4.4.6. Конституционное обоснование уровней

социально-территориального равноправия граждан

Правовая наука и законодательная практика до недавнего времени не уделяли должного внимания территориальным проблемам правового положения граждан. Чаще всего они рассматривались лишь в социально-экономическом плане либо в связи с анализом отраслевых льгот и преимуществ для жителей отдельных регионов страны (прежде всего, Дальний Восток, Крайний Север и приравненные к ним районы). В конституционно-правовом же аспекте эти вопросы не имели концептуального обоснования.

Конституционное обоснование территориального аспекта равноправия граждан находит отражение уже в ст. 19 Конституции РФ, когда в ч. 2 наряду с другими факторами и обстоятельствами, которые не должны влиять на равенство прав и свобод человека и гражданина, называется в том числе место жительства. Это весьма широкая, емкая (тем более для нашего государства с его социально-территориальными характеристиками) формула. Из нее можно вывести, по крайней мере, два уровня реализации социально-территориального равноправия. Во-первых, это региональный уровень (в территориальных границах отдельных субъектов Федерации), который условно можно определить как региональное равноправие граждан. Во-вторых, это муниципальный уровень (в границах территории муниципальных образований), его можно определить как муниципальное равноправие человека и гражданина.

Очевидно, что более существенные различия социально-экономического, а порой и правового, характера проявляются на региональном уровне. Вместе с тем оба они (региональный и муниципальный уровни) тесно связаны, переплетены в единый узел социально-территориальных проблем, что предполагает необходимость учета региональных аспектов и анализа проблем муниципального равноправия граждан. Необходимо однако учитывать, что в отличие от муниципального уровня региональный аспект равноправия граждан включает не только социально-экономические, но и правовые, законодательные формы проявления различий и неравенств между гражданами.

По этой причине существенное значение для конституционного обоснования регионального и муниципального уровней социально-территориального равноправия граждан имеют решения Конституционного Суда РФ, а также органов конституционного контроля субъектов РФ.

Конституционный Суд РФ в своей практике неоднократно обращался к территориальным аспектам конституционного принципа равноправия и выработал при этом следующий основополагающий подход: конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями <1>. Поэтому, в частности, как следует из одного из его решений, установление для лиц, состоявших в российском гражданстве по рождению, каких-либо различий в праве на гражданство в зависимости от места жительства не соответствует Конституции РФ <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 2-П // СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 531.

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. N 12-П.

В решениях Конституционного Суда получили реализацию также оценки регионального избирательного законодательства и принципа равенства избирательных прав независимо от места жительства <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 июня 1996 г. N 15-П // СЗ РФ. 1996. N 27. Ст. 3344; Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г. N 10-П // СЗ РФ. 2002. N 25. Ст. 2515.

Проблема территориального равноправия на региональном уровне в наиболее общем виде проявилась уже при формулировании принципа равноправия в учредительных актах субъектов Федерации, где требование равноправия нашло неоднозначное отражение, нередко получая причудливое закрепление, не отвечающее принципу равенства каждого в неотчуждаемых правах и свободах, устанавливаемому Конституцией РФ принципу федерализма с приоритетом федеративного государства в решении вопросов, составляющих содержание его суверенитета <1>.

--------------------------------

<1> См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. С. 245.

В конституциях и уставах субъектов Федерации в целом выдержан принципиальный подход к вопросу о равноправии, сформулированный Конституцией РФ. Однако в учредительных актах некоторых регионов можно встретить по меньшей мере противоречивый способ закрепления принципа равноправия. Так, ст. 22 Устава Томской области устанавливает, что "отношения между гражданином и органами государственной власти Томской области, органами местного самоуправления основываются на приоритете и защите прав человека и гражданина как высшей ценности, равенства каждого перед законом и судом...". Из такой формулировки неясно, признается ли данным Уставом равенство перед законом и судом каждого человека либо речь идет лишь о равенстве каждого гражданина РФ на территории области.

Несмотря на то что за последние несколько лет положения многих конституций и уставов субъектов Федерации, в том числе касающиеся равноправия, претерпели значительные изменения и в основной массе приведены в соответствие с нормами Конституции России, в отдельных регионах этот процесс до сих пор не завершен. Так, например, действующая Конституция Республики Дагестан, провозглашая равенство всех перед законом и судом, устанавливает также, что в Республике Дагестан ЗАЩИЩАЮТСЯ (выделено авт. - Н.Б.) права и свободы человека и гражданина независимо от национальности, расы, пола, языка, происхождения, социального, имущественного положения, занимаемой должности, рода занятий, места жительства, образования, политических, правовых и иных убеждений, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств (ст. 20). По своему буквальному смыслу приведенное положение не гарантирует равенство прав каждого на территории Республики Дагестан, прямо предусматривая лишь защиту прав и свобод человека и гражданина, которая, как известно, связана с фактом нарушения права или свободы.

Не менее актуальной является проблема равноправия граждан на уровне текущего законотворчества субъектов РФ. Сложность заключается в том, что Конституция РФ не дает четких критериев разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области прав человека и гражданина, о чем подробнее будет сказано ниже. Причем региональное регулирование нередко направлено отнюдь не на расширение прав и свобод. Примером могут служить региональные правовые акты в области миграционной политики, свободы передвижения, свободы массовой информации и т.д.

В данном случае речь идет не только о гарантирующем значении решений региональных органов конституционной юстиции, но и о применении ими конституционного принципа социально-территориального равноправия в качестве критерия оценки конституционности актов субъектов РФ.

В качестве примера применения принципа территориального равноправия как критерия оценки конституционности актов, подлежащих конституционной проверке органами конституционного контроля субъектов РФ, можно привести Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Республики Адыгея "Об администрации города, района" <1>. Решая вопрос о том, может ли изменение главой администрации города, района места жительства послужить основанием для досрочного освобождения его от занимаемой должности, Конституционный Суд Республики Адыгея указал, что Конституция Республики Адыгея не устанавливает ограничений для занятия гражданином должности в органах государственной власти Республики в зависимости от места жительства. Более того, ст. 20 (п. 2) Конституции Республики Адыгея гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства. Следовательно, изменение главой администрации города, района места жительства не может служить основанием для досрочного освобождения его от занимаемой должности.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Республики Адыгея. 2001. N 9.

Интересным было решение Конституционного Суда Республики Карелия относительно оценки конституционности закрепленного в республиканском законодательстве принципа добровольности при направлении сотрудников органов внутренних дел Республики Карелия для временной работы в районы действия вооруженных конфликтов. Конституционный Суд в своем Постановлении <1> указал, что в соответствии со ст. 12 Конституции Республики Карелия граждане Республики равны перед законом, им обеспечивается равноправие во всех областях жизни, в том числе и социальной. Закрепляя равенство всех перед законом, Конституция устанавливает независимость этого принципа от каких-либо неопределенных обстоятельств его обеспечения и воли исполнителя закона. Поэтому содержащаяся в законодательстве Республики Карелия норма о соблюдении принципа добровольности при направлении сотрудников органов внутренних дел Республики Карелия для временной работы в районы действия вооруженных конфликтов была признана неправомерной, поскольку нарушала принцип равенства перед законом всех граждан РФ, закрепленный в ст. 19 (ч. 1) Конституции РФ и ст. 12 (ч. 1) Конституции Республики Карелия <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 25 февраля 1998 г. // Карелия. 1998. 6 марта.

<2> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 29 сентября 1995 г. // Собрание законодательства Республики Карелия. 1995. N 11.

Представляет интерес в этом плане и Постановление Уставного Суда Свердловской области по делу о соответствии Уставу Свердловской области Постановления Правительства Свердловской области "О тарифах на электрическую энергию для населения". В нем было отмечено, что установление для отдельных групп (категорий) потребителей различного объема льгот по оплате электрической энергии на основе экономически обоснованных критериев, обусловленных особенностями производства, передачи, использования электрической энергии и другими технологическими факторами, не может быть признано нарушением конституционного принципа равноправия граждан и не противоречит Уставу Свердловской области <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Уставного суда Свердловской области от 24 июня 2002 г. // Областная газета. 2002. 29 июня.

Конституционный принцип равенства не препятствует законодателю субъекта РФ также устанавливать при осуществлении правового регулирования трудовых отношений различия в правовом статусе как работников, принадлежащих к разным категориям по условиям и роду деятельности, так и работодателей, использующих рабочую силу в разных условиях, в том числе вводить дополнительные меры защиты трудовых прав работников и устанавливать дополнительные обязанности для отдельных категорий работодателей. Установление отличий в правовом статусе работодателей, если эти различия объективно оправданны, обоснованны и соответствуют конституционно значимым целям, в частности обеспечению и защите конституционных прав и свобод граждан, не может признаваться дискриминацией. Дополнительные обязанности отдельных групп работодателей в трудовых отношениях не относятся к предпринимательской деятельности и, следовательно, не ограничивают ее свободы, гарантированной ст. 102 Устава Свердловской области <1>. Хотя закрепление первоочередного права на получение пособия является дополнительной гарантией для граждан, оно означает создание преимуществ одним гражданам, обладающим таким правом, перед другими. Однако по федеральному закону все граждане обладают равными правами на получение пособия, следовательно, установление первоочередного права нарушает равенство граждан перед законом и ущемляет права и свободы определенной части граждан <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Уставного суда Свердловской области от 26 июня 2000 г. // Областная газета. 2000. 1 июля.

<2> См.: Постановление Уставного Суда Свердловской области от 25 июня 1999 г. // Областная газета. 1999. 2 июля.

Принцип равного налогового бремени также нарушается, если повышенное налогообложение устанавливается в зависимости от места нахождения плательщика, характера (содержания) предпринимательской деятельности, а также от различий в организации деятельности каждого предпринимателя. Такие правовые предписания не могут расцениваться как отвечающие конституционному принципу юридического равенства, общеправовым принципам обоснованности и соразмерности, носят дискриминационный характер, не соответствуют ст. 2, 8 (ч. 2), 16, 17 и 19 (ч. 2) Конституции Республики Карелия <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 23 августа 2002 г. // Карелия. 2002. 12 сент.

Конституционный Суд Республики Карелия, оценивая положение республиканского закона о служебном жилье для депутатов, сделал вывод, что оно не вступает в противоречие с конституционным принципом равенства граждан перед законом, так как устанавливает равным образом для всех депутатов (не имеющих жилья в городе Петрозаводске) отличный от предусмотренного указанным выше жилищным законодательством порядок получения специального служебного жилья, определяет равным образом для всех депутатов и порядок его освобождения. Поэтому все депутаты находятся по отношению к данному закону в равном положении. Права всех других граждан (недепутатов) этот закон не затрагивает. Гарантия предоставления депутатам жилого помещения на время их полномочий имеет иное правовое содержание, чем конституционное право граждан на жилище, предусмотренное Конституциями РФ и Республики Карелия (соответственно ст. 40 и 21). Эта гарантия не является личной привилегией, дополнительным основанием удовлетворения права на жилье, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая депутату возможность иметь жилье по месту нахождения законодательного органа для беспрепятственного осуществления им государственных функций на время депутатской деятельности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 11 декабря 1998 г. // Собрание законодательства Республики Карелия. 1999. N 5.

То же самое касается и субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в зависимости от социальной нормы площади жилья, что позволяет обеспечить лицам реальное юридическое равенство в реализации этого права, так как оно подкрепляется равенством социальных возможностей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 13 августа 2003 г. // Карелия. 2003. 21 авг.

В то же время в Постановлении Уставного суда Свердловской области по делу о соответствии Уставу Свердловской области п. 6 Постановления главы города Екатеринбурга "Об утверждении положения "О ликвидации металлических гаражей на территории муниципального образования "город Екатеринбург" и п. 1.4 Положения "О ликвидации металлических гаражей на территории муниципального образования "город Екатеринбург" был однозначно сделан вывод о нарушении принципа муниципально-правового равенства граждан. Суть дела состояла в следующем.

Пунктом 1.4 Положения "О ликвидации металлических гаражей на территории муниципального образования "город Екатеринбург" было предусмотрено, что владельцы автомобилей, хранящие автотранспортные средства на платных стоянках и не имеющие металлических гаражей, имеют преимущественное право на вступление в гаражно-строительный кооператив. По мнению заявительницы Е.Ю. Гончаровой, оспариваемый пункт носит дискриминационный характер, нарушает конституционные права граждан и не соответствует Уставу Свердловской области.

Гаражно-строительный кооператив является специальным видом потребительского кооператива, т.е. добровольным объединением граждан и (или) юридических лиц, создаваемым с целью удовлетворения потребностей участников путем объединения его членами имущественных паевых взносов. Следовательно, вступление граждан в гаражно-строительный кооператив - это способ реализации гражданских прав: объединение имущества, создание общей собственности, владение и пользование имуществом, находящимся в общей собственности, управление и распоряжение им и т.д. Эти отношения регулируются гражданским законодательством, в частности, разд. II ГК РФ. Предоставление п. 1.4 положения "О ликвидации металлических гаражей на территории муниципального образования "город Екатеринбург" преимущественного права на вступление в кооператив означает установление льгот и предпочтений для одних категорий граждан, а следовательно, ограничение возможностей, соответствующих прав других, что является также регулированием гражданских прав и относится к области гражданского законодательства. В соответствии со ст. 71 (п. "в" и "о") Конституции РФ регулирование прав граждан и гражданское законодательство находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

Органы местного самоуправления наделены собственной компетенцией, основу которой составляют вопросы местного значения, решаемые ими самостоятельно в соответствии с федеральными и областными законами (ст. 12, 130 Конституции РФ; ст. 10, 92 Устава Свердловской области). Согласно ст. 6 Закона Свердловской области от 10 марта 1999 г. "О правовых актах Свердловской области" муниципальное образование вправе осуществлять правовое регулирование по вопросам местного значения, отнесенным в соответствии с федеральными и областными законами к его ведению. Таким образом, Уставным судом был сделан вывод, что принятие органом местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" положения, устанавливающего ограничения на вступление граждан в гаражно-строительный кооператив, произведено с превышением компетенции органа местного самоуправления, нарушает конституционные права граждан и противоречит Уставу Свердловской области.