4.4.3. Финансовое выравнивание как институт

обеспечения достойной жизни человека

В рамках действующего правового регулирования решение названной задачи обеспечивается, в частности, взаимосвязанными положениями ст. 137 и 138 БК РФ и ст. 60 и 61 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, регулирующими финансовую поддержку соответственно поселений и муниципальных районов (городских) округов посредством выравнивания исходя из численности жителей, финансовых возможностей органов местного самоуправления по осуществлению их полномочий по решению вопросов местного значения.

Конечно, выравнивание в определенной мере сужает самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований и усиливает начала централизации в системе публичной власти. Однако оно осуществляется в общенациональных интересах и в конституционно значимых целях, направлено на наиболее полное гарантирование прав и свобод человека и гражданина, а потому конституционно допустимо и оправданно. Из этого исходит и Конституционный Суд РФ, который в Постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П сформулировал следующую правовую позицию. Поскольку муниципальная власть наиболее приближена к населению и ориентирована в том числе на выполнение социальных функций, связанных, в частности, с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, государство - в лице Российской Федерации и субъектов РФ - призвано, гарантируя финансовую самостоятельность местного самоуправления при решении вопросов местного значения, осуществлять выравнивание уровня социально-экономического развития муниципальных образований, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства, в целях выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В другом решении Конституционный Суд дал характеристику самого механизма финансового выравнивания, указав: "В целях достижения равенства финансовых возможностей органов местного самоуправления в реализации полномочий по решению вопросов местного значения осуществляется выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов, городских округов путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений, а также региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), а в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития (ст. 60, 61 и 62)" <1>.

--------------------------------

<1> Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О.

В то же время идея выравнивания, имея глубоко позитивное содержание и направленность, не должна абсолютизироваться и идеализироваться. Поскольку выравнивание осуществляется за счет изъятия и перераспределения публичных ресурсов, вполне очевидно, что, во-первых, стремление к равенству приведет к отчуждению большего объема средств у одних муниципальных образований в пользу других, что в конечном счете снизит заинтересованность высокообеспеченных муниципальных образований в эффективном социально-экономическом развитии и, в то же время, усилит иждивенческие настроения у подавляющего большинства муниципалитетов. Во-вторых, увеличение объема изъятий публичных средств и одновременно предоставление финансовой помощи сужают собственную материально-финансовую базу муниципальных образований, что по существу может рассматриваться как изменение реального субъекта ответственности перед населением за предоставление публичных услуг. Тем самым муниципалитеты, с одной стороны, фактически выступают представителями государственной власти на местах, с другой стороны, несут юридические обязательства перед гражданами. Такое положение расходится с конституционными принципами материально-ресурсного обеспечения собственных предметов ведения и полномочий каждого из уровней публичной власти и противоречит конституционной природе местного самоуправления.

Централизация бюджетных средств и усиление выравнивания в организации бюджетной системы сами по себе, как показывает практика, автоматически не приводят к повышению уровня финансовой обеспеченности муниципальных образований и не создают предпосылок для развития. Так, например, глава города Суздаля С. Годунин, комментируя высказывание о том, что "многих удивляет - как это город Суздаль может быть дотационным, когда в 2006 г. общее количество налогов составило 217 млн. руб.", указал на следующие обстоятельства, породившие такую ситуацию: "с введением в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и соответствующих изменений в БК РФ финансовое положение муниципального образования город Суздаль резко изменилось - собственные налоговые доходы сократились почти в 4 раза: с 57 до 15 млн. руб. (7,1 процента от общего количества собранных). Из 14 налогов, остававшихся ранее в местном бюджете, сохранились лишь 4, при этом самые неэффективные и труднособираемые. А большинство собираемых на территории средств город просто отдает в вышестоящие бюджеты. В итоге бюджетных средств не хватает не только на развитие, но и на обеспечение текущих потребностей" <1>.

--------------------------------

<1> Цит. по: Домников И. Бюджетные парадоксы. На какие, собственно, деньги можно повышать качество жизни на местах? // Российская газета. 2007. 5 апр.

В этом плане важно иметь в виду, что выравнивание является лишь одним из инструментов комплексного механизма обеспечения территориальной справедливости, в который входят также различные налоговые и неналоговые инструменты <1>. Во всяком случае принимаемые в целях выравнивания финансового обеспечения меры должны быть сбалансированными, обоснованными и по возможности дифференцированными. На это обращал внимание и Конституционный Суд РФ, который в одном из своих решений указал, что федеральный законодатель вправе предусматривать дифференцированные подходы к регулированию финансово-правового статуса субъектов РФ (например, по вопросам обслуживания счетов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований), которые во всяком случае должны иметь в своей основе объективно обусловленные социально-экономические критерии развития тех или иных публично-территориальных образований (Постановление от 17 июня 2004 г. N 12-П). В противном случае выравнивание превратится либо в хорошо известную "уравниловку", либо в произвольное административное перераспределение ресурсов на основе внеправовых критериев. Поэтому прав Д.И. Дедов, предостерегающий от того, чтобы под маской социальной заботы использовалось государственное принуждение, направленное на ограничение выбора; на этой основе он отстаивает позицию умеренной политики перераспределения, главными критериями проведения которой является эффективность экономики и процветание общества <2>.

--------------------------------

<1> Подробнее о предусмотренных действующим правовым регулированием механизмах финансовой поддержки в рамках межбюджетных отношений см.: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. С. 226 - 243.

<2> См.: Дедов Д.И. Общее благо как система критериев правомерного регулирования экономики. М., 2003. С. 238.

Вместе с тем социально-территориальное равенство должно обеспечиваться не только на уровне публично-властной организации государства в отношении коллективных правовых субъектов (населения субъектов РФ, населения муниципальных образований), но и, прежде всего, на уровне каждого конкретного гражданина, через обеспечение индивидуального режима равноправия.

Одним из важных элементов конституционного режима равноправия является социально-территориальное равноправие граждан.