4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления

не должна быть чрезмерной

Отмечая важную роль органов местного самоуправления в обеспечении функций социального государства - особенно в период реформирования системы социальной защиты граждан, монетизации льгот, - следует реально оценивать материальные и финансово-экономические возможности муниципалитетов в реализации соответствующих полномочий. В противном случае возлагаемые на муниципальные образования социальные обязательства могут оказаться столь широкими, что поставят под сомнение возможность их эффективной реализации.

Иными словами, при решении вопроса о расширении объема участия органов местного самоуправления в осуществлении социальной функции российского государства федеральные и региональные органы государственной власти должны исходить из наличия у муниципалитетов собственных доходных источников (и реальных поступлений от них) для покрытия социальных расходов. Если же закрепление за муниципальными органами публичной власти тех или иных социальных полномочий признано необходимым в целях повышения эффективности социальной защиты, рационализации и оптимизации публичного управления, а собственных средств местного самоуправления для их реализации недостаточно, вышестоящие уровни публичной власти обязаны обеспечить оказание финансовой помощи. При этом переложение части социальных обязательств перед населением с государственного уровня на муниципальный не освобождает Российскую Федерацию и субъекты РФ от обязанности гарантировать их надлежащее выполнение.

Данный подход, сложившийся в практике Конституционного Суда РФ, главным образом, при оценке перераспределения социальных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами <1>, в полной мере применим и к взаимоотношениям в данной сфере между государственной властью и местным самоуправлением, что обусловливается принципиальным единством системы публичной власти, с одной стороны, и универсальным характером социальной функции российской государственности - с другой.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 февраля 2006 г. N 56-О; Определение Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2006 г. N 89-О; Определение Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2006 г. N 85-О.

4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение

социальной функции местного самоуправления

Одним из важных проявлений социальной функции местного самоуправления являются муниципальные услуги, которые наряду с государственными входят в состав особого института публичных услуг населению. Это относительно новый институт в национальной правовой системе, что предполагает возможность (и необходимость) его самостоятельного исследования. В данном же случае ограничимся, в контексте основной тематики настоящей работы, некоторыми базовыми подходами к пониманию природы и нормативного содержания муниципальных услуг как разновидности публичных услуг.

4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория

в соотношении с публичными услугами

и другими смежными понятиями

Проблемы, связанные с пониманием публичных услуг как правовой категории, привлекли внимание юристов-исследователей относительно недавно; но по состоянию на сегодняшний день уже появились первые, весьма содержательные работы, в том числе монографического характера <1>. Одним из первых ученых, кто обратил внимание на проблему публичных услуг, был профессор Ю.А. Тихомиров, сформулировавший некоторые концептуальные подходы к категории "публичная услуга", в том числе в ее соотношении с понятием "государственная услуга". По его мнению, первое понятие ("публичная услуга") охватывает собой содержание второго ("государственная услуга"). При этом в содержательном плане публичными услугами государственных органов охватывается предоставление пользователям (гражданам и их объединениям, физическим и юридическим лицам) выходов (результатов исполнения) функций государственных органов, посредством которых последние выполняют обязательства государства перед гражданами: обеспечивают реализацию их прав и свобод <2>.

--------------------------------

<1> См.: Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007.

<2> См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд. М., 2005. С. 541.

Таким образом, квинтэссенцией публичной услуги в данном случае вполне справедливо признается публично-обязательственное правообеспечение (обеспечение прав и свобод человека и гражданина). В то же время нельзя не заметить, что под такое определение публичной услуги государственных органов подпадает практически любая внешняя публично-властная активность аппарата государственной власти, поскольку, во-первых, в демократическом правовом государстве деятельность государства и его органов подчинена фундаментальной цели, связанной с признанием, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 и 18 Конституции РФ); во-вторых, реализация государством своих функций всегда предполагает достижение выраженного вовне социально значимого результата деятельности государственных органов. В связи с этим возникает вопрос, нет ли в рамках рассматриваемого подхода определенного смешения понятий "функция государства" и "публичная услуга государственных органов".

Услуга как таковая предполагает совершение одним лицом некоторых действий (деятельности), приносящих пользу другому лицу (лицам), оказание ему (им) помощи, поддержки. С этих позиций понятие "услуга" получило свое закрепление в Конституции РФ (ст. 8 и 74) как вид и одновременно результат некой социально полезной деятельности (предпринимательской, интеллектуальной и т.д.) в интересах третьих лиц.

Отношения же по поводу оказания услуг урегулированы, в частности, ГК РФ в рамках договора возмездного оказания услуг (гл. 39), по которому исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги (ч. 1 ст. 779). Вполне очевидно, что такие действия (деятельность) предполагаются правомерными, добросовестными и востребованными.

Однако гражданское законодательство регламентирует отношения частноправового характера, базирующиеся на свободе договора, и потому его положения не могут быть автоматически перенесены на сферу оказания публичных услуг, реализуемых в рамках деятельности органов публичной власти, т.е. в порядке государственно-властной деятельности. Это вытекает и из сформулированных в научной литературе отличительных признаков публичных услуг, которыми являются следующие: они обеспечивают деятельность общезначимой направленности; круг субъектов, пользующихся такими услугами, неограничен; они осуществляются органом государственной власти либо другим публично-властным субъектом; они основываются на государственной либо (добавим от себя. - Н.Б.) муниципальной собственности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Талапина Э., Тихомиров Ю.А. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. N 6. С. 5.

В этом плане с учетом характера и особенностей правоотношений, складывающихся между гражданином и государством, в наиболее абстрактном виде (без претензии на универсальность), публичные услуги могут быть определены как вид публично-властной (государственной или муниципальной) деятельности, направленной на удовлетворение социально значимых потребностей населения, связанных с доступом к конституционно обусловленным благам и с пользованием ими. Основное отличие публичных услуг от публичных функций государственных (муниципальных) органов - при том что каждый из данных институтов отражает взаимоотношения гражданина и публичной власти - состоит в этом случае в субъекте, инициирующем такое взаимодействие: публичная услуга по общему правилу оказывается в связи с обращением заинтересованного лица, в то время как публичная функция подлежит императивной реализации как выражение юридического статуса органа власти.

Отсюда ясно, что первостепенную сферу приложения усилий органов государственной власти и местного самоуправления по оказанию публичных услуг населению составляет тот круг общественных отношений, в рамках которого реальные возможности граждан по самостоятельному использованию конституционных благ посредством подключения институтов частного сектора на рыночно-коммерческой основе объективно затруднены и где необходимо целенаправленное организованное публично-властное прямое (непосредственное) или косвенное, опосредованное (через разнообразные публичные учреждения) воздействие. В эту сферу входят прежде всего социальные службы (здравоохранение, образование, обеспечение жильем, социальное обслуживание и социальная защита и т.д.), в отношения с которыми человек вступает главным образом по месту жительства и которые, таким образом, составляют одну из важнейших сфер ответственности муниципальных органов и должностных лиц, что в полной мере подтверждается на практике <1>. В таком контексте вполне закономерным и оправданным представляется отнесение рядом авторов деятельности по оптимизации оказания публичных услуг, включая их стоимостное выражение, к категории показателей эффективного государственного управления <2>.

--------------------------------

<1> См.: Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. С. 30.

<2> См.: Корсби П. Согласованность в управлении - совместное управление // Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации: Ежеквартальный бюллетень. 2005. N 1. С. 6.

Публичные услуги на уровне местного самоуправления в институциональном плане проявляются, главным образом, через разветвленную систему муниципальных услуг, регламентация которой обеспечивается на различных уровнях правового регулирования. Заметим, что в настоящее время сама категория "муниципальные услуги" (как впрочем и категория "государственные услуги") не только выступает выражением научно-доктринальной оценки общественной практики, но имеет и формально-юридическое нормативное закрепление как в федеральном законодательстве, так и в региональном и муниципальном нормотворчестве. Так, термин "муниципальная услуга" упоминается, в частности, в положениях ч. 4 ст. 142.1, ч. 3, 7 и 9 ст. 158, ч. 4 ст. 159, ст. 160, ч. 5 ст. 161, ч. 3 ст. 174.2, ч. 3 ст. 274 и ст. 283 БК РФ <1>; отношения по участию органов местного самоуправления в оказании и обеспечении услуг населению регламентируются ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. (п. 7, 10, 12, 22 и 29 ч. 1 ст. 14, п. 6, 17, 18 и 19.1 ч. 1 ст. 15, п. 7, 15, 17, 23 и 35 ч. 1 ст. 16, п. 4 и 4.1 ч. 1 ст. 17, п. 6 ч. 10 ст. 35, п. 8 и 13 ч. 2 и п. 11 и 17 ч. 3 ст. 50, ч. 1 и 2 ст. 54, п. 7 ч. 1 и ч. 2 ст. 55, ч. 3 и 4 ст. 63).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Вместе с тем Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" <1> в нормативное поле Российской Федерации впервые введена законодательная дефиниция муниципальных (государственных) услуг. До этого момента нормативная дефиниция была представлена лишь определением понятия "функции по оказанию государственных услуг", сформулированным в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <2> и имеющим предметно-целевое (только для целей этого Указа) значение: в соответствии с подп. "д" п. 2 данного Указа под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Названный же Федеральный закон сформулировал понятие "государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам" как универсальное, дополнив им понятийный ряд БК РФ: согласно данному в Федеральном законе определению государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам представляют собой услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.

<2> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Положительно оценивая движение федерального законодателя в сторону правового упорядочения отношений, связанных с оказанием публичных услуг, нельзя не заметить, что приведенная дефиниция является весьма абстрактной и - что, пожалуй, более важно - не содержит качественного критерия обособления публичных услуг в самостоятельную категорию. Единственным критерием здесь выступает субъектный состав отношений по оказанию услуг, а именно услугодатели и услугополучатели. При этом в содержательном плане соответствующие отношения раскрываются через термин "услуга", что может расцениваться и как логический круг, который не безобиден, если иметь в виду, что единственным нормативным правовым актом, фактически раскрывающим понятие "услуги", является ГК РФ, регулирующий общественные отношения принципиально иного рода. В этом плане федеральному законодателю еще предстоит предпринять усилия, направленные на конкретизацию и детализацию рассматриваемого термина, наполнение его определенным юридическим смыслом с учетом особенностей содержания и характера деятельности государственных и муниципальных органов по реализации данной деятельности.

Что же касается регионального и муниципального правового регулирования муниципальных услуг, то оно воспроизводит, развивает и конкретизирует соответствующие нормативные положения федерального законодательства. При этом в отдельных случаях такая регламентация содержится в специальных нормативных правовых актах. В качестве примера можно привести Постановление Правительства Белгородской области от 7 июля 2006 г. "Об утверждении Положения о порядке ведения и использования реестра государственных и муниципальных услуг Белгородской области" <1>, Постановление главы местного самоуправления города Губкин и Губкинского района Белгородской области от 12 сентября 2006 г. "Об утверждении Положения о порядке ведения и использования реестра государственных и муниципальных услуг Губкинского муниципального района" <2>, Постановление главы города Чебоксары Чувашской Республики от 3 ноября 2006 г. "Об утверждении Положения о порядке проведения независимой экспертизы проектов административных регламентов исполнения муниципальных функций и административных регламентов предоставления муниципальных услуг" <3>.

--------------------------------

<1> Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2006. N 90.

<2> СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы".

<3> Чебоксарские новости. 2006. 22 дек.