- •Местное самоуправление и конституционное правосудие
- •Н.С. Бондарь
- •Глава 1. Конституция - местное самоуправление - муниципальная демократия: баланс власти и свободы
- •1.1. Конституция - ценностно-правовая основа
- •1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов
- •1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции рф -
- •1.1.3. Конституция как отражение противоречий
- •1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма
- •1.2.1. От государственно-управленческой -
- •1.2.2. Местное самоуправление - демократия
- •1.2.3. Муниципальная демократия против
- •1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации
- •1.2.5. Системные характеристики институтов
- •1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии
- •1.3. Местное самоуправление в системе российской
- •1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного
- •1.3.1.1. Местное самоуправление как институт
- •1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение
- •1.3.1.3. Местное самоуправление как институт
- •1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении
- •1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного
- •1.3.3.1. Конституционный Суд рф о "включенности" местного
- •1.3.3.2. Европейский суд о сочетании
- •1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному
- •1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
- •1.4.1. Муниципальное образование как пространственная
- •1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная
- •1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение
- •1.4.2. О сочетании поселенческого и
- •1.4.3. Конституционный Суд рф о недопустимости подмены
- •1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)
- •1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального
- •1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной
- •1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного
- •1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
- •1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
- •1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей
- •1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры
- •1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
- •Глава 2. Муниципальное право - юридическая форма выражения ценностей муниципальной демократии
- •2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления
- •2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа
- •2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы
- •2.1.3. Научно-теоретические основы формирования
- •2.2. О предмете муниципального права
- •2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа
- •2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений
- •2.2.3. Особенности самоуправленческих отношений:
- •2.3. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права,
- •2.4. Муниципально-правовые нормы и институты
- •2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального
- •2.4.2. О юридических свойствах актов
- •2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы
- •2.4.2.2. Прямое действие
- •2.4.2.3. Формальная определенность
- •2.4.2.4. Общеизвестность, доступность
- •2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов
- •2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
- •2.5. Устав муниципального образования
- •2.5.1. Юридическая природа устава муниципального
- •2.5.2. Пределы муниципально-уставного
- •2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация
- •2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве
- •2.6.1. Виды международно-правовых источников
- •2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед
- •2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
- •2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
- •2.6.3.2. Практика Европейского суда
- •2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
- •2.7.1. Конституция рф - правовая основа
- •2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
- •2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
- •Глава 3. Конституционно-судебный контроль в муниципально-правовой сфере: природа, реализация
- •3.1. Суд в конституционной системе гарантий
- •3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" -
- •3.1.2. Конституционная система гарантирования
- •3.1.3. Судебная защита местного самоуправления
- •3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту
- •3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты,
- •3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав
- •3.2. Конституционный Суд рф: не только хранитель, но и
- •3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
- •3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
- •3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
- •3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
- •3.2.1.4. Правопреобразующее значение
- •3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"
- •3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного
- •3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу
- •3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению
- •3.3.3. Субъекты конституционной жалобы:
- •3.3.4. Муниципальные образования -
- •3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты
- •3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
- •3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы
- •3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы
- •3.4.2. Форма нормативно-правового акта
- •3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов
- •3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет
- •3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления
- •3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий
- •3.5. Решения Конституционного Суда рф -
- •3.5.1. О юридической природе решений Конституционного
- •3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение
- •3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
- •3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
- •3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда
- •3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса
- •Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии и достойной жизни населения
- •4.1. Собственность, власть и свобода
- •4.1.1. Самостоятельность политической
- •4.1.2. Конституционное единство
- •4.1.3. Об основных началах социально-экономического
- •4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
- •4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
- •4.2.1. Преобразование отношений собственности:
- •4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
- •4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
- •4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
- •4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
- •4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества
- •4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
- •4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
- •4.2.3. Управление муниципальной собственностью
- •4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
- •4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
- •4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
- •4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
- •4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
- •4.3.2. Муниципальная собственность -
- •4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
- •4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
- •4.3.5. Социально-экономические полномочия
- •4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
- •4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
- •4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления
- •4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение
- •4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория
- •4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма
- •4.4. Социально-территориальное равноправие -
- •4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа
- •4.4.2. Социально-территориальное неравенство -
- •4.4.3. Финансовое выравнивание как институт
- •4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении
- •4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный"
- •4.4.6. Конституционное обоснование уровней
- •4.4.7. Муниципальное обеспечение
- •Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
- •5.1. Конституционный и муниципальный уровни
- •5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
- •5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного
- •5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина
- •5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:
- •5.2.2. Правовое положение личности в местном
- •5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор
- •5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции
- •5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания
- •5.2.3.3. Местное самоуправление -
- •5.2.4. Социально-экономические права и свободы
- •5.2.5. Политические права и свободы
- •5.2.5.1. Право граждан рф участвовать
- •5.2.5.2. Конституционный Суд рф о политических правах и
- •5.3. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -
- •5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе
- •5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права
- •5.3.3. Конституционное обоснование
- •5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
- •5.3.5. Муниципально-правовое регулирование
- •5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении
- •5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:
- •5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод
- •5.4.2.1. Политические права и свободы как институт
- •5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
- •5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
"расширения" социально-экономических полномочий
местного самоуправления посредством наделения
отдельными государственными полномочиями
Что касается регионального законодательства, то после принятия Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. наметилась тенденция развития его социальной составляющей, прежде всего, за счет принятия законов субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
В условиях единой публичной власти, реализующей на каждом из своих уровней функцию социального государства, данный институт направлен не только и не столько на рационализацию публичного управления, сколько на установление, исходя из принципа субсидиарности так называемого лучшего, более предпочтительного уровня гарантирования реализации индивидами конкретных прав и свобод, т.е. на определение наиболее оптимального в конкретных материально-финансовых и инфраструктурных условиях обязанного публичного субъекта, способного реально обеспечить достойное качество жизни населения.
В этом плане ничего неожиданного нет в том, что региональный нормативный механизм обеспечения условий для решения местным самоуправлением социальных задач функционирует, главным образом, посредством института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Институт делегирования муниципалитетам отдельных государственных полномочий, в принципе, позволяет найти оптимальный баланс в разграничении полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований, дифференцированно подойти к определению объема обязательств органов местного самоуправления перед населением и в конечном счете способствует осуществлению местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций в интересах населения, проживающего в конкретных социально-экономических условиях. Поэтому не случайно, что законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в социально-экономической сфере приняты в подавляющем большинстве субъектов РФ.
Но всегда ли данный институт используется в соответствии с обозначенными целями и задачами местного самоуправления? Поиск ответа на этот вопрос предполагает необходимость оценки - хотя бы в обобщенном плане - соответствующего регионального законодательства.
Специальные законы о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере социальной защиты, социального обслуживания и предоставления социальных гарантий отдельным категориям граждан приняты в 54 субъектах РФ <1>. Нельзя не заметить, что такой, в целом оправданный, подход поиска на региональном уровне сбалансированных решений по распределению ответственности в социально-экономической сфере имеет и негативные проявления, связанные с возложением на муниципальные органы власти чрезмерных обременении, передачей им не отдельных, а фактически основного объема государственных полномочий, например, в области социальной защиты. К примеру, в Красноярском крае органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями:
--------------------------------
<1> Республики Адыгея, Алтай, Башкортостан, Дагестан, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия; Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Ставропольский и Хабаровский края; Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Калининградская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Оренбургская, Орловская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Челябинская, Читинская и Ярославская области, Еврейская автономная область; Корякский, Таймырский, Ханты-Мансийский, Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа.
- по предоставлению мер социальной поддержки семьям, имеющим детей, в Красноярском крае <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 26 декабря 2006 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Края государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки семьям, имеющим детей, в Красноярском крае" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2006. 30 дек.
- по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 27 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Края государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по социальной поддержке инвалидов <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 27 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Красноярского края государственными полномочиями по социальной поддержке инвалидов" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по решению вопросов социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 27 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления городов Железногорск, Зеленогорск и Норильск государственными полномочиями по решению вопросов социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по решению вопросов социальной поддержки членов семей погибших (умерших) военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 27 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления Красноярского края государственными полномочиями по решению вопросов социальной поддержки членов семей погибших (умерших) военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по предоставлению мер социальной поддержки ветеранов <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 27 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Края государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки ветеранов" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по социальному обслуживанию населения <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 20 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления Края государственными полномочиями по социальному обслуживанию населения" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по решению вопросов социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастроф и аварий <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 20 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Края государственными полномочиями по решению вопросов социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастроф и аварий" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по предоставлению мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 20 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Красноярского края государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по организации деятельности органов управления системой социальной защиты населения, обеспечивающих решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания населения <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 20 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Края государственными полномочиями по организации деятельности органов управления системой социальной защиты населения, обеспечивающих решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания населения" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по социальной поддержке населения в соответствии с Законом Красноярского края "О защите прав ребенка" <1>;
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 20 декабря 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Края государственными полномочиями по социальной поддержке населения в соответствии с Законом Края "О защите прав ребенка" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 30 дек.
- по решению вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей <1>.
--------------------------------
<1> См.: Закон Красноярского края от 18 февраля 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления городов Дивногорск, Красноярск и Норильск государственными полномочиями по решению вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. 4 апр.
Схожая ситуация имеет место в Ростовской области, где органам местного самоуправления переданы полномочия:
- по предоставлению жилых помещений гражданам, в составе семьи которых имеется трое или более детей-близнецов <1>;
--------------------------------
<1> См.: Областной закон от 27 февраля 2007 г. "О наделении органов местного самоуправления Ростовской области государственными полномочиями по предоставлению жилых помещений гражданам, в составе семьи которых имеется трое или более детей-близнецов" // Наше время. 2007. 1 марта.
- по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей <1>;
--------------------------------
<1> См.: Областной закон от 22 июня 2006 г. "О наделении органов местного самоуправления Ростовской области государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" // Наше время. 2006. 28 июня.
- по предоставлению мер социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в части содержания в приемных семьях <1>;
--------------------------------
<1> См. ст. 4 Областного закона от 22 октября 2005 г. "О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в части содержания в приемных семьях" // Наше время. 2005. 27 окт.
- по предоставлению материальной и иной помощи для погребения <1>;
--------------------------------
<1> См. ст. 1.1 Областного закона от 3 мая 2005 г. "О предоставлении материальной и иной помощи для погребения умерших за счет средств областного бюджета" // Наше время. 2005. 5 мая.
- по предоставлению мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности <1>;
--------------------------------
<1> См. ст. 1.1 Областного закона от 17 января 2005 г. "О социальной поддержке отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности" // Наше время. 2005. 18 янв.
- по социальному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов, а именно по социальному обслуживанию на дому граждан, частично утративших способность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью; социально-медицинскому обслуживанию на дому граждан, страдающих психическими расстройствами (в стадии ремиссии), туберкулезом (за исключением активной формы), тяжелыми заболеваниями (в том числе онкологическими) в поздних стадиях; полустационарному (дневного (ночного) пребывания, временного проживания) социальному обслуживанию граждан, сохранивших способность к самообслуживанию и активному передвижению; срочному социальному обслуживанию граждан, остро нуждающихся в социальной поддержке; социально-консультативной помощи гражданам пожилого возраста и инвалидам, за исключением возмещения коммунальных расходов учреждений социального обслуживания, а также случаев осуществления указанных полномочий государственными учреждениями социального обслуживания <1>;
--------------------------------
<1> См. ст. 8.1 Областного закона от 22 октября 2004 г. "О социальном обслуживании населения Ростовской области" // Наше время. 2004. 3 нояб.
- по назначению и выплате ежемесячного пособия на ребенка <1>;
--------------------------------
<1> См. ст. 4.1 Областного закона от 22 октября 2004 г. "О государственном ежемесячном пособии на ребенка гражданам, проживающим на территории Ростовской области" // Наше время. 2004. 3 нояб.
- по предоставлению мер социальной поддержки ветеранов труда и граждан, приравненных к ним, в том числе по организации приема и оформления документов, необходимых для присвоения звания "Ветеран труда", за исключением проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и на автомобильном транспорте пригородного межмуниципального и междугородного внутриобластного сообщений <1>;
--------------------------------
<1> См. ст. 2.1 Областного закона от 22 октября 2004 г. "О социальной поддержке ветеранов труда" // Наше время. 2004. 3 нояб.
- по предоставлению мер социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в части ежемесячной денежной выплаты опекунам (попечителям); по предоставлению мер социальной поддержки детей первого-второго года жизни из малоимущих семей; по предоставлению мер социальной поддержки детей из многодетных семей <1>;
--------------------------------
<1> См. ст. 13.2 Областного закона от 22 октября 2004 г. "О социальной поддержке детства в Ростовской области" // Наше время. 2004. 28 окт.
- по предоставлению мер социальной поддержки реабилитированных лиц, лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, и членов их семей, за исключением проезда на пригородном железнодорожном, водном транспорте и автомобильном транспорте пригородного межмуниципального сообщения <1>;
--------------------------------
<1> См. ст. 3.1 Областного закона от 22 октября 2004 г. "О социальной поддержке граждан, пострадавших от политических репрессий" // Наше время. 2004. 28 окт.
- по предоставлению мер социальной поддержки тружеников тыла, за исключением проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и на автомобильном транспорте пригородного межмуниципального и междугородного внутриобластного сообщений <1>.
--------------------------------
<1> См. ст. 1.1 Областного закона от 22 октября 2004 г. "О социальной поддержке тружеников тыла" // Наше время. 2004. 28 окт.
Такая практика противоречит конституционному смыслу и предназначению института делегирования именно отдельных государственных полномочий и, по существу, может квалифицироваться как попытка субъектов РФ переложить ответственность по осуществлению функций социального государства на местное самоуправление. При таком подходе возникает также опасность искажения природы, правогарантирующей направленности соответствующих полномочий, что обусловлено объективно высоким уровнем необходимых материально-финансовых затрат на их реализацию, с одной стороны, и дотационным (высокодотационным) положением подавляющего большинства муниципалитетов - с другой.
Представляется, что субъекты РФ должны более сдержанно подходить к применению института делегирования государственных полномочий в сфере социальной защиты граждан, находить взвешенные решения с учетом объективной оценки социально-экономической ситуации в регионе и в муниципальных образованиях, выясняя и принимая во внимание позицию по данному вопросу муниципалитетов, которым соответствующие полномочия предполагается передать; при этом главным критерием возможности и допустимости делегирования должна стать эффективность решения вопросов местного значения, качество жизни населения муниципального образования.