1. Концепция кадастра, цели. Создание и перспективы кадастра РМ

2. Оценка недвижимого имущества в целях налогообложения как составная часть кадастра. Преимущества и недостатки массовой оценки

   Начало оценки недвижимого имущества в целях налогообложения в Республике Молдова было положено в конце XIX века, когда Бессарабская губерния входила в состав Российской империи. «Положение о земских учреждениях» (1864 г.), Закон об оценке (переоценке) всех видов недвижимого имущества (1893 г.) и «Правила оценки недвижимых имуществ для обложения земскими сборами» (1893 г.) служили основой для введения налога на недвижимое имущества и определения его стоимости.

Налогообложение недвижимости в новой истории Республики Молдова возобновилось в начале 90-х годов XX века, с появлением частной собственности. Налогооблагаемой базой в то время служила инвентаризационная стоимость объектов жилья, балансовая стоимость строений и сооружений, принадлежащих экономическим агентам, площадь и назначение земельных участков, независимо от того, принадлежали они физическим или юридическим лицам. Применяемые базы налогообложения не учитывали местоположения объекта недвижимости, не корректировались с учетом фактора времени, поэтому постепенно сумма налога на недвижимое имущество становилась все более символической величиной. Для земельных участков в качестве налогооблагаемой базы принималась площадь земельного участка, данные о плодородии почвы (бонитете).

В настоящее время в республике внедряется новая система оценки недвижимого имущества в целях налогообложения. Оценка выполняется по единой методологии и в соответствии с Программой мероприятий по внедрению новой системы оценки недвижимого имущества в целях налогообложения. Концепция оценки недвижимого имущества для налогообложения в начала формироваться в Республике Молдова в конце 90-х годов прошлого века, одновременно с созданием кадастра недвижимого имущества.

Необходимость и актуальность создания кадастра были вызваны следующими

причинами:

1. отсутствием единой системы учета объектов недвижимости в 90-х годах;

2. отсутствием законодательной основы в области регистрации имущественных прав;

3. сложной системой передачи в собственность земельных участков.

Система оценки недвижимого имущества не развивалась в течение многих лет, поскольку собственником всех объектов недвижимого имущества, за исключением индивидуальных жилых домов, являлось государство, и оценка стоимости объектов проводилась исключительно в целях учета и страхования.

В Республике Молдова началом создания кадастра недвижимого имущества считается 1998 год, когда был принят Закон о кадастре недвижимого имущества.

Согласно законодательству республики, кадастр недвижимого имущества представляет собой основной кадастр, являющийся единой многофункциональной системой государственной регистрации объектов недвижимого имущества и прав на них, а также стоимостной оценки этих объектов. Целью создания кадастра является идентификация, описание, оценка, регистрация недвижимости и прав на нее; защита государственных и частных интересов в правоотношениях, связанных с недвижимостью; создание системы защиты обладателей имущественных прав на объекты недвижимого имущества; создание открытой системы информирования участников рынка недвижимости, органов публичной власти, в том числе налоговых органов. Объектами регистрации в системе кадастра являются недвижимость (земельные участки, строения, инженерные сети, другие объекты, неразрывно связанные с землей) и имущественные права на нее.

Предполагалось, что кадастр недвижимого имущества будет создан в два этапа, в период 1998 – 2010 гг. На первом этапе предусматривалось создание новой системы регистрации прав, развитие рынка недвижимости, на втором – выполнение оценки объектов недвижимого имущества в целях налогообложения.

Ряд обстоятельств помешали завершению в намеченные сроки второго этапа создания кадастра:

• появление новых приоритетов в развитии страны;

• длительный период создания кадастра, что привело к восприятию этого процесса как обычного, рутинного вида работ;

• необходимость финансирования в течение длительного времени работ по созданию кадастра, что стало вызывать негативное отношение к нему государственных лиц, от которых зависело принятие соответствующих решений;

• в условиях постоянного дефицита средств государственного бюджета чиновники высокого ранга не усматривали в создании кадастра видимой экономической отдачи, а социальные и экономические эффекты считали делом весьма отдаленной перспективы.

Перечисленные выше причины задержали развитие кадастра в Республике

Молдова как минимум на 7 лет, так как в период 2003 – 2010 гг. работы по первичной

массовой регистрации не финансировались.

Развитие кадастра осуществлялось только по

пути спорадической (селективной) регистрации, проводившейся по обращению граждан и

экономических агентов. Но даже при этом кадастр недвижимого имущества Республики

Молдова является одной из лучших кадастровых систем в странах СНГ и одной из

наиболее передовых систем кадастра в Европе. Согласно данным Всемирного Банка,

среди 183 стран Молдова в период 2009 – 2011 гг. постоянно занимала 18-19 место в

области регистрации недвижимого имущества. В 2012 году в области регистрации

собственности республика заняла 16 место. Для сравнения: соседние страны в этой

области занимают: Российская Федерация – 46, Румыния – 72, Украина – 149 место.

Вторым важным положительным выводом о кадастровой системе Молдовы является то, что кадастр недвижимого имущества в Республике Молдова является единой многофункциональной системой, объединяющей кадастр, регистрацию прав и оценку недвижимого имущества для налогообложения.

Сильной стороной многофункционального кадастра является создание единой базы данных в результате объединения функций кадастра недвижимого имущества и регистрации прав на объекты. При этом достигается сопоставимость данных системы кадастра и системы регистрации; любые изменения в методологии создания базы данных кадастра не требуют межведомственного согласования, а осуществляются внутри одной системы; единство базы данных требует меньших затрат по ее обслуживанию, позволяет экономить рабочее время, трудовые и финансовые ресурсы, связанные с ее созданием, обслуживанием, обновлением и обеспечением ее сохранности.

В целях создания многофункционального кадастра недвижимого имущества в

стране создана система кадастровых органов, включающих орган центрального

публичного управления − Агентство земельных отношений и кадастра, единое

специализированное предприятие в области кадастра, и его филиалы (территориальные

кадастровые офисы (ТКО)), расположенные во всех районных центрах республики.

Формирование в системе кадастра недвижимого имущества его экономической

составляющей способствует повышению функциональности кадастровой системы.

Оценка недвижимого имущества в целях налогообложения использует информационную

систему и базу данных кадастра для последующего создания нового слоя данных –

технических характеристик объектов недвижимого имущества и их стоимостей (рис. 3.7).

В соответствии с технологией выполнения работ, оценка недвижимого имущества в целях

налогообложения может выполняться только после проведения идентификации объектов

недвижимого имущества и их правообладателей и после обязательной регистрации

объектов недвижимости в системе кадастра. В процессе регистрации объектов

недвижимости формируется юридическая часть кадастра недвижимого имущества,

содержащая следующие данные: уникальный кадастровый номер объекта, адрес и

назначение объекта, информацию об обладателе имущественных прав на объект. При

выполнении массовой оценки база данных кадастра дополняется физическими и

экономическими характеристиками оцениваемых объектов, а после выполнения оценки

заполняется экономическая составляющая кадастра (ValueСad). В результате

взаимодействия этих систем кадастровая база данных становится более полной и

достоверной.

Особенностью современного состояния оценки недвижимого имущества в целях

налогообложения является ее переходный характер. Кадастровые органы в настоящее

время применяют две системы налоговой оценки: 1) новую систему, предусматривающую

определение оцененной (рыночной) стоимости объектов недвижимого имущества;

2) Прежнюю систему, применяемую для некоторых категорий объектов недвижимого

имущества. Прежняя система оценки предусматривает определение инвентаризационной

стоимости строений [217] для целей налогообложения. Эта оценка сложилась исторически

в недрах бюро технической инвентаризации и является характерной для всех стран СНГ.

Концепция новой системы оценки недвижимого имущества в целях

налогообложения начала разрабатываться в Республике Молдова почти одновременно с

созданием основ кадастра недвижимого имуществ 4. Изучение международного опыта в

этой области привело к выводу о том, что наилучшей основой для создания новой

системы оценки для налогообложения недвижимого имущества является база данных

кадастра. Дополнительным импульсом для начала работ по созданию методологии оценки

стал Закона о налоге на недвижимое имущество, утвержденный в 2000 году [220], в

разработке которого участвовала международная консалтинговая фирма «BARRENTS

GROUP» под руководством доктора Джозефа К. Эккерта.

Таким образом, оценка недвижимого имущества в целях налогообложения

организационно и методологически связана с кадастром недвижимого имущества. Обе

системы имеют много общего. Они

 впервые внедрялись в Молдове;

 требовали разработки соответствующего программного обеспечения,

компьютеризации ТКО, подготовки и обучения персонала;

 выполнялись в массовом порядке по населенным пунктам и по видам объектов

недвижимого имущества;

 результаты работ отражались в специально созданной базе данных кадастра

недвижимого имущества: результаты массовой регистрации объектов

недвижимого имущества – в системе LEGALCAD, результаты оценки в целях

налогообложения – в системе VALUECAD.

 содержали одинаковые требования к обеим системам: объективность, простоту

эксплуатации, минимальное количество данных, наилучшим образом

отражающих правовые, технические и экономические характеристики объекта;

 выполнялись за счет средств государственного бюджета, следовательно, особое

внимание уделялось анализу структуры затрат и разработке норм времени на

выполнение отдельных этапов работ и тарифов.

Несмотря на огромное значение системы кадастра недвижимого имущества и

системы оценки недвижимого имущества в целях налогообложения для развития

правового государства и национальной экономики, внедрение ни одной из этих систем не

завершено. Создание кадастра недвижимого имущества было приостановлено в 2003 году

ввиду отсутствия средств на продолжение работ. Внедрение новой системы оценки для

налогообложения с 2010 года идет медленными темпами из-за отсутствия необходимого

задела по массовой регистрации.

Программа мероприятий по внедрению новой системы оценки недвижимого

имущества в целях налогообложения [246] предусматривала оценку всех объектов

недвижимости в течение 2004 – 2008 гг. Выполнение оценки предполагалось по видам

объектов недвижимости. Последовательность выполнения работ наглядно отражала

развитие различных сегментов рынка недвижимости, наличие достоверной информации о

купле-продаже объектов недвижимого имущества, косвенно приводила к выводу о том,

какие виды объектов недвижимости смогут дать увеличение налоговых доходов для

местных бюджетов. Предполагалось, что финансирование кадастровых работ будет

продолжаться в постоянном ритме. Однако на практике этого не произошло.

Существовали определенные недостатки Программы и с точки зрения организации

адвалорного налогообложения недвижимости:

- поэтапное внедрение новой оценки для налогообложения заведомо обеспечивало

несправедливость новой системы налогообложения;

- объекты жилой недвижимости предполагалось оценить в первую очередь, в то время

как основными плательщиками налога на недвижимое имущество должны являться

экономические агенты, владельцы промышленных и коммерческих предприятий;

- чрезмерно укрупненная классификация объектов недвижимости не позволяла

включить в план оценки другие виды объектов недвижимого имущества.

Перечисленные выше недостатки Программы были обусловлены как объективными, так и

субъективными факторами (табл.3.4).

Поэтапное выполнение оценки для целей налогообложения неминуемо приводит к

поэтапному внедрению новой системы налогообложения. Это крайне нежелательная мера,

но единственно возможная мера. На практике это приводит к тому, что собственники

различных объектов недвижимого имущества в течение нескольких лет будут находиться

в неравных условиях: одни будут платить налог от рыночной стоимости недвижимого

имущества, другие – от инвентаризационной стоимости объектов, которая в несколько раз

ниже рыночной.

Владельцы объектов жилья в городах с 1 января 2007 г. уплачивают налог по

адвалорной системе налогообложения (от рыночной стоимости недвижимости).

Владельцы объектов жилья в сельской местности и по настоящее время уплачивают

налоги от инвентаризационной стоимости строений (таблица 3.5). Как следует из таблицы,

170

в течение ближайших 5 – 7 лет принцип справедливости налогообложения действовать не

будет. Альтернативным вариантом является внедрение новой системы налогообложения

одновременно для всех объектов недвижимого имущества после полного завершения

работ по массовой оценке. В этом случае будет соблюдена справедливость

налогообложения, но пострадает качество информации о стоимости объектов.__

С началом внедрения новой системы оценки в целях налогообложения в

республике были достигнуты хорошие результаты. Выполнена оценка всех объектов

жилья в городах, объектов коммерческого и промышленного назначения, гаражей в

гаражно-строительных кооперативах, земельных участков в садово-огороднических

товариществах. К концу 2012 года были оценены земельные участки

сельскохозяйственного назначения с расположенными на них строениями,

171

индивидуальные жилые дома в селах муниципиев Кишинэу и Бэлць. Начат массовый сбор

данных о жилых домах в сельской местности по всей территории страны, что создает

задел для выполнения оценки в последующие годы. Тем не менее, конкретные срок завершения работ по оценке недвижимости в целях налогообложения не установлены.

Для завершения Государственной программы по созданию кадастра недвижимого

имущества в максимально короткие сроки, необходимо идентифицировать источники

финансирования кадастровых работ и работ по регистрации объектов недвижимого

имущества. Согласно данным Агентства земельных отношений и кадастра, 75% от общего

количества объектов недвижимого имущества уже зарегистрировано в системе кадастра,

при этом 15% от этого количества зарегистрировано в ходе селективной регистрации. В

период до 2018 года предстоит завершить массовую первичную регистрацию всех

объектов недвижимости, выполнить кадастровые работы по 760 000 объектам (прил. 22).

172

При этом резервы селективной регистрации, на наш взгляд, исчерпаны, поскольку

незарегистрированными остались индивидуальные жилые дома в селах и огороды за

чертой населенных пунктов. Рынок этих объектов развит очень слабо, информация о

сделках нетранспарентна, при этом часто заключаются «теневые транзакции» без

официальной смены собственника.

Особенностью второго этапа работ по созданию кадастра является то, что они

выполняются в сложной экономической ситуации, когда необходимо предпринимать

дополнительные усилия по снижению затрат (или упрощению технологии работ). На наш

взгляд, резервами снижения затрат на выполнение кадастровых работ, могло бы быть

следующее:

- заблаговременное проведение тендеров на выполнение кадастровых работ с

продажей лотов на весь период, запланированный на их осуществление (2013 – 2018 гг.).

Это позволит кадастровым фирмам, участвующим в тендере, в целях обеспечения

выигрыша пойти на снижение затрат на выполнение единицы работ, что в целом приведет

к экономии финансовых средств, выделяемых на эти цели;

- работы могли бы выполняться кадастровыми фирмами с привлечением работников

сельских примэрий (кадастровых инженеров, инженеров-землеустроителей), которые

хорошо ориентируются и в документации, и в кадастровых планах, знают местных

жителей, что позволит легче получить доступ к принадлежащим им объектам

недвижимого имущества;

- использование в качестве помощников инженеров при выполнении кадастровых

работ студентов старших курсов университетов, специальности «Кадастр».

Заключительным этапом процесса создания кадастра недвижимого имущества

является завершение работ по внедрению новой системы оценки недвижимого имущества

в целях налогообложения. Для обеспечения быстрого и качественного выполнения этой

задачи предлагается порядок организации работ, представленный в таблице 3.6.

Согласно расчетам, выполненным автором, на работы по оценке объектов

недвижимого имущества в период 2004 – 2012 гг. было выделено и освоено денежных

средств на сумму 46,2 млн. леев. Для завершения этих работ необходимо выделить

дополнительно 64,8 млн. леев, таким образом общие затраты на внедрение новой системы

оценки составят 111 млн.леев. Затраты на работы по завершению создания кадастра

недвижимого имущества составляют около 125 млн. леев. На первый этап кадастровых

работ было затрачено из государственного бюджета 25 млн. леев, кредит Мирового банка

173

составил 80 млн. леев. Таким образом, общие затраты на создание системы кадастра в

Республике Молдова, составят около 341 млн. леев.__

недвижимого имущества можно сделать следующие выводы и обобщения:

 в республике создана новая система оценки недвижимого имущества в целях

налогообложения;

 институционально эта система развивается совместно с кадастром недвижимого

имущества в рамках Агентства земельных отношений и кадастра;

 сформировавшаяся институциональная структура оценки в составе

многофункционального кадастра имеет неоспоримые преимущества

организационного, технологического, экономического характера. Однако при этом

многократно увеличивается влияние субъективных факторов на качество системы;

174

 внедрение новой системы оценки сопряжено с рядом проблем, среди которых

наиболее значительная – отставание работ по регистрации объектов недвижимого

имущества от работ по оценке, что вызывает необходимость технологических

простоев оценщиков;

 замедление темпов выполнения Программы по внедрению новой системы оценки

для налогообложения вызывает ряд проблем экономического и социального

характера: устаревание результатов оценки, необходимость актуализации данных

кадастра, углубление противоречий, связанных с нарушением принципа

справедливого распределения налогового бремени, недополучение налоговых

доходов местными бюджетами.