МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ Р.Ф.
Московский авиационный институт
«Технический университет»
Правовые основы природопользования и окружающей среды.
КУРС ЛЕКЦИЙ
2010
редакция 11
Экологическое право - это отрасль российского права, представляющая собой систему норм права, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения, оздоровления и улучшения окружающей природной среды в интересах настоящего и будущих поколений людей. Данное определение экологического права базируется в основном на статье 1 Закона РСФСР от 19 октября 1991 г. "Об охране окружающей природной среды", в которой определены задачи природоохранительного законодательства, состоящие в регулировании отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей.
Что является предметом экологического права как отрасли права?
Предметом экологического права являются общественные отношения в сфере охраны, оздоровления и улучшения окружающей природной среды, предупреждения и устранения вредных последствий воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности.
Как учебная дисциплина экологическое право - это система научных знаний об экологическом праве как отрасли права, обязательных к изучению в соответствующих учебных заведениях, в первую очередь юридических.
Какова система экологического права?
Системы экологического права как науки и учебной дисциплины совпадают. Она состоит из общей, особенной и специальной частей.
В общей части содержатся институты и положения, имеющие значение для всего экологического права. Таковыми являются предмет и метод в экологическом праве, источники экологического права, экологические правоотношения, право собственности на природные ресурсы, право природопользования, правовые основы государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды, экологическая экспертиза, экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды, юридическая ответственность за экологические правонарушения.
Особенная часть экологического права состоит из таких разделов, как правовое регулирование использования и охраны земель; вод; атмосферного воздуха; недр; лесов; животного мира; особо охраняемых природных территорий и объектов; правовое регулирование обращения с опасными радиоактивными веществами и твердыми отходами; правовой режим экологически неблагополучных территорий.
Специальная часть экологического права посвящается основным чертам международной правовой охраны окружающей природной среды. 2. Источники экологического права
Под источниками права в юридическом смысле понимается особая форма выражения правил поведения, делающая их общеобязательными. То или иное правило поведения, чтобы стать юридически обязательным, должно быть облечено в определенную правовую форму. Оно должно быть выражено в виде закона, указa, постановления, решения, приказа, инструкции или в иной установленной форме. Поскольку экологические отношения регулируются нормами не только экологического права, но и других отраслей права, большое число среди его источников занимают нормы, содержащиеся в смежных отраслях права, в особенности природоресурсовых - земельном, водном, лесном и др.Большое место среди источников экологического права занимают законы
, то есть нормативные акты высшей юридической силы, создающие легальную основу правового регулирования экологических отношений в тех или иных сферах. Большинство норм экологического права содержится в кодифицированных законодательных актах, в особенности в Земельном, Водном, Лесном кодексах. Многие законодательные акты, хотя и не являются кодексами, также могут быть квалифицированы как кодификационные. Значительное место среди источников экологического права занимают международные нормативно-правовые акты, нормы которых так или иначе регулируют экологические отношения и внутри страны. Такие нормы, согласно статьи 15 Конституции Российской Федерации, являются составной частью нашей правовой системы и имеют приоритетное значение. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные внутренним законодательством, применяются правила международного договора.
Какова роль Конституции Российской Федерации как источника экологического права?
Конституция Российской Федерации - основной источник экологического права. Именно в Конституции РФ определены основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, в том числе и в сфере экологических отношений, федеративное устройство государства, органы государственной власти, их компетенция и др. В Конституции содержатся основополагающие принципы, определяющие цели, порядок, методы и нормы правового регулирования экологических отношений в нашей стране. В статье 2 Конституции определено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Каждый, согласно статье 42, имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Земля и другие природные ресурсы, как это предусмотрено статьей 9 Конституции, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, при этом указанные природные объекты могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природным ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Предусмотрено также (ст. 36), что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Какова роль федеральных законов в регулировании экологических отношений?
Большую роль в регулировании экологических отношений играют федеральные законы - акты высшей юридической силы, действие которых распространяется, как правило, на всю территорию Российской Федерации. Основополагающим является Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды", в котором систематизированы нормы, касающиеся прав граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду; экономического механизма охраны окружающей природной среды; нормирования качества окружающей природной среды; государственной экологической экспертизы; экологических требований при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов; чрезвычайных экологических ситуаций; особо охраняемых природных территорий и объектов; экологического контроля; экологического воспитания, образования, научных исследований и др.
Полномочия органов государственной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды
Состояние окружающей природной среды во многом зависит от того, как налажен механизм управления в государстве и как реализуется экологическое законодательство. Органы государственной власти Российской Федерации ответственные за охрану окружающей среды в последнее время подвергались неоднократной реорганизации. Поэтому, важно проанализировать ответственность государственных органов в данной сфере.
Определим распределение полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды сложившуюся в результате административной реформы 2004 года.
Проанализируем:
- распределение функций между министерствами и ведомствами;
- практическую реализацию функций;
- природоохранное законодательство Российской Федерации.
1. Федеральные органы власти
Указом Президента РФ от 09.03.04 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В соответствии с данным указом:
Министерство – осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении служб и агентств.
Служба - осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.
Агентство – осуществляет в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции.
В настоящее время, к экологии, природопользованию и охране окружающей среды имеют в той или иной степени, ниже перечисленные федеральные органы власти. (Рис.1)
Министерство природных ресурсов Российской Федерации. Организационно подчинены министерству: Федеральная служба по надзору в сфере природопользовании, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство водных ресурсов.
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
Министерство сельского хозяйства. Организационно подчинены министерству: Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору.
Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству.
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
Федеральная служба безопасности Российской Федерации.
Рассмотрим распределение функций между министерствами, агентствами и службами. Определим их зону ответственности. (Рис. 1)
Министерство природных ресурсов Российской Федерации.
МПР России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (в сфере своей компетенции), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории.
Федеральная служба по надзору в сфере осуществляет функции по контролю и надзору в сфере природопользования.
Осуществляет контроль и надзор:
в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного, растительного мира и среды их обитания;
в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;
за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов;
за использованием и охраной водных объектов;
за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне;
за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;
за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений;
государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий;
Выдает в установленном порядке разрешения (лицензии) на:
добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации;
оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации;
вывоз (ввоз) из Российской Федерации (в Российскую Федерацию) зоологических коллекций;
экспорт диких животных, дикорастущих растений, костей ископаемых животных, слоновой кости, рогов, копыт, кораллов и аналогичных материалов;
экспорт рыбы, ракообразных, моллюсков и прочих водных беспозвоночных, развивающейся икры, молоки (спермы) осетровых, лососевых и частиковых рыб (только живых);
Следует отметить, что при определении функций агентств и служб в ходе административной реформы 2004 года не все функции были определены окончательно, например, управление таким важным компонентом, как особо охраняемые природные территории (ООПТ) Федеральной службой по надзору в сфере природопользования определено Постановлением Правительства РФ № 400 временно.
В 2005 году Министерством природных ресурсов внесены в Правительство Российской Федерации предложения по созданию самостоятельного федерального органа исполнительной власти в виде Федерального агентства по охране окружающей среды, в которое следует передать управление особо охраняемыми природными территориями. Кроме того, министерство предлагает наделить это федеральное агентство следующими функциями: оказание услуг в сфере охраны окружающей среды, проведение государственной экологической экспертизы, реализация природоохранных программ, администрирование экологических платежей и др. Это, по мнению МПР позволит исключить дублирование и совмещение надзорных, контрольных и управленческих функций. В настоящее время, в связи с принятием ФЗ-199 от 30.12.2005г. и позднее других федеральных законов, остается актуальным только предложение по ООПТ.
Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства, а также по нормативно-правовому регулированию.
Осуществляет следующие полномочия:
государственный мониторинг лесов;
государственный учет лесного фонда;
владение, пользование и распоряжение информацией о лесном фонде, полученной за счет средств федерального бюджета, в соответствии с законодательством Российской Федерации;
установление возраста рубок;
утверждение расчетных лесосек;
отнесение лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, а также перевод лесов из одной группы лесов или категории защитности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию;
рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования, и о переводе земель лесного фонда в земли других категорий;
полномочия по владению, пользованию и распоряжению лесным фондом, за исключением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
организацию и проведение в установленном порядке лесных конкурсов и лесных аукционов в пределах компетенции;
контроль за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области лесного хозяйства, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции;
Федеральное агентство по недропользованию осуществляет функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере недропользования.
Агентство организует:
государственное геологическое изучение недр;
проведение геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр;
проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами;
Осуществляет:
отнесение запасов полезных ископаемых к кондиционным или некондиционным запасам;
предоставление в пользование за плату геологической информации о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр;
выдачу заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах;
принятие решений о предоставлении права пользования участками;
принятие решений об утверждении итогов конкурсов или аукционов на право пользования участками недр;
выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование недрами;
установление конкретного размера ставки регулярного платежа за пользование недрами по каждому участку недр;
рассмотрение и согласование проектной и технической документации на разработку месторождений полезных ископаемых;
Федеральное агентство водных ресурсов осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.
Агентство организует:
осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;
осуществление мероприятий по охране водохранилищ, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации, а также по охране морей или их отдельных частей;
Осуществляет ведение:
государственного водного реестра, включая государственную регистрацию договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование;
российского регистра гидротехнических сооружений;
Осуществляет:
в порядке и пределах, определенных законодательством Российской Федерации, владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности;
государственный мониторинг водных объектов и организацию его проведения;
гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации;
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики.
Принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности: требования к составу и содержанию документов, касающихся оценки техногенного воздействия на окружающую среду. В частности:
перечни (кадастры) объектов, в отношении которых должны определяться технические нормативы выбросов;
порядок выдачи и форма разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ;
расчетные инструкции по определению состава и количества вредных (загрязняющих) веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух;
методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов;
правила инвентаризации объектов размещения отходов и правила учета в области обращения с отходами;
является:
органом государственного горного надзора;
специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности;
специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха.
Осуществляет контроль и надзор:
за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль);
за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха;
за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами;
Выдает разрешения:
на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух;
на трансграничное перемещение отходов, озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции;
устанавливает лимиты на размещение отходов.
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов и среды их обитания (агропромышленный комплекс и рыболовство).
В его компетенции:
изучение, сохранение, воспроизводство и использование водных биологических ресурсов и производственная деятельность в морских рыбных портах, находящихся в ведении Федерального агентства по рыболовству, и на судах рыбопромыслового флота;
обеспечение ветеринарного и фитосанитарного благополучия территории Российской Федерации;
вопросы охоты и охотничьего хозяйства.
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, селекционных достижений, за охраной, воспроизводством, использованием объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов.
Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству осуществляет функции:
по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования водных биологических ресурсов и среды их обитания;
по контролю и надзору за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей до определения их правового статуса;
по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, рационального использования, охраны, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также рыбоводства (за исключением промышленного рыбоводства), рыбопереработки, обеспечения безопасности мореплавания и аварийно-спасательных работ в районах промысла, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских портах в части, касающейся обслуживания судов рыбопромыслового флота.
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет:
государственный санитарно-эпидемиологического надзор, а также надзор на потребительском рынке и в сфере защиты прав потребителей;
санитарно-эпидемиологических расследования, направленные на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений); организацию и осуществление мер, направленных на выявление и устранение влияния вредных и опасных факторов среды обитания на здоровье человека.
Министерство регионального развития Российской Федерации осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, административно-территориального устройства Российской Федерации, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, строительства, архитектуры.
Разрабатывает и утверждает:
Порядок разработки, регистрации, утверждения, введения в действие и пересмотра государственных градостроительных нормативов и правил;
Порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации;
Организационно подчинено министерству
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству осуществляет функции по реализации государственной политики, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства.
Организует:
проведение в установленном порядке государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации;
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации), обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
Федеральная служба безопасности организует деятельность органов и войск по защите и охране государственной границы, внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, по охране за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации, по осуществлению совместно со специально уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров, животных и растений;
организует деятельность органов и войск по осуществлению контроля за исполнением федерального законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, об исключительной экономической зоне и о континентальном шельфе Российской Федерации, а также об использовании и охране объектов животного мира и среды их обитания;