Значение законности

Роль и значение законности в современном обществе определяется, прежде всего, тем, что право является государственным регулятором общественных отношений. А оно лишь тогда в полной мере сможет выполнить свою социальную роль, когда будет эффективно воздействовать на общественные отношения, поведение людей, обеспечивая согласованность личных и общественных интересов, высокой общественной дисциплины и защиту основных прав и свобод граждан, сочетаемость прав и обязанностей членов общества. И без реализации принципа законности решить эти задачи невозможно.

О значении законности следует вести речь и при создании норм права, и при их реализации.

Во-первых, если в процессе создания норм права обеспечивается неукоснительное соблюдение всех изложенных выше требований, то это способствует появлению качественных, отвечающих условиям развития общества, учитывающих интересы всех участников общественных отношений, общеобязательных правил поведения (норм). А это создает, в свою очередь, эффективную правовую основу для утверждения в стране правопорядка, обеспечения прав и свобод граждан.

Во-вторых, осуществление принципа законности в процессе правореализующей деятельности способствует реализации прав и обеспечивает выполнение обязанностей всеми участниками общественных отношений. Оно также ограждает общество и отдельных граждан от юридического произвола, злоупотреблений властью, иных отрицательных явлений в юридической сфере его жизни; способствует формированию у людей уважения к закону, высокого правосознания, общей культуры; ограждает субъектов права от незаконного привлечения к юридической ответственности; обеспечивает соразмерность наказания за совершенное деяние, с одной стороны, и создает условия для неотвратимости юридической ответственности за правонарушение норм права, с другой сторон.

45. Понятие и основные формы реализации норм права.

1. ПОНЯТИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВЫХ НОРМ.

А) Общая характеристика реализации норм права

Нормы права – инструмент урегулирования отношений, установления правопорядка. Они достигают результата, когда практически реализуются установленные в них требования. Реализация норм права – это их жизнь, реальное действие.

Принятие нормативного акта должно дополняться его рализацией, практическим действием его норм. Норма права мертва, если ее требования не реализованы. Нормы права – это правила поведения, в соответствии с которыми должны действовать субъекты права. Реализация норм права²²² обеспечивается поведением людей, деятельностью организаций – субъектов права.

Реализация норм права – это осуществление правовых требований в конкретных отношениях путем использования их участниками прав и исполнения обязанностей, установленных этими нормами. Реализация норм права необходима для достижения результатов нормативно-правового регулирования.

Ключевым элементом механизма правового регулирования является норма права и осуществление ее предписаний, то есть реализация права.

Именно реализацией правовых норм достигается воздействие права на социальные процессы, воплощение в жизнь правовых предписаний. Реализацией обеспечивается претворение правового правила в общественную практику.

Есть существенные различия между нормами права и их практическим действием. Разрыв между нормой права и ее осуществлением может быть значительным, если государственные органы, принимая нормативные акты, заранее не предусматривают необходимого механизма для правореализации, заведомо обрекая норму права на бездействие или неэффективное действие.

Реализация норм права может быть добровольной или принудительной.

Добровольность обусловлена соответствием интересов субъектов права требованиям правовых норм и возможностью удовлетворения этих интересов. На это оказывает влияние множество факторов, в том числе ориентированность правотворчества на обеспечение интересов разных субъектов, уровень правовой и политической культуры, общественно-экономическое и политическое состояние в стране, эффективность работы государственных органов.

Принудительная реализация, как правило, необходима при правонарушениях, при обстоятельствах, требующих принятия мер пресечения и других процессуальных мер в ходе административного и судебного производства по конкретным делам. Все меры пресечения являются проявлением принудительной деятельности государства. Система мер пресечения разнообразна (превентивное задержание, принудительное лечение, административный надзор, приостановление деятельности, запрещение деятельности и др.)²²³.

Мотивы, определяющие особенности психологического отношения граждан к реализации требований правовых норм, многовариантны, но в итоге определяются либо потребностью в правомерном поведении, либо в правонарушении – конфликте с правом. Нельзя согласиться с теми, кто утверждает, что реализация права осуществляется только посредством правомерного поведения субъекта, а при неправомерном поведении - правонарушении - право не проводится в жизнь²²⁴. Нормы права содержат не только правило, но и санкцию за его нарушение.

В юридической литературе существуют различия в понимании реализации норм права. Например, С. С. Алексеев в последних своих работах попытался разграничить реализацию норм права от их применения, которое большинство авторов относит к правореализации. Конструкция, разрывающая реализацию и применение норм права, предопределена желанием С.С. Алексеева напрямую связать формы реализации с видами правовых норм (управомочивающими, запретительными и обязывающими), которым соответствуют использование, соблюдение и исполнение. Из такой конструкции выпадает применение норм права, которое он безосновательно исключает из сферы реализации права. Недостаток этого искусственного моделирования путей осуществления права усиливается его утверждением, что главная функция применения права связана с принуждением²²⁵, хотя это противоречит реальности. Применение норм права занимает значительное место в их реализации и при правомерном поведении субъектов.

Еще более оригинальное понимание реализации права предложено В.В. Лазаревым. Он заменяет понятие реализации права «реализацией законодательной воли», при рассмотрении которой в ее реализацию включает: законодательствование, принятие подзаконных актов, применение правовых норм, толкование нормативных актов должностными лицами и гражданами. По характеру правореализующих действий, обусловленных содержанием правовых норм, он выделяет четыре формы их реализации: соблюдение, исполнение, использование и применение права²²⁶. Особенно неудачно в этой конструкции смешение правотворчества с правореализацией. Мало оснований и для рассмотрения толкования норм права, как самостоятельной формы реализации, ибо любая реализация (этих норм) невозможна без толкования.

В. В. Лазарев считает необходимым разграничить реализацию права, как процесс и как конечный результат, относя к последнему достижение полного соответствия между требованиями норм права и фактическими последствиями действий. Процесс реализации норм права он характеризует с объективной и субъективной сторон. К последней отнесены средства прямого воздействия на волю и сознание людей.

В. Н. Хропанюк в учебнике «Теория государства и права» выделяет осуществление норм права, как одну из форм реализации. С этим нельзя согласиться, так как при любой форме реализации норм права имеет место осуществление их требований²²⁷.

Б) Формы реализации норм права

В юридической литературе существует большой разброс в решении вопроса о формах реализации норм права (их количестве, названиях и характеристиках). Различие форм реализации норм права часто обусловлено тем, что используются неодинаковые критерии для их выделения, классификации. Можно выделить различные критерии, в соответствии с которыми следует определять и рассматривать формы реализации норм права.

Правореализация – явление очень сложное и многогранное. Она зависит от субъектов, участвующих в ней, наличия или отсутствия конкретных правоотношений, роли государственных органов в процессе реализации требований правовых норм и других особенностей правового регулирования общественных отношений.

Некоторые авторы рассматривают формы реализации норм права, в зависимости от их связи с наличием или отсутствием конкретных правоотношений. Можно согласиться с использованием этого критерия и выделить две формы правореализации: в сфере конкретных правоотношений; вне правоотношений. Действительно, реализация норм права может и не приводить к правоотношению. Они не возникают при правомерном поведении в процессе реализации требований запретительных норм права, при использовании некоторых конституционных прав и свобод (участие в митингах, демонстрациях...).

Однако неудачно разграничение форм правореализации, при котором связь с правоотношениями используется как основа для выявления иных форм реализации норм права, так как следствием этого является выделение форм правореализации тоже из форм правореализации.

Так делает А. С. Пиголкин, который свою концепцию форм реализации норм права сначала выстраивает на разграничении двух основных форм, одна из которых имеет место вне правоотношений (воздержание от действий, запрещенных правом), а другая форма – это активные действия по реализации прав и исполнению юридических обязанностей. Это разделение форм автор считает недостаточным и деятельность, связанную с правоотношениями, он разграничивает далее еще на две самостоятельные группы, каждую из которых опять-таки относит к формам реализации права. Деятельность между субъектами, находящимися в равном правовом положении, он называет гражданско-правовой формой, а между субъектами, где одна из сторон имеет специфические властные полномочия, отношения власти и подчинения, называет административной формой. Но это уже иная классификация, однако, он вновь использует понятие «форма реализации норм права», которое уже имело два других значения.

Нарушение методологии на этом не прекращается, ибо, заявив, что административная форма неоднородна, в ее рамках он вновь выделяет две формы правореализации, в одной из которых правоотношения возникают по инициативе субъекта на основе его одностороннего заявления, а в другой правоотношения возникают по инициативе властного органа (он называет ее применением права). И на этом перечень форм реализации у него не заканчивается, так как применение норм права он подразделяет еще на две формы – оперативно-исполнительную и правоохранительную.

Таким образом, А. С. Пиголкин использует в четырех значениях одно понятие «форма реализации права», опираясь при их разграничении на разные критерии классификации²²⁸. Он выстраивает повторяющуюся конструкцию формы – форм реализации права. С этим нельзя согласиться.

Нельзя, не нарушая правил логики, совершенно различные элементы правореализации называть «формами реализации норм права», то есть использовать одно понятие одновременно в четырех разных значениях, трижды выводя «форму реализации права» из «форм реализации права». Эту классификацию А. С. Пиголкин предлагает взамен критикуемой им классификации форм реализации норм права, которая включает четыре формы: соблюдение, исполнение, использование и применение норм права. Он верно подметил недостаток данной классификации, использующей разные критерии деления форм правореализации, но сам предложил иную (далеко не бесспорную) с этим же недостатком.

Последнее время получило широкое распространение в юридической литературе рассмотрение четырех форм реализации норм права (соблюдение, исполнение, использование и применение). Однако совпадение наименований форм реализации норм права не отражает единства в их понимании, раскрытии их содержания.

Например, под соблюдением норм права понимают: выполнение юридических обязанностей; воздержание от совершения запрещенных юридических деяний; реализацию пассивных юридических обязанностей; законное «ничегонеделание»; реализацию запретительных норм путем пассивного воздержания от действий; выполнение любых запретов; подчинение людьми своего поведения требованиям правовых норм; реализацию вне правоотношений.

Немало разноречий в понимании исполнения, как формы реализации норм права: активное осуществление прав; активное осуществление прав и обязанностей; соблюдение диспозиций правовых норм; реализация обязывающих норм; реализация юридических обязанностей.

По-разному понимают и использование норм права как форму правореализации: реализация управомочивающих норм права; реализация субъективных прав; активные действия по использованию субъективных прав.

Применение норм права большинство авторов рассматривает как форму, связанную с деятельностью государственных органов, специально направленной на правореализацию²²⁹.

В характеристике этой формы реализации норм права есть некоторые разноречия относительно субъектов правореализации (например, П. Е. Недбайло²³⁰ в их число включает и граждан, тогда как большинство авторов в качестве субъектов правоприменения называют только государственные органы). Некоторые авторы, кроме государственных органов, применяющих нормы права, указывают и на общественные организации, если правоприменительные полномочия делегированы им государством²³¹.

М. X. Хутыз и П. Н. Сергейко в число субъектов правоприменительной деятельности включили и трудовые коллективы, которые «регулируют формы и условия деятельности на предприятиях и в организациях, решают многие вопросы в соответствии с коллективным договором»²³². С этим трудно согласиться, ибо решение вопросов характерно для любой формы правореализации. Неверно утверждение этих авторов, что граждане не могут самостоятельно обращаться к санкциям. Реализация гражданско-правовых санкций возможна и без обращения к правоохранительным органам. Оспоримо и утверждение, что необходимость в применении права возникает тогда, когда в жизни происходят обстоятельства, требующие своего правового разрешения. Правовое разрешение не составляет специфики применения норм права, оно характеризует и иные формы правореализации²³³.

В. Н. Хропанюк к непосредственным формам реализации права отнес:

1) осуществление (использование) прав как реализацию возможностей, предоставленных нормами права участникам общественных отношений; 2) исполнение обязанностей, выражающееся в обязательном совершении активных действий (хотя активность действий нужна и при использовании прав. - Э. А.); 3) соблюдение обязанностей, то есть воздержание от совершения действий²³⁴. Он допускает ошибку, так как в одной классификации форм реализации норм права использует разные основания: то права – обязанности, то активное – пассивное поведение. Воздержание от совершения действий, запрещенных юридическими нормами, он называет соблюдением, однако оно, во-первых, является вариантом исполнения обязанностей, а во-вторых, предполагает не воздержание, а совершение действий в тех случаях, когда бездействие запрещается правовыми нормами.

В. Н. Хропанюк считает, что применение норм права необходимо тогда, когда вышерассмотренные им формы оказываются недостаточными для полной реализации правовых норм и требуется вмешательство компетентных государственных органов.

В перечне необходимых оснований для применения норм права он неосновательно отделяет препятствия для использования субъективных прав от случаев, когда юридические обязанности не исполняются. Необходимо отметить, что именно неисполнение обязанностей обычно составляет препятствие для использования субъективного права.

Есть и другие дискуссионные утверждения В. Н. Хропанюка и некоторых авторов по поводу столь сложной проблемы, как формы реализации норм права.

По-разному решается вопрос о количестве форм правореализации. П.Е. Недбайло, например, указывает на три формы реализации норм права (соблюдение, использование, применение)²³⁵. Б. В. Шейндлин рассматривает пять форм: установление правового статуса; воздержание от запрещенных действий; выполнение компетентными лицами обязанностей и осуществление правомочий; возникновение, изменение и прекращение конкретных правоотношений и фактическое осуществление субъективного права и обязанности участников правоотношения; реализация путем применения компетентными органами и лицами правовых санкций²³⁶. Разноречивость в определении форм правореализации частично обусловлена сложностью и многообразием этой правовой реальности.

В) Классификация форм реализации норм права

Следует признать научную обоснованность возможности использования разных критериев, в соответствии с которыми выделяются разные формы реализации норм права, но, как это уже неоднократно отмечалось, нельзя строить одну классификацию на основе одновременного использования разных критериев.

1. Можно, например, разграничивать формы реализации норм права, беря за основу классификации субъект правореализации. На основе этого критерия следует выделить три основные формы правореализации: гражданами, государственными органами и негосударственными организациями. Особенности правосубъектности каждого основного вида субъектов права предопределяют своеобразие форм реализации норм права.

Граждане как субъекты права самостоятельно могут реализовать многие нормы всех отраслей права. Они могут участвовать в реализации норм права совместно с организациями как в партнерских (равноправных) отношениях, так и в качестве субъектов, подчиняющихся индивидуальным правовым предписаниям компетентных государственных органов.

Правосубъектность негосударственных организаций предоставляет им возможность участия в правореализации для обеспечения их интересов в экономической, духовной и политической жизни общества.

Все государственные органы участвуют в реализации права с учетом их компетенции. Например, министерства и ведомства реализуют нормы права, составляющие правовую основу их организации и деятельности. Правореализация ими осуществляется в отношении правил, содержащихся в актах, принятых вышестоящими государственными органами, ведомственными нормативными правовыми актами, в том числе теми, которые принимаются совместно с другими государственными органами.

Реализация норм права разными подразделениями министерств и ведомств имеет особенности, зависящие от их места в этой системе, их компетенции. Изменение структуры государственного органа, его компетенции, места в механизме государства отражается и на его участии в реализации норм права.

При реализации норм права субъекты могут находиться в отношениях юридического равенства или власти – подчинения. Например, воинские подразделения и военнослужащие могут участвовать в каждом из таких отношений.

Независимо от критериев, избираемых для определения форм реализации норм права, следует учитывать взаимосвязь между ними, так как обычно каждая форма реализации связана с иной (или иными) формой правореализации. Это является результатом взаимосвязи между нормами права, которые чаще комплексно регулируют отношения между субъектами. Например, при применении норм права в отношении какого-либо субъекта, сам правоприменяющий орган действует на основе правовых норм, регламентирующих его деятельность.

2. Основанием разграничения форм правореализации могут служить и особенности адресата в механизме правового регулирования.

Разнообразие подходов к определению и характеристике форм реализации норм права уже отмечалось. По нашему мнению, существенно важным является разграничение форм правореализации на основе учета такой особенности механизма правового регулирования, которая определяет возможности адресата в реализации правовой нормы.

Государство осуществляет нормативное регулирование отношений, принимая нормативные акты, устанавливая юридические нормы поведения. При этом оно определяет два основных пути правореализации.

Первый путь правореализации: в механизме правового регулирования существуют нормы права, которые непосредственно адресованы субъектам, имеющим возможность самостоятельно реализовать права и обязанности, предусмотренные этими нормами.

Второй путь характеризует более сложную правореализацию. В механизме правового регулирования имеются такие правовые нормы, которые могут быть реализованы только благодаря непосредственному участию в правореализации компетентных государственных органов, принимающих специальное решение о реализации нормы права в отношении конкретного субъекта. Этот путь предполагает, что нормативное регулирование отношений через правотворчество обязательно дополняется индивидуальным правовым регулированием – властным решением компетентного государственного органа о применении нормы права в отношении конкретного субъекта. В этом случае норма права не может быть реализована без индивидуального правового регулирования, без участия государства в правореализации.

На основе разграничения форм реализации норм права в зависимости от того, есть ли у субъекта права, к которому обращена правовая норма, возможность самостоятельно осуществить предусмотренные этой нормой права и обязанности, нужно выделить две формы правореализации: соблюдение и применение норм права.

Соблюдение норм права – это простая форма их реализации. При соблюдении правовых норм, права и обязанности осуществляются самими субъектами права – адресатами этих норм, то есть самостоятельно ими реализуются.

Эта форма реализации не требует участия государственных органов в качестве посредников между нормой права и ее адресатами. При соблюдении норм права участие государства в правовом регулировании заканчивается до их реализации.

Нужно учитывать, что субъектами соблюдения норм права могут быть все виды субъектов права, в том числе и органы государства. В этом случае они выступают в качестве адресата нормативно-правового регулирования. Так как право необходимо использовать для организации и деятельности самого государства, его органы в механизме правового регулирования могут выступать и как субъект нормативного регулирования, и в процессе правореализации как адресат, к которому обращены нормативные акты.

Путем соблюдения норм права реализуются запретительные и иные нормы различных отраслей права, предоставляющие субъектам права возможность самостоятельной деятельности при их реализации. Для выполнения требований запретительных норм субъект права не нуждается в посредниках, он самостоятельно соблюдает такие нормы, не вступая в этом случае в конкретные правоотношения. Соблюдение же иных правовых норм происходит в сфере конкретных правоотношений. Таким образом, соблюдение норм права возможно как без конкретных правоотношений, так и в сфере правоотношений.

При соблюдении норм права государство ограничивает свое участие в нем, предоставляя субъектам возможность действовать самостоятельно в рамках, определенных нормой права. Этот путь правового регулирования, определяющий простую форму правореализации – соблюдение, получает более широкое использование при развитых экономических отношениях и демократическом политическом режиме. При монополии государственной собственности, административно-командной системе управления возможности самостоятельной правореализации ограничены, так как государство осуществляет усиленный контроль за правореализацией, в которой огромное место занимает применение норм права.

В современный период в России лишь начинает складываться тенденция расширения сферы реализации норм права в форме соблюдения. Часть отношений, ранее предполагавших обязательный контроль государственных органов за возникновением, изменением и прекращением правоотношений, освобождается от него. Даже в административном праве расширяются рамки свободы граждан и организаций²³⁷. Устанавливаемый государством регистрационный или разрешительный порядок вовлечения субъектов в правоотношения связан с двумя формами правореализации. Разрешительный порядок относится к применению норм права.

Применение норм права – сложная форма их реализации, которая характеризуется механизмом правореализации, обязательно предполагающим необходимость принятия компетентным государственным органом специального решения, обращенного к конкретному субъекту права и дающего ему возможность осуществления прав и выполнения обязанностей.

Применение норм права – это их реализация на основе специального решения компетентного государственного органа, без которого адресат юридической нормы не может использовать право и выполнить обязанность. Эта особенность механизма правового регулирования общественных отношений означает, что государство не ограничивается установлением нормативных правовых рамок поведения субъектов (как это характерно при соблюдении правовых норм), а дополняет его индивидуальным правовым регулированием. При этой форме правореализации нормы права реально могут действовать, порождать предусмотренные ими правовые последствия лишь благодаря участию государства в конкретных отношениях, урегулированных правом для обеспечения реализации его норм.

Применение норм права – это такая форма их реализации, которая осуществляется властным индивидуальным правовым решением – актом применения норм права компетентного государственного органа, порождающим у субъектов права, к которым они адресованы, предусмотренные этими нормами права и обязанности²³⁸.

Например, без акта применения норм права при правомерном поведении субъектов невозможна аттестация (в том числе и военнослужащих), повышение в должности, награждение, направление в командировку, назначение пенсии, приватизация, разрешение на строительство объектов и т. д. Акт применения норм права необходим и для борьбы с правонарушениями, принятия мер государственного принуждения. Таким образом, путем применения норм права осуществляется индивидуальное государственное регулирование, как при правомерном поведении, так и при правонарушениях.

При правомерном поведении в форме применения норм права реализуются требования диспозиций этих норм, обращенных к гражданам, государственным и общественным организациям.

При рассматриваемой форме реализации у конкретных граждан возникает, например, право на получение определенного воинского или почетного звания, высшего образования в государственном вузе, земельного участка, разрешения на строительство дома или иных помещений и т. д. Акт применения норм права необходим и для выполнения таких, например, обязанностей, как дача свидетельских показаний, воинская служба и др.

Акты применения норм права, которые всегда принимаются государственными органами, могут быть необходимы для возникновения, изменения или прекращения прав и обязанностей у других государственных органов. Например, для проведения ареста, получения государственного кредита, разрешения на строительство, акционирования государственного предприятия, создания совместных предприятий и т. д.

В результате применения норм права возникают, изменяются или прекращаются права и обязанности общественных организаций в конкретных правоотношениях (например, утверждение кандидатов от таких организаций для участия в выборах в органы государства, получение разрешения на строительство объекта, на льготы по внешнеэкономическим операциям и др.).

Применение норм права обычно необходимо при правонарушении. Реакция государства на неправомерное поведение – правонарушение – предусмотрена санкциями правовых норм. Санкции норм разных отраслей права применяются различными государственными органами, а уголовно-правовые – только судами.

Властные решения о реализации диспозиций и санкций правовых норм оформляются актами применения норм права. Такие акты имеют разные наименования (приказы, решения, распоряжения, постановления, приговоры и др.) и принимаются исполнительными и правоохранительными органами по различным основаниям. Во-первых, необходимость их принятия заранее предопределена на стадии правотворчества при создании нормы права, реализация которой без актов применения норм права самими адресатами невозможна. В этом случае заранее устанавливается необходимость соединения нормативного и индивидуального правового регулирования, то есть сложная форма правореализации. Во-вторых, необходимость принятия акта применения норм права может возникнуть из-за сложностей при соблюдении норм права. Например, если необходимо воздействие на субъект правоотношения, который не исполняет юридической обязанности. В актах применения норм права при правонарушениях определяется мера юридической ответственности.

В правоприменительной деятельности участвуют все госдарственные органы. Для одних – это основной вид деятельности, для других – составляет лишь ее часть. Во всех случаях такая деятельность позволяет государству непосредственно участвовать в динамике общественных отношений и их урегулировании. Правоприменительные акты имеют властный характер, они обязательны для всех субъектов. Сама правоприменительная деятельность не произвольна, ее рамки очерчены правом, компетенцией органов государства.

Таким образом, органы государства в своей деятельности связаны со всеми формами правореализации.

Соблюдение и применение норм права, как две основные формы их реализации, имеют сходство и различия.

Сходство состоит в том, что обе формы правореализации:

а) адресованы ко всем видам субъектов права;

б) обеспечивают реальность нормативно-правовой регламентации, направлены на достижение результата, предусмотренного при создании норм права;

в) при правомерном поведении обеспечивают реализацию диспозиций правовых норм;

г) при правонарушениях реализуются санкции норм права.

Различия между этими формами реализации норм права состоят в следующем:

а) при соблюдении норм права они реализуются непосредственно и самостоятельно теми субъектами, к которым адресованы. При применении норм права субъекты, у которых должны возникнуть права и обязанности, самостоятельно сделать это не могут. Для этого необходимо специальное решение компетентного государственного органа – акт применения норм права;

б) соблюдение норм права возможно и без конкретных правоотношений. Применение норм права обязательно приводит к возникновению, изменению или прекращению конкретных правоотношений;

в) при соблюдении правовых норм государство ограничивается нормативным регулированием, а при применении норм права государство осуществляет комплексное (нормативно-правовое и индивидуально-правовое) регулирование общественных отношений.