34. Правотворчество: понятие, субъекты, основные стадии.

ПРАВОТВОРЧЕСТВО

Правотворчество – это вид государственной деятельности, направленной на создание права. В процессе правотворчества происходит формирование права и его внешнее закрепление, оформление.

Право может быть создано только государством или другими субъектами, если это санкционировано государством. Создание и развитие права находят закрепление в формах права, форма права – это способ его внешнего закрепления. Форма права неразрывно связана с правотворчеством и зависит от субъектов правотворчества.

В государственно-правовой истории использовались различные формы права, и это зависело от выбора способов его создания. Можно выделить два основных способа создания права: государственные органы сами создают (изменяют) право; государство объявляет правом то, что создается другими субъектами. К последнему относится санкционирование государством обычая, в результате чего он становится правовым обычаем. К такому же способу правотворчества относится санкционирование государством религиозных норм в качестве правовых¹⁶⁹.

В новое и новейшее время главным способом (путем) создания и развития права является правотворческая деятельность самого государства. В ней участвуют различные государственные органы. В странах, правовая система которых содержит прецеденты – решения по конкретным делам, – Правотворчество осуществляется и судами высших инстанций. В странах, в которых право является системой юридических норм, правотворчество (нормотворчество) в основном осуществляется органами государственной власти и управления.

Правотворчество (нормотворчество) и правообразование не тождественны.

Правообразование – более широкое явление и понятие, ибо оно охватывает все, что влияет на формирование и динамику права.

На правообразование оказывают воздействие экономика, социальная структура общества, отношения между его группами. Политическая жизнь общества отражает интересы разнообразных социальных сил. Обеспечение этих интересов возможно с помощью права, как при их совпадении, так и при их коллизии. К факторам влияния относится и национальный состав населения, характер взаимоотношений между представителями различных национальностей, наличие господствующей религии, различных конфессий, допустимость или запрет идеологического плюрализма в обществе и др.

Экономические идеи, политическая воля лежат и в основе правотворчества. В перечне факторов влияния на формирование права и непосредственно на правотворческую деятельность очень важную роль играет правосознание. Оно существует как социальное явление, которое не ограничено правотворчеством, но составляет обязательный его элемент. Правосознание только участников правотворческой деятельности государственных органов способно получить оформление в праве.

Правотворчество – это такая разновидность правовой деятельности государства, содержание которой заключается в возведении воли в правовые требования, правила. Сущность права составляет возводимая в право воля социальных сил, имеющих государственную власть и осуществляющих нормотворческую деятельность, а внешней формой ее выражения являются юридические нормы, закрепленные в нормативных правовых актах или других актах государства.

Таким образом, содержанием правотворчества (нормотворчества) является образование права, его закрепление в документах. Ключевое значение имеет то, что без участия государства ни один документ общественной организации или выраженная на референдуме воля народа не приобретают качества формы права. Никакая общественная организация самостоятельно не может наделить себя правотворческими полномочиями. Их предоставляет только государство. Итоги референдума получают нормативное правовое значение лишь на основе предварительного государственного разрешения, а также оформления государственным актом результатов референдума.

Предоставление государством возможности правотворчества другим субъектам, по сути, является особым путем государственного участия в этом процессе, разрешением такого способа выражения государственной воли в праве.

Таким образом, при любых способах создания права правотворчество зависит от государства, поэтому право – всегда продукт государственной деятельности.

Правотворчество – это такая правовая форма государственной деятельности, которая состоит в принятии уполномоченными государственными органами (или другими субъектами с санкции государства) решений об установлении, изменении иди отмене норм права и юридических пределов их действия¹⁷⁰.

Правотворчество, которое является одной из правовых форм, можно назвать первичной формой государственной деятельности, ибо в результате создается право, его нормы.

Другие правовые формы государственной деятельности имеют производный от правотворчества характер, так как они связаны с правореализацией. Правоисполнительная и правоохранительная (юрисдикционная) деятельность государства осуществляется на основе права, является правореализующей деятельностью.

Все перечисленные формы правовой деятельности государственных органов (правотворческая, исполнительная и правоохранительная) отражают разные способы государственной организации общественной жизни, решают разные задачи.

Цель правотворчества – создание нормативной правовой основы, права. Цель исполнительной и правоохранительной (юрисдикционной) деятельности – реализация права.

Все виды правовой деятельности государственных органов имеют государственно-властный характер. Однако, правотворчество имеет специфические черты, отличающие его от других правовых форм государственной деятельности, а именно: правотворчество является единственным способом возведения в право государственной воли; его содержание сводится к созданию, изменению или отмене правовых норм (с определением пределов их действия); оно создает правовую основу для иных видов правовой государственной деятельности; его результатом является принятие нормативных правовых актов и иных форм (источников) права.

Один и тот же государственный орган в рамках компетенции может выполнять свои задачи, осуществляя деятельность во всех правовых формах. Акты, которые принимаются в разных правовых формах деятельности, могут иметь одинаковое наименование, но отличаться содержанием и назначением.

Например, конкретное министерство, выполняя поставленные перед ним задачи, использует все правовые формы деятельности и в пределах своих полномочий принимает различные правовые акты, в том числе приказы. Но, актом нормотворческой деятельности, при этом, будет только такой приказ, в котором содержатся результаты правотворчества, в соответствии с компетенцией данного министерства. Приказы министерств, принимаемые в процессе их исполнительной и юрисдикционной деятельности, не являются нормативными, так как не содержат правовых норм, а являются актами их реализации.

Правильное понимание правотворчества, его актов имеет не только теоретическое значение. Оно необходимо для ориентации во всех правовых формах и актах государственной деятельности.

Правотворчество – это чрезвычайно сложный вид государственной деятельности, в которой отражаются многие социальные потребности, учитываются разные интересы и возможности их удовлетворения с помощью правовых норм, обеспечивается эффективность выбираемых правовых средств, правильно предвидятся последствия реализации принимаемых правовых правил.

Возникновение социальной потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений обязательно предшествует правотворчеству, вызывает в нем необходимость. Правотворчество – это процесс, в котором удовлетворяется определенная социальная потребность, происходит юридическое оформление условий ее обеспечения.

Правотворчество осуществляется как юридически оформленная процедура. Правовая регламентация правотворческого процесса зависит не только от уровня правовой культуры в стране, но и от правотворческого органа. Учитывая, важность принятия нормативных правовых актов высшими органами власти, конституция закрепляет наиболее существенные стороны законодательного процесса.

Правотворческий процесс во всех государственных органах проходит четыре основные стадии: подготовка проекта нормативного правового акта (решение о разработке проекта и включение его в перечень мероприятий правотворческого органа); обсуждение проекта обязательно самим правотворческим органом с возможным привлечением к этой работе экспертов, ученых и других лиц, решением о предварительном всенародном обсуждении; голосование или единоличное решение, то есть принятие проекта или отказ в его одобрении; оглашение нормативного правового акта случае его принятия. Эта процедура зависит от вида нормативного правового акта и уровня его открытости. Например, в нормативных актах высших органов власти и управления могут быть фрагменты, адресованные ограниченному кругу субъектов, а некоторые ведомственные нормативные правовые акты могут секретными и доводиться до сведения адресата в особом порядке.

Правотворческий процесс представляет собой определенный официальный порядок осуществления последовательных нормотворческих действий. В зависимости от субъекта правотворчества этот процесс имеет особенности. Например, правотворчество высшего органа власти начинается с законодательной инициативы – особого права определенных субъектов представить проект закона, который обязательно должен быть рассмотрен законодательным органом. В Конституции России (ст. 104) перечислены субъекты, наделенные правом законодательной инициативы (только государственные органы), и определен порядок внесения законопроектов. В других странах право законодательной инициативы может быть предоставлено и избирателям с различной квотой-минимумом (например, в Республике Беларусь их должно быть не менее 50 тыс.).

Инициатива принятия подзаконных нормативных актов может быть проявлена разными субъектами, но обязанность соответствующего государственного органа рассмотреть этот проект возникает только на основе специального решения руководителя этого правотворческого органа. Например, работник (или группа работников) министерства может предложить проект нового ведомственного нормативного правового акта, но он будет включен в правотворчество этого ведомства только на основе решения министра.

Качество работы на всех стадиях правотворческого процесса существенно зависит от правовой культуры его участников, их нравственных позиций. В правосознании – важнейшем элементе правовой культуры – в отношении к нормам действующего и будущего права конкретизируются не только потребности и интересы, но и экономические и политические идеи, моральные ценности.

Большая роль в правотворчестве должна принадлежать юридической науке, которая воздействует на правовую культуру участников этого процесса, помогает решению концептуальных и конкретных вопросов, возникающих в процессе создания и развития права, в подготовке и проработке проектов нормативных правовых актов.