Глава 3 Методы выявления нарушений законов

Выявление нарушений законов и причин, порождающих эти нарушения, составляют одну из основных сторон общенадзорной деятельности органов прокуратуры.

Полномочия прокуроров по осуществлению обшенадзорной деятельности, закрепленные в Законе “О прокуратуре Республики Беларусь”, теснейшим образом связаны со способами и приемами выявления нарушений законов, так как полномочия прокуроров реализуются в процессе применения ими тех или иных методов выявления правонарушений.

Однако полномочия прокуроров, установленные в Законе “О прокуратуре Республики Беларусь” в целях эффективного осуществления ими общенадзорной деятельности, и методы выявления нарушений законов не одно и тоже. По утверждению В. Г. Мелкумова  методы выявления нарушений законов – это совокупность способов и приемов, с помощью которых прокурор осуществляет свои полномочия в целях выявления нарушения законов и причин, их порождающих¹.

Например, п.3 ч.1 ст. 22 Закона “О прокуратуре Республики Беларусь” прокурору предоставлено право вызывать должностных лиц, граждан и требовать от них объяснений по поводу нарушений закона. Это право предоставлено прокурору потому, что невозможно успешно осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов поднадзорными учреждениями, предприятиями, организациями без того, чтобы в необходимых случаях не потребовать от должностных лиц и граждан личных объяснений по поводу нарушений закона. Однако это право прокурора реализуется им в процессе различных методов выявления нарушений законов и причин, их порождающих. Прокурор может потребовать личных объяснений в процессе надзора за законностью правовых актов, проверки исполнения законов, разрешения жалоб и заявлений граждан и т. д.

Какие же основные методы нарушений законов должны использоваться в общенадзорной практике органов прокуратуры? Этот вопрос нашел весьма неоднозначное отражение в литературе, посвященной этой проблеме¹. Положение усугубляется тем, что методы выявления нарушений законов и причин, их порождающих, в законодательстве не закреплены.

Наиболее часто в литературе приводится система методов выявления нарушений законов, предложенная Мелкумовым еще в 60-х годах прошлого сталетия:

1. проверка исполнения законов поднадзорными учреждениями, предприятиями, организациями и подчиненных им должностных лиц;

2. надзор за законностью правовых актов, издаваемых поднадзорными учреждениями, предприятиями, организациями;

3. анализ материалов судебно-следственной практики;

4. разрешение жалоб и заявлений граждан;

5. участие прокуроров в работе исполнительных комитетов².

Проверка исполнения законов поднадзорными учреждениями, предприятиями, организациями

В деле выявления нарушений законов исключительно большое значение имеют проверки исполнения законов поднадзорными учреждениями, предприятиями, организациями.

П. Д. Альбицкий отмечал, что проверки исполнения законов играют первостепенную роль среди основных методов осуществления органами прокуратуры надзора за исполнением законов в области управления¹.

Практика реализации прав и обязанностей прокуроров проводит разграничение между деятельностью прокуратуры по проверке соответствия издаваемых поднадзорными органами актов закону и деятельностью прокуратуры по проверке исполнения законов. Если для проверки соответствия акта поднадзорного органа закону достаточно сравнить этот акт с содержанием соответствующего закона, то для проверки исполнения закона необходимо, располагая данными контроля и ревизий деятельности соответствующих учреждений, предприятий, организаций и должностных лиц, специально изучить фактическое положение дел с состоянием реализации предписания закона. При этом на практике проверка соответствия акта поднадзорного органа закону и проверка исполнения закона часто неразрывно связаны между собой².

Как правило, осуществляя проверку соответствия акта поднадзорного органа тому закону, в связи с которым он был издан, прокурор изучает причины, обусловившие необходимость издания данного акта поднадзорным органом, т. е. проверяет фактическое состояние дел с исполнением соответствующего Закона, и наоборот, осуществляет проверки соответствия тех актов поднадзорного органа, которые были изданы им на основе и во исполнение данного закона и которые определяют конкретные пути реализации предписаний этого закона. В тех случаях, когда проверка соответствия акта поднадзорного органа закону не требует вместе с тем изучения и состояния исполнения этого закона, прокурор не прибегает к помощи специальных органов, его юридическая квалификация вполне достаточна для решения данного вопроса.

Несколько иной характер имеют действия прокурора, если проверка исполнения закона связана с необходимостью наличия специальных знаний. В этих случаях прокурор для выяснения вопроса о правомерности деятельности соответствующего поднадзорного органа, для установления факта наличия или отсутствия нарушения закона обращается к специальным органам контроля. В необходимых случаях прокурор при проведении проверок может воспользоваться помощью специалистов, которая проявляется:

• в советах с целью сориентироваться в специфике объектов, где осуществляется проверка, уяснить обстоятельства и вопросы, связанные с особенностями этих проверяемых объектов;

• в проведении по требованию прокурора проверок, если они выходят за пределы его компетенции;

• в подготовке заключений по результатам проверок о выявленных нарушениях, обстоятельствах, им способствующих, о мерах, которые должны быть предприняты для их устранения¹.

Немаловажное значение в общенадзорной работе прокурора имеют сигналы, источники получения материалов о фактах нарушения законности. В частности, граждане в своих предложениях, заявлениях и жалобах информируют прокурора о конкретных нарушениях закона, причинах и условиях, им способствующих.

Рассмотрим это на основе прокурорских проверок исполнения Закона Республики Беларусь “Об обращениях граждан”.

В приказе № 50 Генерального прокурора Республики Беларусь от 14.08.98 г. “Об усилении прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод граждан” указывается: “В целях более эффективного использования прокуратурой правозащитных функций в обеспечении прав и свобод личности… осуществляя надзор за исполнением Закона Республики Беларусь “Об обращениях граждан”, особое внимание уделять проверке законности и обоснованности принимаемых решений в министерствах и ведомствах, исполнительно-распорядительных органах, их реагированию на факты волокиты, отклонения обоснованных заявлений и жалоб подчиненными и подконтрольными органами.

Принципиально реагировать на нарушения должностными лицами законодательства об обращениях граждан, активно использовать в этих целях предоставленное ст. 22 и 37 Закона “О прокуратуре Республики Беларусь” право возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 167¹ КоАП Республики Беларусь ” ¹.

Осуществляя надзор за соблюдением требования законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, органы прокуратуры в 1997 г. провели 607 проверок, или на 263 больше, чем в 1996 г. Проверки проведены в центральном аппарате Белкоопсоюза, министерствах: торговли, жилищно-коммунального хозяйства, образования, транспорта и коммуникаций, Государственном налоговом комитете, а также в местных органах управления и в тех предприятиях и организациях, где чаще всего нарушаются права и интересы граждан.

Проверки показали, что министерства, ведомства, исполкомы городских районных Советов депутатов, руководители предприятий и организаций стали уделять больше внимания работе с обращениями граждан. Эти вопросы рассматривались и обсуждались на коллегиях министерств, ведомств, заседаниях исполкомов. Нередко такие обсуждения были инициированы информациями и представлениями прокуроров об устранении выявленных нарушений законодательства. Так, представление Генерального прокурора об устранении нарушений Закона Республики Беларусь “Об обращениях граждан” обсуждено на заседании коллегии Министерства жилищно-коммунального хозяйства. Информация прокурора Минской области была обсуждена на сессии Минского областного Совета депутатов. На заседаниях Брестского и Витебского облисполкомов рассмотрены представления прокуроров областей об устранении нарушений законодательства в работе с обращениями граждан в органах местного управления.

Вместе с тем факты неисполнения требований законодательства продолжают иметь место как в органах управления, так и на предприятиях в учреждениях, организациях.

В РПО ЖКХ Брагинского района из шестнадцати зарегистрированных заявлений в наличии имелось только три. Здесь же прокурор обнаружил четырнадцать незарегистрированных обращений, которые не были проверены, и меры по ним не приняты, хотя по некоторым требовалось срочное вмешательство.

В управлении охраны здоровья Минского облисполкома и подведомственных ему городских, районных территориальных медицинских объединениях отсутствовали материалы проверок доводов заявителей, имели место факты дачи без согласия авторов письменных обращений устных ответов, допускались другие грубые нарушения.

По результатам проверок соблюдения законодательства об обращениях граждан прокуроры в 1997 г. внесли 314 представлений об устранении нарушений закона, или на 204 больше, чем в 1996 г., вынесли 57 (+26) предписаний, принесли 24 (+15) протеста, предупредили 123 человека, по инициативе прокурора привлечены к дисциплинарной ответственности 171(+112) человек, к административной ответственности 19 (+16) человек, к материальной 15 (+15) человек, возбуждено 3 (+3) уголовных дела.

В 1997 г. в органы прокуратуры республики поступило 48 898 обращений, или на 6,7 % больше, чем в 1996 г. Из общего числа жалоб по вопросам общего надзора удовлетворено 21,9 %.

При разрешении обращений граждан работники прокуратуры, как правило, тщательно проверяют их доводы, принимают исчерпывающие меры к удовлетворению обоснованных жалоб, устранению выявленных нарушений законности.

Например, прокуратурой Первомайского района г. Бобруйска, куда обратилась М. А. Родина  с жалобой на отказ и. о. начальника стройтреста № 13 С. И. Подшивалова  в составлении акта формы Н-1 о производственной травме, с участием специалиста была проведена в указанном стройтресте общенадзорная проверка исполнения законодательства об охране труда. По результатам проверки внесено представление управляющему трестом, приказом которого к дисциплинарной ответственности привлечено восемь должностных лиц.

При разрешении жалобы С. А. Козловского  по жилищному вопросу прокуратурой Брестской области проведена общенадзорная проверка соблюдения жилищного законодательства в объединении “Брестэнерго”. По выявленным нарушениям директору и профкому объединения было внесено представление¹.

Для иллюстрации приведем примерный план проведения прокурорской проверки исполнения законодательства об обращениях граждан, разработанный офицерами отдела общего надзора Белорусской военной прокуратуры.

1. Истребовать приказ, определяющий круг лиц, порядок работы с обращениями граждан и время приема граждан.

2. Проверить порядок приема граждан.

3. Проверить, ежемесячно (ежеквартально) ли проводится проверка и анализ разрешения обращений граждан должностными лицами с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, изучение общественного мнения, а также совершенствование работы.

4. Проверить, правильно ли организовано и ведется делопроизводство по обращениям граждан, а именно:

а) все ли обращения граждан регистрируются в установленном порядке, для чего истребовать все документы, относящиеся к делопроизводству по обращениям граждан, а также журналы (книги) входящих документов, по которым отработать следующие вопросы:

• выписать все обращения граждан (Ф. И. О., краткое содержание, дату поступления, регистрационные номера по учету обращений и по входящему), в том числе и находящиеся у исполнителя;

• проверить обращения по учету в журнале (книге) входящих документов;

• проверить по журналам входящих документов, не поступали ли обращения, которые не значатся по учету и отсутствуют в деле;

• с целью выявления неразрешенных, незарегистрированных обращений граждан ознакомиться с делами по общей переписке.

б) правильно ли, кем и в какой срок накладываются резолюции на обращения граждан;

г) в каком состоянии хранятся эти обращения, материалы проверок и ответы на них;

д) выполняется ли установленный законом срок хранения обращений граждан (5 лет);

е) своевременно ли сдаются обращения граждан со всеми относящимися к ним материалами после разрешения ответственного за ведение делопроизводства.

5. Проверить сроки рассмотрения обращений граждан:

а) проверить срок исполнения каждого обращения (особое внимание уделив срокам неразрешенных обращений) и соответствует ли он установленному требованию Закона;

б) сверить соответствуют ли номер и дата отправления обращения журналу учета исходящих документов;

в) имеются ли ходатайства о продлении сроков разрешения обращений и обоснованно ли они продлены, уведомлен ли заявитель о продлении срока разрешения его обращения.

6. Проверить законность разрешения обращений, т. е.:

а) все ли разрешены вопросы, поставленные в обращении;

б) правильно ли применен нормативно-правовой акт, дана юридическая оценка установленным фактам;

в) изучить качество ответов на обращения и уточнить, не является ли оно причиной повторного обращения.

7. При выявлении нарушений Закона Республики Беларусь “Об обращениях граждан” отобрать объяснения у конкретно виновных должностных лиц, выяснив причины допущенных нарушений.

8. Составить докладную записку по результатам проверки с предложениями о принятии мер по устранению выявленных нарушений и привлечению виновных к ответственности.

Практика знает еще один вид прокурорской проверки – комплексную проверку исполнения законов, суть которой состоит в том, что на одном предприятии одновременно проводится проверка исполнения различных законов, например, проверяются законность издаваемых правовых актов, исполнение законов об охране собственности, исполнение законов о труде, исполнение законов о разрешении жалоб и др. И хотя среди работников прокуратуры к этому виду проверки отношение различное, она прочно вошла в практику общенадзорной деятельности. Комплексные проверки хороши тем, что при их проведении организуются встречи прокуроров с коллективами трудящихся, которые сигнализируют о нарушениях самых разнообразных законов. Прокуроры приглашают к участию в комплексных проверках депутатов местных Советов, представителей общественных организаций. Согласно установившейся практике, как правило, одним из заключительных этапов комплексной проверки является доведение ее результатов до сведения коллективов трудящихся проверяемых учреждений, предприятий и организаций. Комплексные проверки – одна из активных форм осуществления общего надзора. Именно они дают прокурорам наиболее обширные и глубокие данные для суждений о состоянии законности, для выявления конкретных нарушений законов в деятельности органов государственного управления, для установления причин и условий, способствующих нарушениям закона. Комплексные проверки не только позволяют прокурору выявить факты нарушения законов, но и имеют большое профилактическое значение¹.

ИНФОРМАЦИЯ

о проведении комплексной проверки состояния законности

в г. Жодино

15.04.98 г.

В соответствии с планом координационных мероприятий правоохранительных и иных государственных органов Минской области и планом работы прокуратуры Минской области на 1-е полугодие 1998 г. прокуратурой области совместно с управлениями внутренних дел и юстиции облисполкома, с участием специалистов контролирующих органов с 16 по 20 марта 1998 г. проведена комплексная проверка состояния законности и правопорядка в г. Жодино. При этом проверялось исполнение прокурором города Расолько М. П. требований приказа Генерального прокурора Республики Беларусь № 15-1994 г. “Об улучшении организации работы городских и районных прокуратур”, а также других приказов и указаний вышестоящих прокуратур, решений их коллегий.

Проверку возглавлял прокурор Минской области государственный советник юстиции 3 класса Сирош В. А. О ее проведении было заранее объявлено по местному радио, в газетах “Жодзiнскiя навiны” и “Белорусский автозаводец” и по телевидению. В помещении прокуратуры г. Жодино был организован прием граждан по личным вопросам работниками областной прокуратуры. Лично прокурором области принято 29 граждан. Личный прием граждан проводили также первый заместитель председателя Жодинского горисполкома Омельянчук М. М., прокурор города Расолько М. П., начальник ГОВД Конон Г. А., заместитель генерального директора ПО “БелАЗ” Лойко В. В. Жалоб на действия правоохранительных органов не поступило. Посетители обращались главным образом по вопросам нарушения трудовых, жилищных прав, другим социальным вопросам. Многие проблемы граждан были решены на месте, по иным вопросам даны конкретные поручения, исполнение которых взято на контроль.

Так, на личном приеме обратилась большая группа работниц детских дошкольных учреждений БелАЗа с жалобой на нарушение их трудовых прав в связи с передачей этих учреждений с баланса объединения на баланс Жодинского горисполкома. На месте установлено, что во исполнение Указа Президента Республики Беларусь от 04.10.96 г. № 398 “О неотложных мерах по финансово-экономическому оздоровлению субъектов хозяйствования Pеcnyблики Беларусь” генеральным директором ПО “БелАЗ” 05.02.98 г. издан приказ о передаче детских дошкольных учреждений объединения из государственной (республиканской) собственности в городскую коммунальную собственность. Аналогичное решение принял и Жодинский горисполком. Администрация БелАЗа предупредила работниц, что в случае отказа от перевода к другому нанимателю она уволит их по п.6 ст.29 КЗоТ Республики Беларусь. Работницы возразили против увольнения по этому основанию, так как зарплата их значительно снизится, они лишатся льгот, преимуществ. Они настаивали на увольнении их по п.1 ст. 33 КЗоТ соблюдением соответствующих гарантий и выплатой выходного пособия в размере трехкратного среднемесячного заработка. Это повлекло для объединения выплату выходных пособий на сумму около 5 млрд рублей Конфликт затрагивал интересы работниц 10 дошкольных учреждений общей численностью 600 человек.

Прокурором области было поручено разобраться в возникшей ситуации работникам аппарата областной прокуратуры. Выяснилось, что в действующем законодательстве отсутствует четкая и однозначная норма о порядке увольнения работников в подобных условиях. В связи с этим прокуратура области обратилась к министру труда Республики Беларусь Ляху И. А. с запросом о даче в соответствии с Положением о Министерстве труда Республики Беларусь разъяснения по этому вопросу.

Проверялась работа прокуратуры, отдела внутренних дел, суда, горисполкома, отдельных предприятий и организаций.

Установлено, что прокуратурой, ГОВД и судом во взаимодействии с горисполкомом, другими государственными органами, предприятиями и организациями проделана значительная работа по обеспечению законности и правопорядка в г. Жодино, направлены усилия на координацию деятельности правоохранительных органов по усилению борьбы с преступностью и правонарушениями.

В 1997 г. прокуратурой города проведены 43 проверки исполнения законов, по их результатам внесены 12 представлений и вынесено 1 предписание, принесено 10 протестов, в суд предъявлено 25 исков на сумму 32,9 млн рублей, в хозяйственный суд – 4 иска на общую сумму 18,7 млн рублей. В прокуратуре окончено расследованием 28 уголовных дел, в ГОВД – 288 дел. В суд направлено 266 уголовных дел на 359 обвиняемых. В ходе следствия арестованы 183 преступника, возмещено 3 млрд 34 млн рублей материального ущерба, причиненного предприятиям и организациям государственной и коллективной форм собственности, и 590 млн рублей ущерба, причиненного преступлениями гражданам. Судом рассмотрены 253 уголовных дела с вынесением приговора в отношении 369 подсудимых и 803 гражданских дела с вынесением решения.

В ходе проверки проанализирована работа крупнейшего предприятия города – ПО “БелАЗ” по обеспечению сохранности государственной собственности и соблюдению хозяйственного законодательства. Результаты анализа свидетельствуют, что эта работа пока не отвечает предъявляемым требованиям.

В 1997 – 1998 гг. возбуждено 16 уголовных дел по фактам хищений продукции объединения, составлено 49 административных протоколов за мелкое хищение в отношении его работников. Допускаются отступления от норм хозяйственного законодательства при исполнении и заключении договоров на поставку продукции.

Так, ранее трижды судимый, без определенного места жительства Игнатчик С. Г. в сентябре 1996 г. путем обмана должностных лиц БелАЗа заключил договор на поставку товаров народного потребления и получил их на сумму 150,7 млн рублей. В январе 1997 г. аналогичным образом получил продукцию БелАЗа на сумму 1,2 млн рублей по заключенному договору на поставку товаров на сумму 412,8 млн рублей. Игнатчик впоследствии был осужден. Материал в отношении должностных лиц БелАЗа выделен из уголовного дела для решения вопроса об их ответственности и в настоящее время проверяется прокуратурой.

27.06.97 г. в результате халатности должностных лиц БелАЗа неустановленный преступник, представившийся директором ООО “Спортфорч”, заключил с заводом договор на поставку автомобиля БелАЗ и завладел указанным автомобилем стоимостью 2,8 млрд рублей. По данному факту возбуждено уголовное дело, которое 19.02.98 г. было приостановлено после проведения комплексной проверки прокуратурой области, следствие по данному делу возобновлено.

Проверкой выявлены отдельные незаконные решения горисполкома и городского Совета депутатов, недостатки и упущения в работе прокуратуры, ГОВД и суда.

Итоги проверки обсуждены 20.03.93 г. на чрезвычайном заседании координационного совета руководителей правоохранительных органов области. В заседании приняли участие председатель Жодинского горисполкома Кашевский В. М., его заместители и другие должностные лица исполкома, председатель Жодинского городского Совета депутатов Пугач А. С., руководители правоохранительных органов города, БелАЗа и некоторых других предприятий и организаций города, оперативные работники прокуратуры, ГОВД, суда.

Были заслушаны отчеты прокурора города, начальника ГОВД, объяснения хозяйственных руководителей и других должностных лиц о допущенных нарушения законности и недостатках в работе.

Материалы о результатах проверки подготовлены для публикации в местных газетах “Жодзiнскiя навiны” и “Белорусский автозаводец”.

Прокуратурой области в Жодинский горисполком внесено представление об устранении выявленных в городе нарушений законности, поставлен вопрос об отмене незаконных решений исполкома.

Проверка показала, что прокуратура г. Жодино, ГОВД, суд во взаимодействии с горисполкомом, другими государственными органами, предприятиями и организациями при устранении выявленных недостатков в работе в состоянии решать задачи по обеспечению в городе законности и правопорядка¹.

Надзор за законностью правовых актов,

издаваемых поднадзорными учреждениями,

предприятиями и организациями

При всем многообразии общенадзорной деятельности прокуратуры одной из основных ее задач является осуществление надзора за тем, чтобы издаваемые государственными органами и общественными организациями акты соответствовали закону. Однако закон – это акт высшего органа государственной власти, устанавливающий общеобязательные правила (нормы) для всех органов государства, должностных лиц и граждан. Естественно, что в законе, как и во всяком общем правиле, не всегда есть возможность во всех подробностях предусмотреть те или иные детали, урегулировать то или иное общественное явление. Именно поэтому органы государственного управления наделены юридически властными полномочиями для проведения в жизнь законов и иных актов государственной власти. Действуя от имени государства, они издают юридически обязательные акты, посредством которых конкретизируются и детализируются общие нормы, содержащиеся в законах. Подобные акты носят подзаконный характер. Это значит, что они не могут противоречить закону, а только строго ему соответствовать.

Юридические акты органов управления, как правило, издаются в письменной форме.

В Республике Беларусь государственное или общественное управление осуществляется во всех отраслях политического, экономического, социального и культурного строительства. Поэтому необходимо отметить масштабы подзаконной управленческой деятельности всего механизма государства со всем многообразием его связей и зависимостей. В каждой отрасли экономики издаются десятки, сотни постановлений, положений, уставов, инструкций, приказов и распоряжений. Регулируя жизнь общества во всех ее формах и проявлениях, они должны строго соответствовать закону, не должны ему противоречить, несмотря ни на какие ведомственные интересы и местные условия. В этом и заключается сущность законности в исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления.

В многогранной работе прокуроров по надзору за точным соответствием законодательству правовых актов, издаваемых органами государственного управления, особое место занимает надзор за законностью актов исполнительных и распорядительных органов¹.

В отличие от проверок исполнения соответствующих законов, которые проводятся только по сигналам о нарушениях законов, проверки законности актов государственной власти и управления должны осуществляться независимо от сигналов.

Это позволяет прокурорам заранее предусматривать основной объем работы и осуществлять надзор в плановом порядке, проводя проверки систематически.

Может быть предложена следующая схема деятельности прокуроров по предупреждению издания незаконных и выявлению принятых (изданных) незаконных актов.

• Предварительное изучение и правовая оценка проектов решений представительного органа власти, главы местной администрации.

• Участие прокурора или другого прокурорского работника в совещаниях местной администрации.

• Ознакомление с поступившими в прокуратуру копиями принятых (изданных) представительным органом или главой местной администрации решений и постановлений.

• Истребование в прокуратуру для изучения и правовой оценки из представительных и исполнительных органов правовых актов.

• Проведение проверок законности актов в представительных органах и органах государственного управления.

• Поручение проведения проверок вышестоящим органам представительной и исполнительной власти¹.

В соответствии со ст. 8 Закона “О прокуратуре Республики Беларусь” Генеральный прокурор, прокуроры территориальных и специализированных прокуратур, их заместители, а также по их поручению помощники прокуроров вправе участвовать в заседаниях коллегиальных органов государственного управления и местных Советов депутатов.

При обсуждении проектов (в особенности тех правовых актов, которые рассчитаны на длительное применение и распространяют свое действие на всех или многих граждан) прокурор обязан высказать свои замечания и мнение о законности применяемого акта. Если усматриваются какие-либо противоречия действующему законодательству, иные недостатки проекта акта, на это следует обратить внимание представительного органа, главы местной администрации, назвать конкретный закон, который может быть нарушен, напомнить о вредных последствиях, которые могут наступить, и объяснить, что в случае принятия правового акта в таком виде на него будет принесен протест².

Подготовка к проверке обычно включает такие элементы.

1. Ознакомление с материалами ранее проведенных проверок законности актов, изданных данным органом местного самоуправления. При этом прокурору следует восстановить в памяти, какие нарушения законов были допущены ранее при издании актов, нарушения каких законов встречались наиболее часто, отменены ли незаконные акты, устранены ли нарушения и восстановлены ли нарушенные права, свободы и интересы как физических, так и юридических лиц. Копии протестов и представлений, ответов на них руководителей представительного или исполнительного органа, а также копии решений судов о признании актов недействительными во время проверки желательно иметь при себе.

2. Тщательное изучение законов и иных нормативных актов, регулирующих деятельность органа местного самоуправления, где предстоит проводить проверку.

3. Изучение законов, наиболее часто применяемых при издании актов. Слабое знание прокурорами этого законодательства нередко приводит к тому, что отдельные незаконные решения, постановления, распоряжения и иные остаются невыявленными. Применяемые проверяемым органом законы и акты прокурору целесообразно иметь при себе во время проверок. Возникающие сомнения относительно законности в этом случае он может разрешить в ходе проверки на месте.

4. Ознакомление с руководящими указаниями Генерального прокурора Республики Беларусь в части предмета проверки, а также ознакомление с имеющимися в прокуратуре методическими разработками, рекомендациями (пособиями).

5. Составление плана проверки, в котором указывается, какие акты и за какой период подлежат проверке, с какими иными документами следует ознакомиться, с кем побеседовать, на что обратить особое внимание, какие вопросы выяснить или уточнить. К проведению проверок законности актов специалисты обычно не привлекаются, однако это не исключает возможности обращения прокурора за консультацией к соответствующим специалистам. В ходе проверки план может корректироваться.

О предстоящей проверке следует заблаговременно оповестить руководителя представительного органа, главу местной администрации либо их заместителей. Обычно в начале проверки прокурор встречается с руководителем органа и ставит его в известность относительно характера и особенностей предстоящей работы. Желательно договориться с ним о выделении в распоряжение прокурора на время проверки работника проверяемого органа, который бы предоставлял прокурору необходимые материалы, оказывал помощь в вызове к прокурору сотрудников органа и выполнял иные просьбы прокурора.

В зависимости от характера проверки прокурору по его просьбе предоставляются правовые акты, принятые за определенный отрезок времени, либо отдельный акт или группа актов, законность которых проверяется, или акты, изданные по определенному вопросу, распоряжения, при необходимости разного рода материалы, послужившие основанием для принятия (издания) актов (материалы проверок, административных расследований, ходатайства граждан и юридических лиц и другие); жалобы и заявления граждан, поступившие в представительный орган или местную администрацию. Обычно акты представительного органа хранятся (подшиваются) в одном деле (папке) вместе с протоколами. Нередко к актам прилагаются материалы, послужившие основанием для их принятия (издания). Обязательно следует ознакомиться с утвержденным перечнем дел (книг, журналов), ведущихся в проверяемом органе.

Перед началом проверки прокурор должен поинтересоваться, какие меры приняты соответствующими руководителями (должностными лицами) в связи с ранее внесенными протестами или представлениями (если они вносились) в связи с решениями судов о признании актов недействительными, отменены ли акты, противоречащие законам, восстановлены ли нарушенные права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц. Если нарушения законов не устранены, в том числе не отменены незаконные акты, то следует установить причину этого, истребовать объяснения у соответствующих должностных лиц.

На незаконность акта могут указывать следующие обстоятельства:

• несоответствие предписаний акта нормам применяемого закона;

• несоответствие предписаний акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации). Незаконность может быть установлена при ознакомлении прокурора с материалами, на основании которых акт был издан;

• подпись акта неправомочным должностным лицом. Это может свидетельствовать о превышении его полномочий и, следовательно, о незаконности предписания. По этому признаку могут выявляться незаконные акты (приказы, распоряжения, постановления) о привлечении к дисциплинарной и административной ответственности.

В ходе проверок законности актов в любом представительном и исполнительном органе местных образований, включая и органы территориального общественного самоуправления, прокурор обычно выясняет такие вопросы:

• правомочен ли был проверяемый орган издавать акт по данному вопросу и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого вышестоящего или нижестоящего представительного или исполнительного органа. Иными словами, не нарушена ли органом его компетенция, не вышел ли он за пределы;

• не ограничивает ли акт права и интересы граждан, права и законные интересы предприятий, учреждений, организаций и других органов;

• не устанавливаются ли актом обязанности граждан и юридических лиц, предусмотренные Конституцией и законами Республики Беларусь;

• не содержит ли акт разрешения;

• соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации). Дело в том, что внешне акт может выглядеть вполне законным, но в действительности не соответствовать фактическим обстоятельствам;

• нет ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений;

• не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;

• соблюден ли порядок принятия и издания акта;

• содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия, подписи;

• указаны ли сроки вступления в действие решений, постановлений и иных актов. Если срок вступления в действие не определен, то он обычно действует с момента его обнародования (опубликования) или доведения до сведения населения в иной форме¹.

Анализ материалов судебно-следственной практики

Среди основных методов выявления нарушений законов и причин, их порождающих, имеется и такой метод, как анализ материалов судебно-следственной практики с позиций общего надзора.

В повседневной практике органов прокуратуры можно найти большое количество примеров, подтверждающих эффективность анализа уголовных и гражданских дел как метода выявления нарушений законов и причин, их порождающих.

Следует иметь в виду, что в уголовных и гражданских делах почти всегда можно почерпнуть данные, характеризующие состояние законности в тех или иных организациях, факты нарушения законов отдельными должностными лицами, покровительства с их стороны преступникам и т. п. Во многих случаях должностные лица, хотя и не фигурируют в уголовных делах в качестве обвиняемых, но тем не менее совершили серьезные нарушения законов. На суде эти нарушения законов зачастую не являются предметом рассмотрения. Систематизировать же и обобщать эти нарушения для принятия мер в порядке общего надзора необходимо, независимо от того, вынес суд частное определение по делу или нет.

То же можно сказать и о гражданских делах. Суды, выявляя нарушения закона, выносят соответствующие частные определения. Нередко этого бывает недостаточно. Нужно глубокое и всестороннее изучение под углом зрения общего надзора всех нарушений законов, о которых свидетельствуют уголовные и гражданские дела¹.

Нарушения законов на предприятиях, выявленные при судебном разрешении уголовных и гражданских дел, могут быть использованы прокурором в его общенадзорной работе как повод для производства соответствующих проверок и как информация для внесения представлений².

Богатый материал для общенадзорной деятельности содержится в представлениях, вносимых следователями. Эти представления, направленные на устранение обнаруженных в процессе следствия причин и условий, способствующих совершению преступлений, помогают прокурорам выявлять нарушения законов и обстоятельства, им способствующие, в конкретных организациях.

Данные, содержащиеся в представлениях следователей, могут служить основанием для проведения мероприятии общенадзорного характера, имеющих целью выявление нарушений законов в организациях, вышестоящих по отношению к тем, о которых сказано в представлениях следователей.

Большой интерес представляют обобщения данных, содержащихся не в одном-двух, а в большем количестве представлений следователей.

При изучении материалов судебно-следственной практики под углом зрения общего надзора в прокуратурах нижестоящих звеньев – районных и городских, каких-либо неясных вопросов не возникает. Здесь речь может идти только об установлении системы в этом деле, чтобы обеспечить регулярное и глубокое изучение уголовных и гражданских дел, представлений следователей и иных материалов.

Сложней обстоит дело в тех звеньях прокуратуры, где многогранная прокурорская деятельность расчленена по отделам общего надзора, по следственному, по надзору за законностью судебных решений по уголовным и гражданским делам.

По сложившейся практике, закрепленной внутриведомственными предписаниями, в этих звеньях прокуратуры изучение дел производят: прекращенных в стадии расследования – следственные отделы; уголовных и гражданских дел, рассмотренных судами – соответственно, отделы по надзору за законностью судебных решений по уголовным и гражданским делам. Отделы общего надзора, на которые возложен надзор за исполнением законов учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами, нередко остаются в стороне от тех, иногда важнейших сведений о нарушениях законов, которые содержатся в уголовных и гражданских делах¹.