Глава 2 Полномочия прокурора по осуществлению общего надзора

Полномочия прокурора в сфере общего надзора определены ст. 125 Конституции Республики Беларусь и ст. 22 Закона “О прокуратуре Республики Беларусь ”.

Полномочия прокурора в области общего надзора определяют его сущность как вид надзора прокуратуры за точным исполнением закона в сфере государственного управления без административного вмешательства в деятельность соответствующих органов и организаций. Используя законом установленные правовые средства, прокурор решает, имеет ли место нарушение закона, в чем оно заключается, каков его характер, какие меры надо принять для устранения причин, породивших эти нарушения закона, для привлечения к ответственности виновных лиц.

В процессе осуществления общего надзора прокуроры используют лишь определенную часть полномочий, составляющих компетенцию прокуроров. Эта часть полномочий четко определена в своих границах, поскольку она касается определенной сферы прокурорского надзора.

Особенность полномочий прокурора в области общего надзора заключается в определении оснований для осуществления каких-либо прокурорских действий. Такими основаниями во всех случаях являются сигналы или иные сведения о нарушениях законов, необходимость проведения определенных действий по выявлению и ликвидации нарушений законов и обстоятельств, им способствующих.

Отсюда следует, что прокурор не может подходить субъективно к оценке актов и деятельности поднадзорных органов или должностных лиц. Прокурор не может опротестовывать акты по мотивам их нецелесообразности или отказаться от принесения протестов на незаконные акты по тем же мотивам.

Еще одна особенность полномочий прокуроров в области общего надзора заключается в отсутствии у них управленческих прав. В отличие от органов государственного и хозяйственного управления прокурорский надзор никакой административной власти не имеет.

Прокурор не может обязать какой-либо орган или должностное лицо совершить какие-либо действия или отказаться от их совершения. Прокурор может только ставить вопрос перед компетентным органом о приведении в соответствие с законом тех или иных незаконных актов или действий. Но действенность полномочий прокурора от этого не уменьшается, поскольку закон обязывает государственные органы, учреждения, предприятия, общественные объединения, к которым обращается прокурор, рассматривать обращения прокурора и принимать по ним решения в установленные законом сроки.

Однако из этого правила есть исключение. На основании ст. 38 Закона “О прокуратуре Республики Беларусь” в случаях, когда нарушение закона носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам государства, юридических или физических лиц, прокурор выносит предписание, которое подлежит немедленному исполнению, о чем безотлагательно сообщается прокурору.

И, наконец, особенностью полномочий прокурора в области общего надзора является то, что их реализация в большинстве случаев не влечет за собой приостановления тех действий, об отмене которых, как незаконных, ставит вопрос прокурор¹.

В целях избежания проволочки закон предусматривает меры, чтобы прокурорские акты, в которых ставится вопрос о незаконности актов или действий, рассматривались в короткие сроки (протест в течение десяти дней, представление – в течение месяца, предписание – немедленно), чтобы на каждый поставленный прокурором вопрос о незаконности актов или действий того или иного органа или должностного лица было надлежащее реагирование компетентного органа.

В своей совокупности установленные законом права и обязанности прокуроров и формы их осуществления образуют правовые средства общего надзора прокуратуры. Надзор за точным и единообразным исполнением законов, возложенный Конституцией на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров, представляет собой непрерывный процесс осуществления ими в установленных законом правовых нормах своих полномочий по предупреждению, выявлению и устранению нарушений законов и привлечению к ответственности их нарушителей посредством использования соответствующих индивидуальных актов. Правовые средства прокурорского надзора – это установленные законом полномочия (права и обязанности) Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров, порядок и формы их деятельности по предупреждению, выявлению и устранению нарушений законов и привлечению к ответственности правонарушителей в целях обеспечения точного и единообразного исполнения законов государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами.

Полномочия прокуроров осуществляются ими как непосредственно, так и путем предъявления соответствующих требований или постановки вопросов перед компетентными органами, должностными лицами. При этом прокуроры, как правило, заранее не связаны определенной формой осуществления своих полномочий и в каждом конкретном случае выбирают такую правовую форму, которая лучше всего отвечает в сложившейся ситуации задаче обеспечения законности¹.

В соответствии со ст.22 Закона “О прокуратуре Республики Беларусь ” прокурор вправе:

1) по предъявлению служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций (независимо от форм собственности, подведомственности и вида пропускного режима), иметь доступ к их документам, проверять исполнение законов;

2) требовать от руководителей и иных должностных лиц предоставления издаваемых ими приказов, инструкций, решений, распоряжений и иных актов, необходимых документов и материалов, статистических и иных сведений, проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий, учреждений и организаций и подчиненных им должностных лиц, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения экспертиз, проверок по поступившим в прокуратуру материалам, сообщениям и заявлениям и обязывать сообщать об их результатах. Должностные лица обязаны приступить к выполнению требований прокурора о проведении проверок, ревизий и экспертиз не позднее десяти дней после их поступления, если иное не оговорено прокурором.

Реализация данного полномочия прокурора имеет свою особенность. Если для проведения личной проверки исполнения закона на месте не требуется предъявления какого-либо акта прокурорского надзора, то для предъявления требования к органу государственного управления или должностному лицу о проведении им проверки или ревизии деятельности подведомственных органов или организаций необходим письменный акт прокурорского надзора, в котором бы обосновывалась необходимость проверки или ревизии, ставились бы конкретные вопросы¹;

3) вызывать должностных лиц, граждан и требовать от них объяснений по поводу нарушений закона; в случаях, предусмотренных законом, истребовать от должностных лиц, граждан декларации об источниках доходов.

Получение таких объяснений необходимо для выяснения условий, соответствующих изданию незаконных правовых актов или совершению незаконных действий, а также для решения вопроса о привлечении виновных должностных лиц к ответственности;

4) проверять законность административного задержания граждан и применения к ним мер воздействия за административные правонарушения; освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию несудебными органами.

При установлении нарушений закона в зависимости от их характера прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции:

1) опротестовывает акты республиканских и местных органов государственного и хозяйственного управления и контроля, местных Советов депутатов и иных органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, политических партий, иных общественных и религиозных объединений, а также решения и действия должностных лиц;

2) опротестовывает в установленном порядке противоречащие закону постановления по делам об административных правонарушениях;

3) вносит представления с требованием об устранении нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий, выносит предписания об устранении нарушений закона;

4) официально предупреждает должностных лиц, граждан о недопустимости нарушения ими требований закона;

5) в установленном порядке решает вопрос о привлечении нарушителей закона к уголовной или административной ответственности, возбуждает дисциплинарные производства, ставит вопрос о роспуске местного Совета депутатов, не исполняющего законы или постановления, принятые высшим органом государственной власти республики;

6) предъявляет в суды иски и заявления в защиту прав и законных интересов государства, предприятий, учреждений и организаций государственных форм собственности, а в защиту прав и законных интересов субъектов хозяйствования негосударственных форм собственности и граждан – в случаях, если они лишены возможности самостоятельно защитить свои интересы.

Осуществляя надзор, прокурор не имеет права:

• отменять какие-либо акты органов государственного управления и их должностных лиц;

• осуществлять контрольно-ревизионные действия;

• давать какие-либо указания.

Деятельность прокуроров, осуществляемая ими во исполнение их полномочий по общему надзору, облекается в установленные законом правовые акты.

Правовой акт прокурорского надзора – это правовая форма осуществления установленных законом полномочий прокурора по обеспечению предупреждения, выявления и устранения нарушений законов государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами и привлечения к ответственности их нарушителей¹.

Все предложения и требования, содержащиеся в правовых актах прокуроров, должны соответствовать их полномочиям, фактически установленным обстоятельствам и требованиям закона. Поэтому правовой акт как правовая форма выражения установленных законом полномочий прокурора издается лишь в пределах его компетенции.

С помощью правовых актов прокурор вправе непосредственно предупредить, выявить и устранить нарушения закона, привлечь к ответственности правонарушителей и предъявить соответствующие требования в этом компетентным органам и должностным лицам. Необходимость совершения самим прокурором таких действий вызывается надобностью оперативного вмешательства с целью предотвращения или пресечения вредных последствий нарушения закона. Акты прокурорского надзора адресуются соответствующим органам или должностным лицам, компетентным осуществить меры, указанные в правовом акте или вытекающие из его содержания.

Акты прокурорского надзора применяются: Генеральным прокурором Республики Беларусь, прокурорами областей и г. Минска, прокурорами районов, Белорусским военным и Белорусским транспортным прокурорами, их заместителями в пределах своей компетенции.

Издание прокурором правового акта ведет, как правило, к возникновению правовых отношений между ним и компетентными органами и должностными лицами: правовой акт прокурорского надзора возлагает на орган государственного управления или должностное лицо, которому он адресован, обязанность рассмотреть и принять предусмотренные законом меры по обеспечению законности.

Правовой акт подлежит рассмотрению или исполнению в сроки, установленные законом или самим прокурором на основании закона. О результатах рассмотрения правового акта и принятых по этому акту решений уведомляется прокурор.

В приказе Генерального прокурора Республики Беларусь № 7/1-94 от 26.05.94 г. указывается, что основными правовыми актами прокурорского реагирования, направленными на устранение нарушений Закона, являются:

• протесты;

• предписания об отмене незаконных правовых актов и прекращении неправомерных действий должностных лиц;

• исковые заявления в суды о возмещении ущерба и расторжении незаконных сделок;

• постановления о привлечении виновных к административной ответственности либо о возбуждении уголовного дела, предупреждения¹.

Общенадзорной практике прокуратуры известен также такой правовой акт прокурорского реагирования, как информационная записка в органы государственной власти государственного управления о состоянии законности².

Протест

Обязанность осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением закона осуществляется прокурором посредством выявления незаконных правовых актов и действий должностных лиц и их опротестования.

Протест – это правовой акт, в форме которого прокурор предъявляет юридически обоснованное требование по поводу отдельных случаев нарушения законности, выразившийся в издании государственным или общественным органом незаконного акта управления, совершении незаконного действия (бездействия) должностными лицами добивается восстановления нарушенного права¹.

К числу актов, которые могут быть опротестованы прокурором, относятся: приказы, инструкции, решения, распоряжения, постановления, уставы, указания и т. п. Все они, независимо от их наименования, должны соответствовать требованиям закона. И только с этой точки зрения они являются объектом прокурорского надзора, и только в случае их противоречия закону они подлежат опротестованию.

Возлагая на органы прокуратуры надзор за точным соответствием правовых актов закону, закон не установил никаких ограничений относительно формы этих актов. Поэтому всякий незаконный акт, совершенный как в письменной, так и в устной форме, подлежит опротестованию.

Протест прокурора вносится в орган, издавший незаконный акт, или в вышестоящий в порядке подчиненности орган, либо должностному лицу, правомочному отменить или изменить опротестовываемый акт.

Действующим законодательством не установлена определенная форма протеста. Однако многолетней практикой прокурорского надзора такая форма выработана. В частности, этот документ должен содержать следующие реквизиты: наименование органа, в который протест направляется; обозначение “протест”; наименование опротестовываемого правового акта; изложение его содержания (или той части, которая опротестовывается); обоснование протеста с обязательным указанием нарушенного закона (статья, кем издан, где опубликован и т. д.); предложение об устранении нарушения закона; указание срока рассмотрения протеста и обязанности уведомить прокурора о результатах его рассмотрения; наименование должностного положения прокурора, его классный чин, подпись и дату¹.

Действующее законодательство не ограничивает сроков для внесения протеста в порядке общего надзора. Это значит, что прокурор имеет право опротестовать незаконный акт или незаконное действие должностного лица в любое время. Вместе с тем быстрое восстановление законности и определяет оперативность и эффективность прокурорского надзора. На практике протесты вносятся прокурорами, как правило, немедленно, вслед за обнаружением нарушений или в случае, когда еще возможно восстановить нарушенные права, иными словами, если не утрачен смысл такого опротестования.

В Законе “О прокуратуре Республики Беларусь” предусматривается, что протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок после поступления. О результатах его рассмотрения прокурор должен быть уведомлен. В этом и заключается юридическая сила протеста. Однако обязательность рассмотрения протеста, разумеется, не означает обязательности его удовлетворения. Он может быть удовлетворен или отклонен. Прокурор обязан проследить за своевременным рассмотрением протеста и вправе (но не обязан) также принять личное участие в его рассмотрении, поддержать его дополнительной устной информацией.

В случае отклонения протеста прокурор, находя это отклонение неправильным, ставит вопрос перед вышестоящим прокурором об опротестовании незаконного акта или действия должностного лица. Вышестоящий прокурор в таких случаях приносит протест в вышестоящий орган.

Осуществляя свои общенадзорные полномочия, прокуроры опротестовывают также в установленном порядке противоречащие закону постановления по делам об административных правонарушениях.

К примеру, заместитель Генерального прокурора Республики Беларусь принес протест Председателю Верховного Суда Республики Беларусь на постановление судьи Круглянского района по делу об административном правонарушении, в котором говорилось:

“Постановлением судьи Круглянского района Барсук Т. А. от 11.04:96 г. Садовский М. И. привлечен к административной ответственности в виде штрафа в размере 200 тыс. рублей за то, что 14.02.96 г. “в помещении Белыничского райвоенкомата выражался в неприличной форме в отношении Ганчук Л. М. и Ганчука А. А., чем умышленно унизил их честь и достоинство”.

Нахожу, что постановление судьи подлежит отмене, а дело прекращению по следующим основаниям.

В связи с жалобой Садовского М. И. прокуратурой республики изучено соответствующее административное дело.

Установлено, что Белыничским РОВД в отношении Садовского М. И. 20.02.96 г. составлен протокол № 4 о совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 156² КоАП Республики Беларусь.

Барсук Т. А., судья Круглянского района, 11.04.96 г., рассматривая дело в отношении Садовского М. И. о совершении им административного правонарушения, предусмотренного ст. 156² КоАП Республики Беларусь, пришла к выводу, что в действиях Садовского М. И. содержатся признаки административного правонарушения, предусмотренного ст. 156³ КоАП Республики Беларусь.

Судьей 11.04.96 г. вынесено постановление о привлечении Садовского М. И. к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 156-3 КоАП Республики Беларусь.

В соответствии со ст. 262 КоАП Республики Беларусь судья, рассмотрев дело об административном правонарушении, выносит одно из двух постановлений:

1. о наложении административного взыскания;

2. о прекращении дела производством.

Кодексом об административных правонарушениях не предусматривается переквалификация судом действий лица, привлекаемого к административной ответственности.

Судья Круглянского района, рассматривая дело в отношении Садовского М. И. и установив, что он не совершал правонарушения, предусмотренного ст. 156-2 КоАП Республики Беларусь, на основании ст. 227, 262, КоАП Республики Беларусь обязана была вынести постановление о прекращении дела за отсутствием в его действиях состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 156-2 КоАП Республики Беларусь, а материалы направить в Белыничский РОВД для составления протокола (если не истекли сроки, предусмотренные ст. 37 КоАП Республики Беларусь) в соответствии с установленными при рассмотрении дела обстоятельствами.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 22 Закона Республики Беларусь “О Прокуратуре Республики Беларусь”, ст. 269, и. 4 ст. 273 КоАП Республики Беларусь,

прошу:

Постановление судьи Круглянского района Могилевской области Барсук Т. А. от 11.04.96 о привлечении к административной ответственности Садовского М. И. отменить, дело прекратить за отсутствием в его действиях состава административного правонарушения.

О результатах рассмотрения протеста прошу сообщить в Прокуратуру Республики Беларусь”¹.

Представление

Одной из наиболее распространенных форм осуществления полномочий Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров является представление, вносимое ими в государственные и общественные организации, должностным лицам.

Представления вносятся в целях устранения нарушений закона и причин, способствующих этим нарушениям. Незаконные действия и нарушающие закон бездействия сами по себе не могут быть терпимы и подлежат пресечению, о чем прокурор в своем представлении ставит вопрос перед компетентными органами или должностными лицами. Конституционный принцип законности обязывает не только пресечь такое действие или бездействие, но и ликвидировать вызванные им последствия и полностью восстановить нарушенные права и законные интересы государства, физических и юридических лиц¹.

Представление – это правовой акт, в форме которого прокурор предъявляет юридически обоснованные требования и ставит вопрос перед соответствующим государственным или общественным органом о проведении мероприятий, необходимых для устранения нарушений закона, принявших распространенный характер, для ликвидации причин и условий, способствующих нарушениям законности, для восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан, государственных и общественных организаций, должностных лиц².

Таким образом, суть представления заключается в том, чтобы не только устранить само правонарушение, но и ликвидировать причины, способствующие его возникновению. Внесению представления, как правило, предшествует прокурорская проверка. Представление может быть внесено также на основании обзора правовых актов, обзора жалоб граждан, следственной или судебной практики и т. д.

В качестве примера можно привести представление прокурора г. Минска

В Минский городской исполнительный комитет

ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

об устранении нарушений жилищного законодательства, допущенных управлением социальной защиты Мингорисполкома при распределении жилых помещений.

31.03.98 г. Минск

Решением администрации Октябрьского района г. Минска от 13.01.98 г. (протокол № 1) управлению социальной защиты Мингорисполкома разрешено повторное заселение освобождаемой квартиры № 300 в доме № 52 по ул. Ландера в г. Минске.

На основании решения коллегии управления социальной защиты Мингорисполкома от 11.02.98 г. данная квартира передана для распределения Минскому территориальному центру социального обслуживания пенсионеров.

Принятием данного решения ущемлены права работников, состоящих в управлении на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, в частности медсестры психоневрологического дома-интерната № 2 Мезеновой Л. B., что явилось причиной ее обращения в прокуратуру города Минска.

В 1995 году по заявлению Мезеновой Л. В. о нарушениях жилищного законодательства, допущенных при предоставлении управлением социальной защиты Мингорисполкома “квартиры по ул. Станиславского, 16-17 заведующей отделением социальной помощи отдела социального обеспечения Ленинского райисполкома Солдатенок Н. П., прокуратурой города Минска в Мингорисполком было внесено соответствующее представление.

По результатам рассмотрения представления в управление социальной защиты городским исполнительным комитетом 29.05.95 г. было направлено письмо № 26-309, в котором на управление возложена обязанность создать единый список работников подведомственных подразделений, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

В своем ответе на письмо начальник управления Локис В. П. информировал Мингорисполком о выполнении данного требования (письмо № 10/207 от 30.06.95 г.).

Вместе с тем при рассмотрении вопроса о распределении квартиры № 300 по ул. Ландера, 52, данное жилое помещение по предложению Локиса B. П. было передано Минскому городскому территориальному центру для распределения по списку нуждающихся в улучшении жилищных условий, ведущемуся в центре.

Общий список нуждающихся, состоящий более чем из 50 человек и ведущийся в управлении, при этом не учитывался.

Исходя из протокола заседания коллегии управления, мотивом передачи квартиры Минскому городскому территориальному центру послужило то, что в центре работает более 10 человек, нуждающихся в улучшении жилищных условий, а за последние годы жилые помещения центру не выделялись. По предложению Локиса В. П. из числа социальных учреждений, претендующих на квартиру по ул. Ландера, 52-300, исключен психоневрологический дом-интернат № 2.

Таким образом, решение коллегии управления противоречит ст.41 ЖК Республики Беларусь и п. 33 Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставлении жилых помещений в Республике Беларусь, предусматривающему требование о предоставлении жилых помещений в порядке очередности исходя из времени принятия на учет.

В сложившейся ситуации не могут быть приняты во внимание доводы об отсутствии в управлении учета нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, работающих в управлении и его структурных подразделениях, порядок создания которого определен ст. 36 ЖК Республики Беларусь и п.7 вышеназванных Правил.

С учетом того что ни Жилищный кодекс Республики Беларусь, ни Правила учета не предусматривают порядка обеспечения жилыми помещениями нуждающихся в улучшении жилищных условий на условиях, по которым администрацией Октябрьского района г. Минска выделена для повторного заселения квартира по ул. Ландера, 52-300, а Мингорисполкомом на управление возложена обязанность создать единую очередь работников подведомственных управлению подразделений, следует признать, что учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в управлении создан правомерно и должен вестись согласно всем требованиям жилищного законодательства.

Таким образом, в основу решения о предоставлении жилого помещения по ул. Ландера, 52-300 может быть положен только принцип очередности исходя из времени принятия на учет, а не мотивы, по которым принято решение коллегии управления от 11.02.98 г. (протокол № 3).

На основании изложенного, п. 3 ст.22 Закона “О Прокуратуре Республики Беларусь

ПРЕДЛАГАЮ:

Рассмотреть настоящее представление на заседании Мингорисполкома и принять меры, направленные на устранение отмеченных в нем нарушений законодательства.

За допущенные нарушения привлечь к ответственности начальника управления социальной защиты Мингорисполкома Локиса В. П.

О результатах рассмотрения представления сообщить администрации Октябрьского района г. Минска, которой прокуратурой города Минска предложено не вносить до этого времени на рассмотрение администрации района вопрос о предоставлении квартиры по ул. Ландера, 52-300 работнику МГТЦ, приостановить оформление и выдачу ордера на данное жилое помещение. О принятых мерах сообщить в прокуратуру города Минска в установленный законодательством срок.

Прокурор г. Минска М. Н. Куприянов¹

Представление вносится чаще всего прокурором по нескольким или многим фактам нарушения закона, распространенность которых свидетельствует о наличии определенных причин и условий, им способствующих. Однако в отдельных случаях прокурор может внести представление и по одному факту нарушения закона. Например, в результате проверки жалобы гражданина прокурор пришел к выводу, что в том или ином учреждении, на предприятии или организации нет должной борьбы с нарушениями законов руководителями соответствующих организаций необходимо проведение мероприятий по предупреждению правонарушений в будущем.

Представление может вноситься и случаях, когда прокурор считает, что нецелесообразно опротестовать незаконный акт из-за невозможности восстановления нарушенных прав, но считает нужным проведение со стороны администрации предупредительной работы.

Представления вносятся прокурором по наиболее важным, имеющим принципиальное значение вопросам, по фактам грубого нарушения закона или распространенности правонарушений. Представление должно содержать конкретные предложения о необходимости проведения тех или иных мероприятий¹.

Постановление о привлечении виновных к уголовной или административной ответственности; о возбуждении дисциплинарного производства

В соответствии с п.5 ч. 2 ст. 22 Закона “О прокуратуре Республики Беларусь” прокурор в установленном порядке решает вопрос о привлечении нарушителей закона к уголовной или административной ответственности, возбуждает дисциплинарное производство.

Постановление выносится в тех случаях, когда прокурор решил не передавать вопрос о привлечении к ответственности виновных в нарушении закона на усмотрение должностного лица, которому адресовано представление, а взял на себя инициативу самому решить этот вопрос.

Прокурор в каждом конкретном случае выбирает тот вид ответственности, которому соответствует характер действий виновного (квалифицирует действия виновного), о чем выносит постановление.

Если деяние содержит признаки преступления, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела, расследование поручается одному из уполномоченных на то органов.

В указаниях Генерального прокурора Республики Беларусь № 20-01/11-97 от 22.04.97г. отмечается, что изучение практики использования в общенадзорной деятельности органов прокуратуры республики уголовно-правовых средств пресечения и предупреждения нарушений законодательства субъектами хозяйствования, должностными лицами и гражданами подтвердило, что использование прокурорами своих общенадзорных полномочий в части привлечения нарушителей закона к уголовной ответственности приобретает в современных условиях особенную значимость и является наиболее результативной¹.

Согласно статистическим данным, в 1996 г. по материалам общенадзорных проверок в республике возбуждены 334 уголовных дела (257 в 1995г.)².

Из опыта общего надзора видно, что чаще всего возбуждаются уголовные дела по результатам проверок исполнения законов об охране собственности, о борьбе с выпуском недоброкачественной, нестандартной, некомплектной продукции, приписками, бесхозяйственностью, расточительством и др., поскольку именно такие нарушения имеют уголовно-правовой характер.

Газета “Вечерний Минск” за 27 сентября 1980 г. под рубрикой “Народный контроль” опубликовала статью “К чему приводит халатность”. В ней, в частности, сообщалось, что водители автобазы № 2 минского производственного управления торгового автотранспорта “Минторгавтотранс” А. И. Каминский и Л. А. Козловский, воспользовавшись халатностью работников отдела снабжения и сбыта Минского винодельческого завода, выписали на себя 45 фиктивных накладных и поставили на них штампы завода. Используя эти накладные, они учинили подлог в путевых листах и приписали к отчетам невыполненные работы по перевозке грузов, завысили пробег автомашин. Далее сообщалось, что комитет народного контроля Фрунзенского района обязал руководство Минского винодельческого завода принять решительные меры по устранению отмеченных недостатков, привлечь виновных лиц к материальной ответственности.

Прокуратура города усмотрела в действиях водителей признаки преступления, и после дополнительной проверки, произведенной отделом общего надзора прокуратуры, было возбуждено уголовное дело.

Расследованием установлено, что были представлены фиктивные документы в бухгалтерию автобазы к оплате. Народный суд Октябрьского района Минска 30 марта 1981 г. приговорил Л. Каминского и А. А. Козловского к одному году исправительных работ каждого и взыскал с них незаконно полученные деньги¹.

Как уже отмечалось, сам прокурор административными правами не обладает. Это означает, что он не вправе налагать ни административное, ни дисциплинарное взыскание.

Налагают административные взыскания суды, административные комиссии при исполкомах, органы милиции, другие специально указанные в законе органы или должностные лица. Следовательно, постановление прокурора о привлечении к административной или дисциплинарной ответственности представляет собой лишь требование к соответствующему органу или должностному лицу наложить предусмотренное законом взыскание.

Официальное предупреждение

Особо следует указать на такую форму прокурорского реагирования, как официальное предупреждение. Она предусмотрена ст. 39 Закона “О прокуратуре Республики Беларусь”. Предупреждение является средством профилактического воздействия к лицам, склонным к совершению правонарушений. Обычно с такими лицами проводится разъяснительная работа. До их сведения доводят конкретные требования законодательства в целях предотвращения и пресечения антиобщественного поведения, ликвидации условий и обстоятельств, порождающих нарушения закона.

Предупреждение может быть сделано наряду с постановкой вопроса о материальной, дисциплинарной или административной ответственности правонарушителя. Предупреждение производится в письменной форме, подписывается соответствующим прокурором и объявляется под расписку, в исключительных случаях может быть направлено по почте с уведомлением о вручении. В обязательном порядке должны быть указаны фамилия, имя и отчество, место жительства и работы, занимаемая должность лица, которому сделано предостережение, а также изложена сущность допущенного им нарушения, дано разъяснение возможных последствий и предупреждение об ответственности в случае продолжения противоправных действий.

Предупреждение приобщается к материалам, послужившим основанием для него. Если предупреждаемое лицо заявит письменные возражения или даст дополнительные объяснения, то они также приобщаются к этим материалам. О сделанном предупреждении прокурор может довести до сведения администрации или общественных организаций по месту работы, учебы или жительства правонарушителя.

Следует подчеркнуть, что предупреждение, как правило, дает положительный эффект: нарушения закона прекращаются¹.

Информационные записки

Информационные записки о нарушениях законности – имеют в деятельности органов прократуры важное значение.

Информационные записки прокуроров о состоянии законности помогают органам государственной власти и управления осуществлять конкретное руководство и обеспечивать наиболее эффективное взаимодействие всех государственных и общественных органов.

Основное назначение этих документов прокурора состоит в предупреждении правонарушений законов и оказании помощи руководителям органов государственного управления в работе по предупреждению правонарушений.

В качестве примера можно привести информационную записку Генерального прокурора Президенту Республики Беларусь.

ИНФОРМАЦИЯ

о состоянии соблюдения законодательства

об административных правонарушениях

Уважаемый Александр Григорьевич!

Прокуратурой республики проведено обобщение состояния работы органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, по привлечению ими граждан и должностных лиц к административной ответственности.

Обобщение показало, что в республике в целях укрепления законности и правопорядка широко используется законодательство об административных правонарушениях.

По данным 19 министерств и ведомств, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также административных комиссий при районных исполнительных комитетах, в 1997 г. были привлечены, к административной ответственности 4,2 млн человек (в 1996 г. – 3,6 млн человек).

Меры административного воздействия применялись чаще всего органами внутренних дел, судами, органами здравоохранения, налоговыми и таможенными органами, административными комиссиями.

К примеру, только органами внутренних дел в 1997 г. выявлено 3,4 млн человек, совершивших административные правонарушения, или на 14,9 % больше, чем в 1996 г. Уровень правонарушителей на 1000 человек составил 339 человек.

Административными комиссиями вынесены решения о наказании 167 тыс. человек (в 1996 г. – 153,5 тыс. человек), в том числе административными комиссиями г. Минска привлечено к административной ответственности 51,7 тыс. человек.

В последние годы сфера действия административного законодательства расширяется. За административные правонарушения ужесточаются наказания. Значительно возрос размер штрафа, налагаемого на граждан и должностных лиц.

Круг органов и должностных лиц, уполномоченных принимать меры административного воздействия, постоянно увеличивается. В настоящее время их насчитывается 46.

Кроме Кодекса об административных правонарушениях административная ответственность устанавливается декретами Президента Республики Беларусь, постановлениями Совета Министров, решениями областных, Минского городского Совета депутатов, исполнительными комитетами соответствующего уровня в пределах, определяемых законодательными актами.

Органами прокуратуры постоянно уделяется внимание вопросам соблюдения законности указанными органами и должностными лицами при производстве по делам об административных правонарушениях.

В 1997 и в 1 квартале 1998 г. органами прокуратуры проведено 1147 проверок исполнения законодательства об административных правонарушениях. По их результатам внесено 449 представлений и предписаний, принесено 2336 протестов, официально предупреждены 120 человек о недопустимости нарушений ими требований закона, 292 виновных лица подвернуты административной или дисциплинарной ответственности.

Прокуратурой республики в прошлом году представления об устранении причин и условий нарушений требований Декрета Президента Республики Беларусь № 1 “О мерах по обеспечению порядка при осуществления валютных операций” вносились в МВД и Государственный налоговый комитет.

В текущем году прокуратурой республики проведена проверка соблюдения законности в деятельности органов Государственной автомобильной инспекции по обеспечению безопасности дорожного движения.

Выявлены факты нарушений при составлении протоколов об административных правонарушениях, поверхностно отражена в них сущность проступка, не подтвержденного доказательствами, сроков рассмотрения, протоколов, необоснованного привлечения граждан к административной ответственности и др.

Проблема заключается в том, что более половины всех поступивших в УГАИ республики жалоб были на отказ, в регистрации указанных транспортных средств, номера двигателей, кузовов которых были изменены или оказались поддельными технические паспорта на основании приказа МВД от 10.08.95 № 35.

Единого подхода, как со стороны органов ГАИ, так и судов при рассмотрении жалоб граждан на отказ в регистрации транспортных средств, не имелось. Из 86 жалоб, изученных республиканской прокуратурой по гражданским делам, по 37 делам отказано в их удовлетворении, по 45 делам жалобы удовлетворены.

По этой причине прокуратура республики предложила Верховному Суду Республики Беларусь дать разъяснение судам о применении правовых норм при разрешении гражданских дел по жалобам, связанным с порядком ввоза и оформления транспортных средств. Такое разъяснение Верховным Судом Республики Беларусь нижестоящим судам дано. Суть его сводится к тому, что принятие решений о регистрации транспортных средств является исключительным правом органов внутренних дел, жалобы граждан на отказ в регистрации транспортных средств по вышеизложенным основаниям удовлетворению не подлежат.

Кроме того, прокуратурой были выявлены факты продажи рядом коммерческих фирм г. Гомеля, имеющих разрешение на торгово-производственную деятельность (ООО “Дом”, НТК “БелМигС”, ЧПКП “Лидия”), транспортных средств по поддельным техническим паспортам, а также общегражданским паспортам, числящимся утерянными либо похищенными. По представлению прокурора эти фирмы лицензий лишены. В отношении директора ЧПКП “Лидия” по ч. 1 ст. 166 Уголовного кодекса Республики Беларусь возбуждено уголовное дело. Прокуратурой республики в Совет Министров Республики Беларусь направлено письмо с предложением переработать правила комиссионной торговли, принятые еще Минторгом СССР, предусмотреть лицензирование в эмиссионной торговле транспортными средствами, выдавать лицензии Минторгом Республики Беларусь по согласованию с МВД Республики Беларусь.

В то же время следует отметить, что сложившееся положение с установлением и применением административной ответственности отрицательно влияет на решение задач, возложенных на законодательство Республики Беларусь об административных правонарушениях, достижение цели административного взыскания как меры ответственности за совершенный проступок, а также на предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

По нашему мнению, необходимо: привести в стройную систему нормы законодательства, влекущие административную ответственность, объединив их в едином правовом акте – Кодексе об административных правонарушениях, где предусмотреть, что только в установленном Кодексом порядке виновные лица могут быть привлечены к административной ответственности; сузить круг органов и должностных лиц, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях; в связи с введением института судей по делам об административных правонарушениях и исполнительным производствам расширить подведомственность рассматриваемых ими дел за счет изъятия их из компетенции органов исполнительной власти.

Соответствующие предложения прокуратурой внесены в разрабатываемые проекты законов об административных правонарушениях.

Сообщается в порядке информации.

Генеральный прокурор Республики Беларусь. Божелко О. А.¹

Иск

На основании ст. 22. Закона “О прокуратуре Республики Беларусь” и ст. 81 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь прокурор правомочен предъявлять иски и заявления в защиту прав и законных интересов государства, предприятий, учреждений и организаций государственных форм собственности, а в защиту прав и субъектов хозяйствования негосударственных форм собственности, несовершеннолетних, недееспособных и других граждан – в случаях, если они лишены возможности самостоятельно защитить свои интересы.

Применительно к подобным случаям прокуроры вправе обращаться с соответствующими требованиями к судебным органам. Такие требования осуществляются в форме специального акта прокурорского надзора – иска.

Предъявление прокурорами исков и поддержание их в суде закон во всех случаях ставит в зависимость от того, насколько этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан. Причем решение вопроса о необходимости предъявления иска закон оставляет на усмотрение прокурора. Это связано с тем, что для устранения нарушений закона и восстановления нарушенных прав и охраняемых законом интересов прокурор вправе использовать и другие средства прокурорского надзора, которые могут оказаться в конкретной обстановке более эффективными, нежели предъявление иска.

Предъявление прокурором иска имеет одинаковое правовое основание с другими актами прокурорского надзора, предусмотренными законом.

При изложении своих требований в исковом заявлении прокурор руководствуется положениями закона о способах защиты гражданских прав и интересов.

Иск прокурором может быть предъявлен, как правило, лишь в тех случаях, когда правам и охраняемым законом интересам государственных или общественных организаций и граждан причинен нарушением закона вред, ущерб или если эти права и интересы ущемляются нарушениями закона.

Условием предъявления прокурором иска на практике является обычно затруднительность или невозможность в силу тех или иных причин для государственной или общественной организации для должностных лиц или граждан самим отстаивать свои права и защищать свои интересы или воспользоваться своими правами.

Причем прокурор может сам предъявить иск или предложить это сделать надлежащим компетентным органам и должностным лицам.

Предъявление в суд иска не освобождает прокурора от обязанности ставить перед компетентными органами или должностными лицами вопрос об отмене незаконных правовых актов, об устранении причин, порождающих нарушения законов, и условий, способствующих их совершению, и о привлечении их нарушителей к установленной законом иной ответственности. Эти вопросы прокурор может ставить в протесте, представлении, постановлении.

Поэтому предъявление иска к виновным не исключает, а предполагает осуществление, прокурором и иных мер к устранению выявленных нарушений закона и привлечению нарушителей к установленной законом ответственности.

В тех случаях, когда законом установлены специальные сроки для защиты или восстановления нарушенных прав и интересов (исковая давность), прокуроры для предъявления в суд исковых требований исходят из этих сроков, если нет оснований для признания причины пропуска исковой давности уважительной.

Сроки рассмотрения исковых требований прокурора определены законом применительно к самостоятельным исковым требованиям государственных, общественных организаций или граждан. До принятия судом решения по исковым требованиям прокурора он вправе отказаться от них или отозвать свой иск из суда. В случае необоснованного или незаконного отклонения судом первой инстанции исковых требований прокурор вправе опротестовать в кассационном или надзорном порядке решение суда.

Иск – это основанный на установленных законом полномочиях прокурора его акт, содержащий обращенное к суду мотивированное требование об устранении нарушений закона в деятельности и правовых актах государственных, общественных организаций, должностных лиц и граждан, а также о восстановлении или защите их прав и охраняемых законом интересов¹.

Таким образом, с помощью предоставленных прокурору законом форм реагирования на совершенные правонарушения он устраняет эти правонарушения. Поэтому, можно говорить о том, что данные правовые формы прокурорского реагирования являются методами общенадзорной деятельности прокуратуры по устранению правонарушений.