Белорусский институт правоведения
А.К. Глюков, Ю.Н. Глюкова, Д.Г. Мороз
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЙ МЕТОДАМИ ОБЩЕГО НАДЗОРА ПРОКУРАТУРЫ
Минск
2004
Белорусский институт правоведения
А.К. Глюков, Ю.Н. Глюкова, Д.Г. Мороз
Предупреждение правонарушений методами общего надзора прокуратуры
Учебно-методическое пособие
Минск
НО ООО «БИП-С»
2004
Рекомендовано кафедрой уголовного права и
процесса 1 октября 2003 г., протокол № 2
Рекомендовано редакционно-издательским советом БИП
Глюков А.К.
Предупреждение правонарушений методом общего надзора прокуратуры: Учеб.-метод. пособие / А.К. Глюков, Ю.Н. Глюкова, Д.Г. Мороз. – Мн.: НО ООО «БИП-С». – 76 с.
Введение
Прокуратура и осуществляемый ею надзор за точным исполнением законов представляет собой одну из частей в сложной системе правоохранительных органов государства и его правоохранительной деятельности.
Социальная природа прокурорского надзора определяется особым характером прокурорской власти, ее существенными отличиями от иных форм осуществления государственной власти: административной, представительной и судебной.
В соответствии со ст.2 Закона Республики Беларусь “О прокуратуре” деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства закона, укрепление законности в целях защиты прав и свобод и законных интересов граждан, субъектов хозяйствования, учреждений, организаций, общественных объединений.
Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор: за точным и единообразным исполнением законов республиканскими, местными органами государственного и хозяйственного управления и контроля, местными Советами депутатов и иными органами местного самоуправления, воинскими формированиями и учреждениями, органами государственной безопасности, внутренних дел и милиции, субъектами хозяйствования независимо от форм собственности, учреждениями и организациями, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями, должностными лицами и гражданами.
В надзоре за исполнением законов заключается специальное назначение прокуратуры. Именно это составляет государственно-правовую сущность ее деятельности.
Общий надзор прокуратуры – одна из отраслей прокурорского надзора, и поэтому задачи, стоящие перед ним, – те же, что и перед прокуратурой в целом. Однако общий надзор – это направление прокурорского надзора, использующее свои “отраслевые” методы и формы деятельности.
Важность разработки вопросов общего надзора прокуратуры обусловлена особым назначением надзорной деятельности прокуратуры в государственно-правовом механизме нашей республики. Обеспечивая соблюдение законности, общий надзор прокуратуры активно влияет на совершенствование работы государственного аппарата, охраняет права и законные интересы граждан.
Вот что отметил в своем приказе № 7/1-94 Генеральный прокурор Республики Беларусь В. И. Шолодонов : “Прокурорский надзор еще не стал упреждающим, зачастую носит созерцательный характер. Констатируя нарушения законности, прокуроры не всегда добиваются восстановления нарушенных прав, наказания нарушителей закона, возмещения причиненного ущерба.
Такое положение во многом связано с недооценкой прокурорами своей роли в обеспечении верховенства закона во всех сферах жизни общества. Общий надзор не стал надежной преградой на пути местного и ведомственного произвола, в результате которого попирается не только закон и права граждан, но и разрушаются система законности в целом”1.
Тем не менее, представляется необходимым отметить большую значимость осуществления прокуратурой общенадзорной деятельности в нынешний переходный период развития страны. Это связано со значительными изменениями, происходящими в последнее время в экономической, социальной и правовой сферах.
Законодательством на ряд государственных органов и общественных организаций возложены конкретные задачи по борьбе с нарушениями законности и государственной дисциплины методами их предупреждения. Однако, как показывает практика, указанные функции государственных и общественных организаций, должностных лиц не всегда получают необходимое развитие.
Все это обусловливает необходимость более эффективного осуществления органами прокуратуры деятельности по проведению в жизнь единой государственной политики в деле предупреждения и искоренения правонарушений.
Деятельность органов прокуратуры многогранна. Одним из важнейших ее направлений является разработка мер предупреждения правонарушений. В этой связи представляется актуальной задача теоретического обоснования стройной системы мер предупреждения правонарушений методами общего надзора прокуратуры.
В своем приказе Генеральный прокурор Республики Беларусь обязывает руководителей прокуратур “первостепенное внимание уделять внедрению в практику прокурорского надзора новых форм и методов общенадзорной деятельности”1.
Важность и актуальность решения задач в рассматриваемой отрасли, а также необходимость их теоретической разработки обусловлены тем, что: во-первых, незаконные акты и действия органов управления влекут нарушения прав и законных интересов граждан государства и общества; во-вторых, широк круг поднадзорных органов, организаций, должностных лиц. Существуют различные нормативные акты, а также действия должностных лиц и граждан, соответствие которых законам оценивается прокурором. Именно методами общего надзора прокуратуры выявляются многие нарушения законов в государственном управлении и экономике2.
Одним из обязательных условий эффективности общего надзора прокуратуры является определение основных понятий, институтов, методов прокурорско-надзорного права. В систему институтов и норм прокурорско-надзорного права, регулирующих общенадзорную деятельность, входят: понятие общего надзора, предмет и пределы общего надзора, методы общего надзора, правовые средства (формы) прокурорского реагирования, поводы и основания прокурорско-надзорной деятельности и др1.
Нормативную базу общенадзорной деятельности прокуратуры составляют Конституция Республики Беларусь 1994 г. с изменениями и дополнениями 1996 г., Закон Республики Беларусь “О прокуратуре” 1993 г., действующие приказы Генерального прокурора Республики Беларусь и другие нормативные акты.
Конституция Республики Беларусь и Закон Республики Беларусь “О прокуратуре” не делают никаких исключений для отдельных министерств и ведомств, на которые не распространялся бы надзор прокуратуры. Практически это означает, что соответствующий прокурор в порядке общего надзора может опротестовывать любой правовой акт любого министерства или ведомства, если он считает этот акт незаконным.
Многочисленность объектов, на которые распространяется прокурорский надзор, определяет и многочисленность правовых норм, источников и носителей информации о правонарушениях. Положение осложняется и другими обстоятельствами. Если деятельность прокурора по надзору за следствием и дознанием, за соответствием закону судебных решений, за соблюдением законов в местах лишения свободы четко и подробно урегулированы нормами Уголовно-процессуального или Уголовно-исполнительный кодексов, то деятельность прокуроров по общему надзору урегулирована Законом “О прокуратуре” лишь в общих чертах. И это не случайно, поскольку детализировать во всех подробностях столь многоплановую работу невозможно.
Однако это не означает, что прокуроры проводят общенадзорную работу без соблюдения определенных правил. Наоборот, они используют узаконенные методы и способы выявления нарушений законности и устранения причин им способствующих2.
Теоретическая разработка проблем общего надзора прокуратуры на территории стран бывшего СССР началась в середине 50-х годов. Из числа первых работ следует назвать монографию П. Д. Альбицкого, написанную на базе Положения о прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1955 г. Основные ее положения о сущности и задачи прокурорского надзора в целом и общего надзора в частности актуальны и в настоящее время. Им разработаны научные основы методики общего надзора1.
Большое теоретическое развитие и практическое значение имеет серия работ В. Г. Мелкумова, в которых исследуются основные вопросы общего надзора прокуратуры, его содержание, задачи, тактика, методика.
Специфика обеспечения законности в государственном управлении средствами общего надзора подробно охарактеризована Л. А. Николаевой. В ее работах важные в теоретическом аспекте суждения непосредственно связаны с практической общенадзорной деятельностью прокуратуры, представляют ценность для теории прокурорского надзора в целом.
Важным аспектам деятельности общего надзора прокуратуры по предупреждению правонарушений посвящена монография С. А.Емельянова “Предупреждение правонарушений средствами общего надзора прокуратуры”, изданная в Москве в 1980 г.
Разработке теоретических вопросов общего надзора прокуратуры также посвящены работы С. Г.Березовской , В. С.Тадевосяна , В. Г.Даева , М. Н Маршунова и др.