10.8. Прокурорский надзор в сфере государственного управления

Надзор как способ обеспечения законности в сфере государственного управления заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью предупреждения и выявления нарушений законности.

Основные отличия контроля от надзора сводятся к следующему:

• в процессе надзора проверяется только соблюдение закона (например, нарушение законодательства о пожарной безопасности), но не целесообразность действий проверяемого (поднадзорного);

• субъект и объект надзора не находятся в состоянии подчинения (ГАИ – водитель, пешеход);

• по итогам или в процессе надзора к нарушителю установленных правил могут быть применены меры принуждения: административно-предупредительные; административного пресечения; административные взыскания.

Существует большое число государственных структур, занимающихся административным надзором. Среди них есть специальные ведомства или же специальные надзорные службы во многих министерствах, многие из которых называются государственными инспекциями.

В зависимости от субъектов, осуществляющих надзор, выделяют прокурорский и административный надзор.

Согласно ст.125 Конституции Республики Беларусь, надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами возлагается на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров.

Прокуратура не вмешивается в оперативно-служебную деятельность предприятий, учреждений и организаций. Проверки исполнения законов проводятся на основании сообщений и других имеющихся данных о нарушении законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования. Прокурорский надзор осуществляется по двум основным направлениям:

1) надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и организациями, местными представительными и исполнительными органами, общественными и религиозными организациями, должностными лицами и гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями;

2) надзор за соответствием актов и действий органов государственного управления, предприятий, учреждений, их должностных лиц, общественных организаций Конституции, законам, декретам, указам Президента, постановлениям Совета Министров Республики Беларусь.

Объем общего надзора прокуратуры ограничивается конкретной деятельностью органов управления – изданием актов управления, совершением действий по выполнению законов и иных нормативных правовых актов.

Надзор за точным соответствием закону осуществляется в отношении как индивидуальных, так и нормативных правовых актов управления. Особо стоит подчеркнуть, что несоответствие закону нормативных актов влечет за собой многочисленные нарушения прав граждан, а также других участников правовых отношений, в том числе органов государства, общественных организаций.

Надзор за законностью актов и действий Совета Министров Республики Беларусь прокуратура не осуществляет. Это функция Конституционного Суда Республики Беларусь.

Осуществляя надзор, прокурор не имеет права:

• отменять какие-либо акты органов управления и их должностных лиц;

• осуществлять контрольно-ревизионные действия;

• давать какие-либо указания;

• применять меры дисциплинарного и административного воздействия.

Прокурор использует особые методы деятельности и формы правового реагирования на нарушения законности. В соответствии с Законом Республики Беларусь «О прокуратуре» от 8 мая 2007 г. полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства заключаются в праве:

• требовать акты органов управления, предприятий, учреждений, организаций;

• требовать от руководителей поднадзорных органов и должностных лиц предоставления необходимых документов и материалов, статистических и иных сведений;

• проводить на месте проверку исполнения законов в деятельности поднадзорных органов;

• требовать от руководителей поднадзорных органов проверок и ревизий деятельности подведомственных им учреждений, предприятий и организаций;

• вызывать должностных лиц, граждан и требовать от них объяснений по поводу нарушений закона.

При установлении нарушений законодательства в зависимости от их характера прокурор принимает меры прокурорского реагирования.

Представление – акт прокурорского надзора, содержащий требование об устранении нарушений законодательства, причин и условий, способствующих этим нарушениям.

Представление вносится в соответствующие органы в том случае, когда, обобщая судебно-следственную практику, изучая жалобы, заявления, проверяя состояние законности, присутствуя на собраниях и совещаниях, прокурор устанавливает факты, свидетельствующие об отсутствии порядка, дисциплины, организованности в каких-либо звеньях управления или в работе должностных лиц.

В представлении прокурор анализирует имевшиеся у него факты, послужившие основанием для данного представления.

Вместе с тем в представлении необходимо указать, кто виновен в нарушениях законов и какие меры следовало бы принять для устранения причин, порождающих эти нарушения, и предотвращения возможности их повторения. Представление должно быть основано на достоверных фактах и внесено своевременно.

Представление подлежит безотлагательному рассмотрению органом или должностным лицом, которому оно адресовано.

О принятых мерах в месячный срок должно быть письменно сообщено прокурору (ст.38 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре»).

Протест – акт прокурорского надзора, который приносят прокурор или его заместитель на противоречащие законодательству правовые акты и решения (действия) республиканских и местных органов управления, должностных лиц и предпринимателей. Протесты выносятся либо в органы, издавшие эти акты, либо в суд.

Принесение прокурором протеста на акт, нарушающий охраняемые законом права и свободы граждан, а также в иных, предусмотренных законом случаях, приостанавливает действие такого акта до рассмотрения протеста.

Орган государственного управления, в который принесен протест, обязан рассмотреть его в 10-дневный срок и сообщить прокурору результаты рассмотрения. При этом протест может быть удовлетворен или отклонен. В отношении лиц, своевременно не рассмотревших протест, прокурор имеет право поставить вопрос перед вышестоящим органом управления о привлечении их к дисциплинарной ответственности. О дне рассмотрения протеста уведомляется прокурор, который может лично участвовать при его рассмотрении.

Протест должен быть юридически обоснованным. Необоснованные протесты подрывают авторитет органов прокуратуры, не способствуют укреплению законности. Поэтому в протесте должны отмечаться не только факты, но и указываться, какой именно закон нарушен. Важно также, чтобы протест был вынесен своевременно. В случае нерассмотрения протеста или его отклонения прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением об отмене акта, который противоречит закону, или прекращении незаконных действий (ст.39 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре»).

В процессе осуществления надзора за законностью прокуроры правомочны выносить постановления и ставить вопрос перед соответствующими государственными органами или общественными организациями о привлечении нарушителей законности к дисциплинарной или административной ответственности. Если нарушение законности носит злостный и преступный характер, прокурор имеет право вынести постановление о возбуждении уголовного дела.

В необходимых случаях прокурор принимает меры к обеспечению возмещения материального ущерба, причиненного нарушителям закона.

Прокурор имеет право выносить предписания о немедленном устранении нарушений закона. Предписание выносится в случаях, когда нарушение закона носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам государства, предприятия, учреждения, организации или гражданина. Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем безотлагательно сообщается прокурору.

При несогласии с требованием, содержащимся в предписании, оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору, который обязан рассмотреть такую жалобу в десятидневный срок. Обжалование не приостанавливает исполнение предписания.

На практике довольно часто встречаются устные обращения прокурора к руководителям органов управления с разъяснением закона и предложением восстановить нарушение прав и интересов граждан.

Официальное предупреждение прокурора о недопустимости нарушений закона выносится письменно, объявляется должностным лицам и гражданам в целях предупреждения правонарушения при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.

В случае неисполнения требований, изложенных в официальном предупреждении, лицо, которому оно объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.