3.Реформа административного права и институт административного договора. Значение административного договора в управленческой практике.

Административный договор как научная проблема теоретически обосновывается и разрабатывается в изданных в последние годы статьях, учебниках и монографиях отечественных исследователей, однако ее истоки мы находим во французском и немецком административном праве. Эффективность правового регулирования во многом зависит от того, насколько содержание правового воздействия соответствует потребностям общественных отношений, планам и тенденциям государственного строительства. С учетом этих потребностей меняются роли, объем и соотношение основных составляющих права — его институтов, отраслей и правовых объединений. Результатом данного процесса может быть дифференциация правовых общностей, приводящая к возникновению ("отпочкованию") новых отраслей, а также к их интеграции, т. е. к формированию новых правовых образований и правовых институтов. Соответственно видоизменяются и совокупности норм, регулирующих или устанавливающих формы управленческой деятельности. Современный уровень развития управленческих отношений, а также задачи формирования правового демократического государства, нашедшие отражение в новой Конституции Российской Федерации, обусловливают необходимость дальнейшего совершенствования института административно-правовых форм управления, а следовательно, уточнения научных представлений о его значении и содержании.

Особую актуальность на сегодняшний день приобретает проблема административного договора как одной из административно-правовых форм осуществления управленческих действий. Рассмотрение проблем формирования административно-договорной теории в Российской Федерации и зарубежного опыта законодательного регулирования административных договоров мы хотели бы предварить кратким анализом взаимосвязи института административного договора с тенденциями развития современного административного права Российской Федерации.

В правовом демократическом государстве административное право является одной из важнейших правовых сфер. Теоретическому развитию этого института отечественная правовая наука уделяет особое внимание. На протяжении последних десяти лет появилось значительное число весьма важных научных статей, посвященных таким проблемам административного права, как государственная служба, правовые акты управления, административное принуждение, административно-деликтное право, административный процесс, административная юстиция, административный надзор. При этом нельзя не согласиться с мнением Д. Н. Бахра-ха о необходимости более интенсивного исследования и развития этих, а также ряда других административно-правовых проблем. Переосмысление содержания, структуры и предмета административного права в Российской Федерации целесообразно осуще ствлять с учетом наметившихся тенденций в развитии российского административного законодательства, зарубежного опыта, а также практики дореволюционного административно-правового строительства, не исключая из внимания и некоторые достижения советского периода.

Усилению внимания к административным договорам способствовало и изменение российского административного законодательства, которое, в свою очередь, содействовало преобразованию предмета административного права, появлению новых взглядов на его содержание, функции, принципы, институты. Например, элементы реального разделения власти в государстве во многом изменяют предмет этой правовой отрасли: из отрасли права, где различные субъекты управления "активно пользовались" правом нормотворчества и ранее в большей мере применяли инструменты принуждения и властного воздействия государства, административное право должно превратиться в правовое средство установления гибкой, подвижной структуры и механизма исполнительной власти, действующей на основе принятых парламентом законов и постановлений в интересах личности и общества при использовании средств координации, согласования и контроля.

Разумеется, принудительные механизмы и черты в определенных областях, свойственные многим институтам административного права, сохранятся, со временем они будут даже усовершенствованы (метод властных предписаний — характерная особенность и административного права, например, и стран Западной Европы). Ныне же наступает время глубокой реформы административного права, пересмотра сложившихся под влиянием существовавших на протяжении десятилетий политических и экономических реалий теоретических догм, развития новых идей и концепций, реализации международных обязательств в административном праве, установления административно-правового регулирования внешнеэкономических связей, таможенного дела и, следовательно, реформирования системы административного законодательства.

Административное право, как известно, изучает административное законодательство, регулирующее отношения в сфере организации и осуществления исполнительной власти (организация и система управления, реализация исполнительной власти, формы и методы управленческих действий и т. д.) и устанавливающее ответственность за различные правонарушения, часто сопутствующие управленческой деятельности. Административное

право как учебный курс, как отрасль законодательства и как предмет научно-теоретического исследования в течение последних десяти лет претерпело существенные изменения. Зарождение в Российской Федерации рыночных отношений и изменение отношений собственности, необходимость укрепления государственности, стремление создать современное правовое государство и использование на практике новых форм и методов управления, попытки сформировать эффективную исполнительную власть — все эти процессы потребовали адекватного административно-правового и административно-процессуального обеспечения, а также переосмысления теории и содержания практически всех административно-правовых институтов. Это становится еще более очевидным, если учесть, что на сегодняшний момент российское законодательство весьма интенсивно воздействует на новые общественные отношения, развивая и конкретизируя административно-правовой и административно-процессуальный статус субъектов административного права. В этой связи, на наш взгляд, в качестве первоочередной задачи следует выдвинуть сравнительный анализ теории административного права и административного законодательства зарубежных государств (Западной Европы, США и других стран), а также учет их законодательного опыта при подготовке российских нормативных актов.

4.Понятие, виды и особенности административно-правовых методов.

Административно-правовые методы — это способы реализации задач и функций исполнительной власти, средства непосредственного воздейст­вия органов исполнительной власти на управляемые объекты (отрасли, сферы, органы управления различных организаций, коллективы работ­ников, граждан). Эти методы показывают, как, каким образом государ­ство решает задачи в области управления. Для методов управления характерно то, что они используются органами исполнительной власти для решения стоящих перед ними конкретных задач; применяются по­вседневно и выборочно; обнаруживаются во взаимодействии субъекта и объекта управления; выражают компетенцию органов исполнитель­ной власти по принятию правовых актов, а также осуществлению иных государственно-властных полномочий. Отсюда следует немаловажный вывод о том, что методы управления производны от политического режима государства.

Методы целенаправленного управленческого воздействия органов исполнительной власти (должностных лиц) на свои объекты весьма разнообразны, так как не только субъекты, но и объекты управления имеют свои особенности, касающиеся их назначения, организацион­но-правового статуса. В сфере исполнительной власти имеются раз­личные группы общественных отношений, требующих различного подхода для их урегулирования с учетом формы собственности, ведом­ственной принадлежности и т.д. Ясно, что например, по отношению к государственным предприятиям применяются иные методы управле­ния, чем к негосударственным.

Методы воздействия, как и формы реализации исполнительной власти, закрепляются в правовых актах управления. Например, в по­становлении Правительства обычно указываются цель его издания и конкретные способы (приемы) внешнего воздействия на объект управ­ления, чтобы достичь поставленной цели. При этом могут быть указаны конкретные виды контроля, учета, проверок, оформляемых докумен­тов, материального и морального стимулирования, меры администра­тивного принуждения и т.д.

Среди разнообразных методов, используемых в процессе реализа­ции исполнительной власти, выделяют прежде всего методы убежде­ния и принуждения, которые применяются в любом виде государствен­ной и общественной деятельности.

Метод убеждения должен быть основным методом деятельности ор­ганов исполнительной власти, что предполагает систематическую ра­боту по убеждению масс, формированию общественного сознания в необходимости должного поведения участников управленческих об­щественных отношений, строгого соблюдения ими установленных го­сударством правил. Разъяснение целей государства, проектов законов, правительственных программ, проводимых властью мероприятий и т.п. необходимо потому, что они затрагивают интересы большинства граждан и должны быть им понятны. Убеждение выступает и как сред­ство профилактики правонарушений и укрепления государственной дисциплины. Среди мер убеждения — разъяснение, обоснование, об­суждение, внушение, поощрение, показ положительных объектов уп­равления и многое другое, описываемое и реализуемое в понятиях и процедурах социальной психологии и педагогики.

Стремительное качественное изменение нашего общества, станов­ление рыночной экономики, движение к демократии и правовому го­сударству выдвигают на первый план решение масштабнейшей зада­чи — формирование в России единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех структур общества и граждан. Это — основная цель Указа Президента от 28 июня 1993 г. «О концепции правовой информатизации России»*. Указом Президента от 29 марта 1994 г. объявлена Программа взаимо­действия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с ор­ганами власти СНГ**.

По характеру воздействия (прямой или косвенный) на сознание и волю людей различаются экономические и административные методы.

Экономические — это методы косвенного воздействия на объект управления. Чаще всего используются такие экономические рычаги, как цены, налоги, проценты, премии, имущественные льготы, эко­номические санкции и др. С их помощью орган исполнительной власти (должностное лицо) достигает желаемого поведения объекта управления, воздействуя на его материальные (имущественные) ин­тересы. Поэтому они и именуются экономическими методами управ­ления.

К административным относятся методы прямого или внеэкономи­ческого воздействия со стороны субъектов управления на сознательно-волевое поведение управляемых. Наименование этих методов опреде­ляется тем, что они наиболее характерны для органов исполнительной власти. Орган исполнительной власти (должностное лицо) в пределах своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически обязательное для объекта управления. Кон­кретное содержание административно-правовых методов весьма раз­нообразно: предписание об обязательном совершении определенных действий; ограничение или запрещение совершения определенных действий; разрешение споров между участниками управленческих от­ношений; применение иных методов, направленных на быстрое и эф­фективное решение проблем, возникающих при осуществлении госу­дарственно-управленческой деятельности.

Экономические и административные методы управления, несмотря на их различия, взаимосвязаны, и их противопоставление недопусти­мо, так как они используются с единой конечной целью — реализация управляющего воздействия субъекта на объект управления. С учетом расширения оперативной самостоятельности государственных пред­приятий, их разгосударствления на первый план выдвигается задача разумного сочетания средств управляющего воздействия.

В условиях прежней директивно-плановой экономики методы ад­министративного воздействия были основными. По мере продвиже­ния России к рыночной экономике все более широкое применение приобретают экономические методы. Но неверны представления, согласно которым в рыночной экономике обязательные предписания органов исполнительной власти вообще неуместны. Рыночная эко­номика вовсе не должна быть стихией, никак не регулируемой госу­дарством, — должны быть изменены формы и методы такого регули­рования. Хотя основным методом и становится реализация творчес­кой инициативы и самостоятельности управляемых, это не исключает применения и метода обязательных предписаний. Например, в Указе Президента от 28 февраля 1995 г. «О мерах по упорядочению государ­ственного регулирования цен (тарифов)»* содержится предписание о допущении государственного регулирования цен (тарифов) на про­дукцию естественных монополий. О повышении роли государства в регулировании рыночной экономики свидетельствуют также норма­тивные правовые акты, принятые в последние годы, например, по вопросам лицензирования деятельности физических и юридических лиц, управления федеральной собственностью, стабилизации потре­бительского рынка, совершенствования государственной ценовой (та­рифной) политики.