Начало экономических реформ

О либерализации было объявлено Ельциным в программной речи на Съезде народных депутатов 28 октября 1991 года.^[2] Проект президентского указа был подготовлен командой Гайдара 15 ноября. Предполагалось объявить о либерализации цен с 1 декабря 1991 года.^[32] Однако затем под давлением других республик бывшего СССР, имевших общую рублёвую зону с Россией, либерализация цен была отложена сначала на 16 декабря 1991 года, а затем на начало января 1992 года.^[2][32][33] По мнению академика РАН В. М. Полтеровича, дефицит товаров в СССР, наблюдавшийся в конце 1991 года, был «в значительной мере порожден ожиданием будущих изменений, в частности, резкого повышения цен в результате либерализации, о которой было фактически объявлено ещё в октябре 1991».^[34] Либерализация цен была осуществлена 2 января 1992 года. При этом предприятия и учреждения розничной торговли получали право самостоятельно устанавливать цены на свою продукцию, отменялись ограничения на импорт. Вместе с вышедшим вскоре указом о свободе торговли и ускорением приватизации государственных предприятий это означало конец советской командно-административной экономической системы и переход к рыночной экономике.^[35]

Расчёт Гайдара на наполнение магазинов товарами, решение проблемы дефицита, оправдался.^[15][16][36] В книге к.э.н. Л. Лопатникова приведены данные, что товарные запасы в розничной и оптовой торговле, а также промышленности, составлявшие к январю 1992 года 45 % от уровня декабря 1990 в июне выросли до 75 % этого уровня.^[16] В экономике начали действовать рыночные механизмы.^[15]

Перед либерализацией цен правительство приняло ряд мер по социальной поддержке малообеспеченного населения. 26 декабря 1991 года вышел указ президента «О дополнительных мерах социальной поддержки населения в 1992 году».^[37] В феврале 1992 года был также принят указ о единовременных выплатах малообеспеченным группам населения и вышло правительственное постановление о создании территориальных фондов соцподдержки.^[38][39] Как пишет министр экономики в 1992 году Андрей Нечаев были выделены средства на адресную соцподдержку нуждающихся, созданы федеральные и региональные фонды социальной поддержки, открывались благотворительные столовые, из региональных бюджетов выделялись дотации на молочные продукции, основные виды детского питания и некоторые услуги. Но, по словам Нечаева, «компенсировать для всех и полностью повышение цен было невозможно».^[40]

Вторая проблема, вставшая перед правительством Гайдара — расстройство системы денежного обращения. В последние годы существования СССР для финансирования внутренних расходов широко использовалась денежная эмиссия.^[41] Последствиями этой политики были неудовлетворенный спрос, увеличение накоплений частных лиц, дефицит. После отпуска цен избыток неотоваренных денег должен был привести к резкому повышению цен, создавая угрозу гиперинфляции. Финансовая стабилизация в этих условиях осложнялась тем, что бывшие советские республики теперь могли самостоятельно эмитировать рубли, расплачиваясь ими с российскими предприятиями. Это увеличивало денежную массу внутри России.^[42] Проблема была решена только к середине 1992 года, когда для расчётов с другими республиками СНГ, входившими в рублёвую зону, были введены корреспондентские счета.^[43][44][45] Для борьбы с инфляцией правительству России приходилось резко сокращать государственные расходы, обеспечивавшиеся печатанием денег. Средства на закупку вооружений сокращались в 7,5 раза, централизованные капиталовложения — в 1,5 раза, ценовые дотации — почти в 3 раза.^[3] Ещё одной мерой финансовой политики стало введение налога на добавленную стоимость.^[3][46] Административное регулирование внешней торговли заменялось введением пошлин и тарифов.^[47] Эти решения дали возможность свести бюджет первого квартала 1992 года без дефицита.^[16][48] При этом фактическое исполнение бюджета на первый квартал произошло с дефицитом составившим 2 % ВВП, без масштабной денежной эмиссии.^[43]

Согласно официальным данным Росстата в январе 1992 года, сразу после либерализации, цены выросли в 3,5 раза (на 345,3 %) за месяц.^[49] В феврале инфляция опустилась до 38 % за месяц, а в мае оказалась равной 11,9 %.^[49] С уменьшением инфляции в первом полугодии 1992 года росла поддержка правительства Гайдара. В книге экономистов В. Мау и И. Стародубровской утверждалось: «По данным московской службы „Мнение“, поддержка деятельности Е. Гайдара во главе правительства составляла 39 % в феврале (инфляция 27,3 %), 49 % в июле (инфляция 7,1 %) и 31 % в сентябре (инфляция 15,2 %). Схожие данные приводит и ВЦИОМ.»^[50]:318

В коллективном труде под редакцией Р. М. Нуреева утверждается, что вследствие либерализации цен к середине 1992 года российские предприятия остались практически без оборотных средств.^[51] Как писал экономист Д. В. Кувалин, обесценивание оборотных средств способствовало острейшему кризису взаимных неплатежей между предприятиями.^[52] Из-за неплатежей стали стремительно расти долги по зарплатам и возникла угроза остановки жизнеобеспечивающих производств: водоснабжения, электроэнергетики, транспорта и т. п.^[52] Таким образом, проблема неплатежей стала одним из главных факторов, определявших в то время экономическую ситуацию в России.^[52]

Министр экономики в 1992 году Андрей Нечаев пишет, что «Главной причиной кризиса неплатежей стала структурная несбалансированность экономики, наличие огромного количества неконкурентноспособных в рыночных условиях производств и низкая эффективность банковской системы».^[53] По словам Нечаева команда главы центробанка Матюхина не смогла технически обеспечить быстрые проводки платежей между предприятиями, в результате чего приход средств на счета задерживался. В условиях высокой инфляции такие задержки оборачивались крупными потерями и дефицитом оборотных средств предприятий.^[53] Гайдар также указывал, что впоследствии динамику неплатежей изменило распространение процедуры банкротства, которая в 1992 году не применялась и была введена только с 1 марта 1993 года.^[54][55]

VI Съезд народных депутатов и изменения в экономической политике

6 апреля 1992 года открылся VI Съезд народных депутатов, который Е. Гайдар назвал «Первой фронтальной атакой на реформы».^[33] Сокращение государственных расходов привело к формированию оппозиции реформам в лице промышленного и аграрного лобби, имевшего широкое влияние в Верховном Совете и на Съезде.^[50][56][57] Разворачивается борьба вокруг увеличения дотаций и кредитов промышленности, сельхозпредприятиям.^[57][58] 11 апреля 1992 года Съезд принимает постановление «О ходе экономической реформы в Российской Федерации», в котором:^[59]

• отмечает целый ряд проблем в экономике: спад производства, разрушение хозяйственных связей, резкий спад жизненного уровня населения, рост социальной напряжённости, нехватка денежной наличности;

• отмечает, что правительство не создало эффективно действующих экономических рычагов и теряет управление государственным сектором народного хозяйства, а также недостаточно эффективно взаимодействует с соответствующими органами власти и управления, руководителями предприятий, представителями трудовых коллективов и профсоюзных объединений;

• предлагает президенту России внести существенные коррективы в тактику и методы осуществления экономической реформы с учетом замечаний и предложений, высказанных народными депутатами на шестом Съезде народных депутатов, и представить до 20 мая 1992 года Верховному Совету Российской Федерации перечень мер, направленных на приоритетное решение, в частности, следующих задач: недопущение критического спада производства, предотвращение массовой безработицы, наращивание производства товаров народного потребления и особенно продовольствия, достижение финансовой стабилизации, ослабление налогового бремени, ориентация налоговой политики на стимулирование развития ведущих отраслей экономики, активное проведение структурной, инвестиционной и конверсионной политики, поддержка бюджетных отраслей, осуществление действенных мер по борьбе со спекуляцией, коррупцией и мафиозными структурами, обеспечение участия широких слоев населения в приватизации и многообразия её форм с целью увеличения числа собственников, целевая ликвидация взаимных неплатежей промышленных и сельскохозяйственных предприятий.

Позднее, Гайдар в воспоминаниях так описывал принятие решений Съездом: «Практически с голоса, без обсуждения, без анализа материальных возможностей принимаются постановления, которыми правительству предписано снизить налоги, увеличить дотации, повысить зарплаты, ограничить цены. Бессмысленный набор взаимоисключающих мер»^[33]

В ответ на постановление Съезда, правительство во главе с Е. Гайдаром передаёт президенту заявление об отставке. 13 апреля Гайдар оглашает это заявление в пресс-центре Съезда. В нём, в частности, говорилось^[60]:

Совокупность требований, заявленных Съездом, обрекает страну на гиперинфляцию, означает приостановку процесса приватизации и свёртывание аграрной реформы. Предложения снизить налоги и одновременно увеличить социальные и другие выплаты невыполнимы и могут привести лишь к развалу финансовой системы. <…> Неизбежным результатом осуществления решений Съезда будет катастрофическое падение уровня жизни, голод, социальные потрясения и хаос.<…> Мы не считаем себя вправе идти по пути безответственного популизма, когда под предлогом защиты населения происходит его ограбление в результате ускорения инфляции.

Согласно расчётам правительства в случае выполнения постановления депутатов бюджетные расходы должны увеличиться до 1,2 трлн рублей, а инфляция составит 300—400 % в месяц.^[16][57] В тот же день на вечернем заседании Съезда Гайдар и другие министры демонстративно покидают зал, после слов спикера Р. Хасбулатова «Ребята растерялись», обращённых к правительству России.^[57]

15 апреля Съезд идёт на уступки^[57] и принимает Декларацию «О поддержке экономической реформы в Российской Федерации», в которой поддерживает действия правительства, направленные на принципиальные преобразования экономики, а постановление от 11 апреля предлагает выполнять «с учетом реально складывающихся экономических и социальных условий».^[61]

Однако президент и правительство тоже вынуждены идти на компромиссы.^[62] В мае-июне, выполняя договорённости, достигнутые на Съезде, Б. Ельцин назначает в правительство представителей «красных директоров» — Владимира Шумейко, Георгия Хижу (последний, как сказано в воспоминаниях Андрея Нечаева, придя в правительство, активно занимался лоббированием выдачи кредитов промышленности, которые, в условиях высокой инфляции, фактически являлись формой дотирования предприятий из бюджета^[63]), без ведома Гайдара министра топлива и энергетики Владимира Лопухина заменяют на главу Газпрома Виктора Черномырдина.^[57][62] По утверждению члена правительства Петра Авена то, что Ельцин согласился на размен министров из «команды Гайдара» на кандидатуры оппозиции, для правительства «стало шоком».^[62]

Первая попытка финансовой стабилизации, основанная на сокращении государственных расходов и введения новых налогов, заняла 3-4 месяца и привела к снижению инфляции в апреле-мае 1992 года.^[43][49][64] Затем под давлением Верховного совета и директоров предприятий, жесткая денежная политика правительства смягчается.^{[16][43][65][66]} Как пишет Андрей Нечаев «К маю 1992 года мы столкнулись с тем, что навязанные нам финансовые обязательства лишь на треть могли быть покрыты за счёт реальных источников доходов бюджета».^[67] Правительство поднимает зарплаты бастующим шахтёрам, по настоянию Верховного совета выделяется 600 млрд рублей льготных кредитов на развязку кризиса неплатежей.^[68] По утверждению Гайдара в июле «Верховный Совет за два часа с голоса принимает поправки, увеличивающие финансовые обязательства государства и бюджетный дефицит на 8 % ВНП».^[33] В июле меняется руководство Центрального банка. Новый руководитель ЦБ Виктор Геращенко не поддерживает курс на сокращение расходов, продвигаемый Гайдаром, проводит взаимозачёты долгов предприятий, на основе разовой кредитной эмиссии около 1 трлн рублей.^{[16][42][52][69]} Это даёт временный эффект и приводит к увеличению инфляции. Осенью проблема неплатежей возникает снова.^[52][68] В целом объём кредитов Центрального Банка увеличился во втором полугодии в 2,9 раза.^[66] По мнению 4-го министра экономики России д.э.н. Е. Ясина, «с приходом Геращенко в Центробанк первая попытка финансовой стабилизации была окончательно сорвана».^[43] Летом 1992 г. на увеличении расходов также сказывается сезонный фактор^[70]: выделяются кредиты для обеспечения Северного завоза, Верховный совет одобряет решение о масштабных кредитах сельхозпроизводителям под уборку урожая.^[64] Ускоряется рост денежной массы и инфляции (с 8,6 % в августе до 22,9 % в октябре).^[49] С осени правительство вынуждено вновь резко сокращать расходы, чтобы не допустить гиперинфляцию.^[66] Дефицит бюджета снизился с 10,8 % ВВП в августе до 4,4 % ВВП в октябре.^[66] Как утверждается в книге экономиста В. Мау эти усилия привели к заметному снижению инфляции весной 1993 года.^[50]

Министр экономики в 1992-1993 гг. Андрей Нечаев перечисляет следующие основные меры, принятые правительством Ельцина-Гайдара:

• С целью преодоления угрозы голода и тотального дефицита товаров:

- либерализация цен;

- разрешение свободы торговли;

- урегулирование внешнего долга и открытие западных кредитных линий;

- переход к адресной социальной поддержке малоимущих.

• С целью нормализации финансов и подавления инфляции:

- сокращение бюджетных расходов, в первую очередь, несвязанных с социальными задачами: государственных инвестиций – в 1,7 раза, закупок вооружений – в 5 раз, сокращение армии,

- резкое сокращение дефицита бюджета и его финансирования за счет кредитов Госбанка,

- налоговая реформа, включая введение НДС и налогов на добычу нефти,

- введение российской валюты,

- отказ от разделения бюджета на валютную и рублевую составляющие,

- упорядочение финансовых взаимоотношений центра с автономными республиками и областями.

• Структурная перестройка экономики:

- переход от плана к госзаказу,

- конверсия оборонной промышленности,

- переход на коммерческие основы в экспорте вооружений;

- поэтапный переход на рыночные принципы и мировые цены в торговле с бывшими союзными республиками;

- принятие закона о банкротстве,

- создание основ частно-государственного партнерства в инвестиционном процессе,

- переход от «бесплатных» государственных инвестиций к инвестиционным кредитам.

• Создание основ рыночного хозяйства:

- либерализация хозяйственных связей между производителями;

- приватизация и создание инвестиционных институтов,

- создание фондового рынка и его институтов (биржи, инвестиционные компании и др.),

- введение конвертируемости рубля,

- поэтапный отказ от административного регулирования экспорта сырьевых товаров;

- создание негосударственных пенсионных фондов,

- создание основ страховой медицины.

• Создание и развитие российских государственных институтов и международные дела:

- объединение союзных и российских ведомств и Госбанка,

- создание российской армии,

- взятие под контроль и упорядочение государственной границы России,

- создание таможенной службы,

- перестройка налоговой службы,

- проведение административной реформы,

- создание Совета безопасности России,

- развитие судебной системы, в первую очередь, арбитража,

- перевод под российскую юрисдикцию посольств и других загранинститутов, а также зарубежной собственности СССР,

- обеспечение правопреемства России по отношению к СССР в международных делах, включая членство в ООН и большой «восьмерке»,

- создание институтов СНГ,

- вступление в МВФ и ВБ,

- завершение вывода войск из стран Восточной Европы и Прибалтики.

— Андрей Нечаев. Реформы Гайдара: Мифы и реальность

Итоги работы правительства

Достижения правительства

К моменту отставки Гайдара в декабре 1992 года, возглавляемое им правительство достигло следующих результатов:

• Преодоление товарного дефицита и восстановление потребительского рынка в первой половине 1992 года.^[16][50]

• Реорганизация налоговой системы.^[50]

• Начало процесса приватизации.^[16]

• Либерализация внешней торговли.^[16]

• Легализация владения и свободного обмена иностранной валюты (введение внутренней конвертируемости рубля).^[50][71][72]

• Начало аграрной реформы — реорганизация колхозов и совхозов.^[73]

• Реструктуризация ТЭКа и создание нефтяных компаний.^[74][75]

• Достижение договоренностей о выводе ядерного оружия из Белоруссии, Украины и Казахстана.^[76][77]

• Резкое сокращение расходов на закупку военной техники и боеприпасов.^[78]

Также по мнению экономистов И. Стародубровской и советника и. о. председателя правительства Гайдара в 1992 г., ректора АНХ В. Мау:

• Остановка процессов дезинтеграции России.^[40][50][79]

• Недопущение обвального роста безработицы.^[50]

Ректор Российской экономической школы Сергей Гуриев отмечал, что Гайдар создал государственные институты современной России: налоговую систему, таможню, банковскую систему, финансовый рынок.^[80] Также, как пишет д.и.н. Александр Безбородов, правительство Гайдара осуществило реформу системы заработной платы в бюджетной сфере, приняло меры по социальной защите малообеспеченного населения, повысило пенсии по старости.^[65]

В результате деятельности правительства Е. Гайдара произошёл переход от плановой к рыночной экономике.^[35]