2.2. История образовательного законодательства в нашей стране и современные правовые нормы

 В аспекте проблематики последнего параграфа нашей работы интересно привести материал, связанный с анализом системы образовательного законодательства в России до принятия последнего Закона об образовании.

То особое место, которое образование занимает в современной экономической и социальной политике Российской Федерации, предопределяет значение чёткого и эффективного нормативно-правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений.» Здесь хотелось бы сказать о том, что, вероятно, развитая мораль как средство регулирования социальных отношений, в сфере образования была бы, пожалуй, эффективнее, чем очень развитая система законов.

«Исходя из общего представления о понятии законодательства, под образовательным законодательством нужно понимать комплексную отрасль российского законодательства, аккумулирующую в своем содержании и структуре, помимо правовых норм и институтов, регулирующих образовательные отношения в собственном смысле слова, также нормы и институты других отраслей законодательства (гражданского, административного, трудового, финансового и др.), регулирующих отношения, непосредственно не связанных с осуществлением образовательного процесса.⁶ Все эти нормы и институты, поскольку направлены так или иначе на урегулирование отношений, складывающихся в одной сфере – сфере образования, органично взаимосвязаны и образуют отрасль законодательства об образовании как систему.

Существующая в настоящий момент система нормативных актов, которыми регулируются отношения в области образования, включает «внутренние», т. е. внутригосударственные, российские нормативные правовые акты, и «внешние», т. е. международно-правовые акты.⁷

 Нормы международного права выступают гарантом конституционных и иных законных прав и свобод граждан Российской Федерации в силу того, что в соответствии со статьёй 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Отсюда, в случаях коллизии норм международного права и федерального закона или закона субъекта РФ явный приоритет должен отдаваться нормам международного права и коллизия должна разрешаться разрешается в пользу первых. Конституция РФ также предоставляет право своим гражданам обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства право вой защиты.

Необходимо отметить, что международно-правовые нормы играют все возрастающую роль в механизме правового регулирования образовательных отношений в условиях развития интеграционных процессов в этой сфере.

 В настоящее время насчитывается несколько сотен источников международного права, принятых непосредственно по вопросам образования либо содержащих по этим вопросам отдельные нормы. Это документы, принятые Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций (ООН) и ее специализированными учреждениями - Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) и Международной организацией труда (МОТ), региональными международными организациями - Советом Европы и Содружеством Независимых Государств, а также двусторонние соглашения Российской Федерации с другими государствами.

Ведущее место среди них занимает, безусловно, Всеобщая декларация прав человека. Согласно статье 26 Декларации, образование призвано способствовать полному развитию человеческой личности; воспитывать у обучающихся глубокое уважение к правам человека и основным свободам; содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами; содействовать деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира. …

Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования, принятая ЮНЕСКО 14 декабря 1960 г., дает развернутое определение понятия «дискриминация» в области образования и предписывает ряд конкретных мер, которые должны реализовать государства - сторонники этой Конвенции для ликвидации любых проявлений дискриминации в образовании и для осуществления действительного равноправия участников образовательных отношений.

Особую значимость имеют нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 1950 г.), закрепляющие конкретный механизм защиты прав человека от посягательств любых лиц, а также и государства, путем обращения в специально созданные международные организации: Европейскую комиссию по правам человека и Европейский суд по правам человека (ст. 19 Конвенции, ст. 2 Протокола № 1 к Конвенции).

Конвенции о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней, разработанные ЮНЕСКО для различных регионов мира, формируют глобальную международно-правовую основу для многосторонних и двухсторонних взаимодействий.

Говоря о внутригосударственном законодательстве РФ, закрепляющем и конкретизирующем право человека и гражданина на образование, необходимо отметить, что, по мнению Д. А. Ягофарова, образовательное законодательство России представляет собой весьма сложную и разветвленную нормативную систему, включающую в себя нормативно-правовые акты различной юридической силы и компетенции: акты федерального уровня, акты регионального уровня (субъектов РФ) и акты органов местного самоуправления.⁸

Взятое в целом образовательное законодательство РФ регулирует следующие основные виды отношений, складывающиеся в сфере образования: 1) отношения между обучающим и обучающимися (учителем и учеником, преподавателем и студентом); 2) отношения между образовательными учреждениями и обучающимися; 3) отношения между родителями и их детьми по обучению и воспитанию; 4) отношения, складывающиеся между образовательными учреждениями и родителями учащихся, прежде всего и главным образом учащихся образовательных учреждений дошкольного и школьного возраста; 5) отношения, складывающиеся между органами управления образованием и образова­тельными учреждениями; 6) отношения между органами местного самоуправления и органами управления образованием, образовательными учреждениями, семьями, имеющими детей; 7) отношения, складывающиеся в процессе осуществления индивидуальной педагогической деятельности.

Цели, задачи и соответствующие им функции образовательного законодательства определены в так называемых системообразующих законодательных актах, к которым относится Конституция Российской Федерации, основополагающих политико-правовых документах, в которых определены фундаментальные положения образовательной политики государства и общества (Национальная доктрина образования в Российской Федерации), и текущие фундаментальные федеральные законодательные акты – Закон РФ «Об образовании» (1992 г.) и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996 г.).

Согласно статье 15 Конституции Российской Федерации федеральная правовая система включает Конститу­цию, федеральные конституционные законы, феде­ральные законы, иные нормативные акты палат Фе­дерального Собрания, указы Президента, поста­новления Правительства, акты органов исполни­тельной власти.

Закон Российской Федерации «Об образовании» направлен на урегулирование системы общественных отношений, складывающихся в образовании. В нём регламентируются вопросы, общие для всех элементов и уровней системы образования в Российской Федерации: общие нормы и принципы, действующие в сфере образования, государственные гарантии прав граждан на образование, формы получение образования, их виды и ступени образования и др. Также уделено внимание социальным гарантиям реализации прав граждан на образование. Закрепляются права обучающихся и воспитанников, права и обязанности родителей, работников образовательных учреждений. Наконец, регулируются отношения в области внешнеэкономической деятельности и международного сотрудничества образовательных учреждений, что также значимо в контексте присоединения России к Болонской декларации о высшем образовании.⁹

По нашему мнению, одна из наиболее значимых особенностей Закона РФ «Об образовании» состоит в том, что в нём, в статье 4, четко определены и сформулированы главные задачи образовательного законодательства. Это: 1) разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; 2) обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование; 3) создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации. 4) определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области.

Названным законом также определяются вопросы языковой политики в сфере образования (ст. 6), политики в сфере формирования государственных образовательных стандартов, включающих в себя федеральный и региональный (национально-региональный) компоненты, а также компонент образовательного учреждения (ст. 7); структура системы образования (ст. 8) и др.

Федеральный Закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» относится, с одной стороны, наряду с Законом РФ «Об образовании», к числу базовых образовательных законов, с другой стороны, это первый профильный законодательный акт. По своей структуре он состоит из семи глав, охватывающих собой 34 статьи, которые определяют систему высшего и послевузовского профессионального образования, круг субъектов учебной и научной деятельности в данной системе, их права и обязанности, управление данной системой, ее экономика и международная деятельность вузов. …

… Необходимо отметить, что на сегодняшний день система законодательства об образовании, понимаемая как совокупность законов и подзаконных актов, представляет собой огромный массив нормативных правовых актов, объединенных в отдельную отрасль законодательства. Основная функция этой системы заключается в том, чтобы обеспечить законодательную основу для правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования, и, прежде всего, образовательных правоотношений, вытекающих непосредственно из естественного права человека на образование.

Что касается системы федерального законодательства об образовании, то оно состоит из правовых актов, в основном подзаконных, объединенных вокруг двух базовых законодательных актов. На региональном уровне удельный вес законодательных норм об образовании также невелик по сравнению с нормами подзаконных актов. По мнению ряда исследователей,¹⁰ в настоящее время ни в одном субъекте Российской Федерации не создано системы законодательных актов, нормы которых обеспечили бы исчерпывающее правовое регулирование вопросов образования и воспитания в рамках компетенции субъекта с учетом местной специфики. На основании законов, как общих, так и специальных, издаются многочисленные нормативные правовые акты, нормы которых, в том числе, призваны заполнить пробелы, имеющие место на законодательном уровне. В результате чего и преобладает «подзаконное» регулирование.

Можно констатировать, что и на федеральном, и на региональном уровнях формирование системы законодательства об образовании пошло по пути не законотворчества, а подзаконного нормотворчества. По мнению автора данной работы, этой системе свойственны, в первую очередь, пробельность и фрагментарность, а также громоздкость и противоречивость, что осложняет процесс правоприменения и создает почву для возникновения юридических споров. Кроме того, современная законодательная система российского образования содержит ряд норм, носящих чисто декларативный характер и вызывающих определенные трудности в правоприменительной практике. На основании этого В. В. Спасская справедливо утверждает, что «в настоящее время полноценная реализация права граждан на образование в России, закрепленного в статье 43 Конституции РФ и пункте 1 статьи 5 Закона РФ «Об образовании», не обеспечена, хотя юридических ограничений этого права не существует».¹¹

  Необходимо отметить, что в силу вышесказанного, сегодня назрела необходимость совершенствования системы законодательства об образовании. При этом первоочередное внимание должно быть уделено проблемам, решение которых обеспечило бы увеличение удельного веса законодательных норм и более полного регулирования собственно образовательных правоотношений, сокращение объёма ведомственного нормотворчества, прежде всего в части регламентации права на образование и прав в образовании, устранение пробельности и противоречивости соответствующих нормативных правовых актов. Кроме того, … на сегодняшний день необходимо перейти к серьезной, системной разработке единого законодательного акта, интегрирующего в себе регулирование общественных отношений всех уровней образования. Такой нормативный акт можно представить как в виде федерального закона, так и в виде Кодекса Российской Федерации об образовании.

 Указанный федеральный закон (или кодекс), по нашему мнению, будет призван возглавить систему законодательства об образовании, объединить и систематизировать юридические нормы разных отраслей права, не вступая в противоречие с идеологией и концепциями таких федеральных законодательных актов как Бюджетный, Налоговый, Трудовой, Гражданский кодексы, создать правовые условия для решения перспективных задач, стоящих перед системой образования на современном этапе.¹²

 Также интересно привести мнение В. В. Гаврищука, доктора исторических наук, профессора, – главного редактора журнала «Право и образование» - о необходимых путях реформирования российского образовательного права, высказанного ещё до принятия последнего Закона об образовании.

Прежде всего, обратим внимание на одну принципиальную дату – 10 июля 1992 года. Все, кто в тот момент имел отношение к системе образования России, ликовали. Именно в этот день первый Президент России Борис Ельцин подписал Закон РФ «Об образовании». До июля 1992 года ни в Советском Союзе, ни в РСФСР такого закона не было. Тогда главной для российского образования была проблема утверждения его принципов:

- принципа демократичности;

- принципа выбора;

- принципа прав образователей и прав учащихся.

В силу определенной эмоциональности его принятия, а также в силу изменения условий жизни, через очень короткое время «пиджак» закона, как принято говорить, стал тесен российской системе образования. Причем на всех его уровнях – от деревенского детского сада до столичной докторантуры.

Где-то с середины 90-х годов общество и государство стали осознавать конкретный масштаб своих обязательств и тех проблем, которые падают на них в урегулировании образования.

В этой связи стало приниматься значительное число законов, поправок к законам, связанных с точной настройкой государственного регулирования системы образования. В итоге, начиная с 1997 года, были приняты несколько десятков федеральных закона, которые вносили изменения в Закон «Об образовании». Более десятка таких федеральных законов принято только за 2007-2008 годы. Среди них Федеральные законы: 

• о ЕГЭ;

• об автономных учреждениях;

• об обязательности среднего (полного) общего образования;

• об уровнях высшего профессионального образования.

До конца 2008 года планируется принятие еще четырех законопроектов. Среди них: о федеральных университетах, о расширении перечня учреждений дошкольного образования, о статусе стройотрядов и о льготном поступлении в вузы призеров олимпиад. 

Безусловно, истинные результаты этих нововведений и их масштаб проявятся только через 5-10 лет. Но некоторые результаты заметны уже сегодня. Первый пример, ЕГЭ. Он виделся разработчикам решением вопроса коррупции и был призван расширить возможности абитуриентов из регионов. Однако уже сегодня большинство экспертов сходятся в том, что этот ФЗ следует исправлять. К сожалению, ЕГЭ не уменьшает «коррупционный налог», а лишь перераспределяет его из вуза в школу. Где отмечены наивысшие результаты по ЕГЭ? В южных республиках. При этом будущие студенты со 100-балльными результатами по ЕГЭ с трудом говорят на русском языке.

Второй пример, два года назад мы передали систему начального профессионального образования в ведение субъектов Российской Федерации, а сегодня отчетливо видим трещины в этой, некогда эффективно действующей отрасли образования. Кстати, профильный Комитет Совета Федерации и его тогдашний председатель В. Е. Шудегов были противниками такой передачи.

Таким образом, следует сделать три вывода.

Первый вывод - государство по целому ряду направлений весьма динамично меняет правила и условия функционирования системы образования. Второй вывод - действующее образовательное законодательство можно смело сравнить с наспех склеенным ковром. Оно симпатично выглядит, но не дает четкого представления о рисунке. Третий вывод - законодательная база образования за последние три года как бы «сжалась» и уже не является теми правовыми рельсами, которые прокладывали бы путь образованию в будущее.

Каковы же главные проблемы образовательного законодательства? Первая проблема – это отсутствие развитого понятийного аппарата. Факт упрямая вещь – в действующих законах об образовании отсутствует единый понятийный аппарат – образовательный глоссарий, учитывающий современные требования к системе образования. Существует масса понятий, которые могут юристами, или налоговыми органами трактоваться по своему усмотрению. … Проблему следует решать на уровне федерального закона. Здесь свое слово должны сказать теоретики, юристы-кодификаторы.

Вторая проблема касается исключительно видов высших учебных заведений. Статья 9 Федерального закона устанавливает три вида вузов: университет, академия, институт. Сегодня практически все стали университетами. Ну, разве исключение составляют единичные вузы, где, по всей видимости, руководство главную свою цель видит в качестве образования, а не в пышных вывесках и броских лейблах.

К слову, не далее как в сентябре прошлого года, находясь в служебной командировке в Лондоне, я посетил два главных образовательных центра Соединенного королевства – Кембридж и Оксфорд. Так вот три момента мне особо бросились в глаза: во-первых, некая атмосфера сочетания старины, идущая от вековых зданий, и молодости от бурлящей студенческой молодежи. Царит корпоративная аура. И, вот это все, стимулирует потребность в получении знаний; во-вторых, крайне скромная вывеска на центральном офисе университета – так красный фон и белые буквы…; в-третьих, максимально возможная степень сохранения традиций. Например, винтовая лестница, ведущая в кабинеты профессоров колледжа, в котором трудился Ньютон, сохраняется в первозданном виде, без лака, без краски, даже без необходимой плотницкой подгонки. Так было – так должно быть!  Почему же у нас девальвировалось видовое разделение вузов? Потому что ровным счетом ни правовых, ни экономических последствий такого рода деление не имело.

Пожалуй, пора говорить о новом делении вузов, делении, связанным с конкретным уровнем прав. Например, по выдаче собственного диплома, защите собственной степени и т. п. Более того, сегодня речь идет о новых видах статуса, как то: о статусе национального университета, исследовательского университета, инновационного университета.

Третья проблема – проблема статуса преподавателей. Сейчас формируется мнение, прежде всего, со стороны Российского союза ректоров, ряда ректоров государственных вузов страны, чтобы на законодательном уровне прекратить работу профессорско-преподавательского состава по совместительству. По мнению этих господ, профессор должен работать лишь на одну ставку. Контракт между профессором и учредителем им представляется в виде аналога клятвы Гиппократа. В этом случае вознаграждение за труд, должно позволять профессору работать без совместительства.

На первый взгляд все верно и благородно. Но как это материализуется на практике? Недавно пришлось обсуждать эту тему с рядом известных профессоров, и мы пришли к единому мнению - такая норма, если она будет включена в российское законодательство, вернет нас назад лет так на 150. Именно тогда в России было отменено крепостное право.

Четвертая проблема – ответственность за нарушение образовательного законодательства. Какой формат этой ответственности? В какой части здесь административное право, а в какой уголовное? По сути в законодательстве вообще не прописан механизм такой ответственности. С другой стороны, нельзя обойти стороной налоговое законодательство. Как ни странно, но сегодня многие образовательные учреждения превратились в основных налогоплательщиков. Например, Ижевский технический университет стал основным налогоплательщиком в самом индустриальном районе города. Ему по налогам уступают многие большие предприятия. Или МЭСИ, который платит налогов больше, чем все поступления из федерального бюджета. Аналогичная ситуация и в науке. Так, Сельскохозяйственная академия РАН платит земельный налог в объеме 120 % от всего бюджетного финансирования.

Отрадно, что сегодня образовательное сообщество начинает сплачиваться и постепенно добивается восстановления тех льгот и свобод, которые были зафиксированы Законом 1992 года, которые государственным образовательным учреждениям позволили выжить, а негосударственным – подняться на ноги.

Высказанное заставляет весьма критически посмотреть на нынешнее состояние законодательной базы отечественного образования. Оно (образовательное законодательство) имеет определенный потенциал. Но этот потенциал тает на глазах.

Полагаю, что давно пора прекратить бессистемную законодательную суету вокруг двух основных образовательных законов, они и так сегодня представляют собой «лоскутное одеяло», а дальнейшее их «латание», без изменения концептуальных подходов, является имитацией бурной деятельности.

Настало время перейти к серьезной, системной разработке единого законодательного акта, интегрирующего в себе регулирование общественных отношений всех уровней образование. Такой нормативный акт можно представить как в виде федерального закона (что, на наш взгляд, предпочтительнее), так и в виде Кодекса Российской Федерации об образовании.

Указанный федеральный закон (или кодекс), по нашему мнению, призван возглавить систему законодательства об образовании, объединить и систематизировать юридические нормы разных отраслей права, не вступая в противоречие с идеологией и концепциями таких федеральных законодательных актов как Бюджетный, Налоговый, Трудовой, Гражданский кодексы, создать правовые условия для решения перспективных задач, стоящих перед системой образования на современном этапе.

Предельно кратко обозначу три главные задачи:

1. Обеспечение устойчивых связей образования и общества.

2. Повышение доступности образования для граждан России, в особенности для малообеспеченных граждан.

3. Повышение качества и конкурентоспособности отечественного образования. 

Этим путем с середины до конца 90-х годов шли разработчики образовательного кодекса в Совете Федерации и Государственной Думе. Среди них: Е. В. Буслов, Н. Н. Гриценко, Д. А. Ягофаров, О. Н. Смолин и др. 

Журнал «Право и образование» полностью опубликовал в ряде номеров проект образовательного кодекса того времени. Но, по всей видимости, в то время это было преждевременным.

Сегодня это время пришло, как говорится, момент назрел. Такая позиция поддерживается Минобрнаукой России, Российским советом ректоров. Минобрнауки России выступил заказчиком проекта интегрирующего нормативного правового акта в рамках федеральной целевой программы развития образования.

Безусловно, сложно будет придти к единому мнению: какова должна быть форма будущего фундаментального законодательного акта в области образования?

Как представляется, положения указанного законодательного акта должны устанавливать такие новации, как:

- радикальное изменение принципов, целей и задач государственных образовательных стандартов или отказ в целом от них;

- параметры оценки воспитательной деятельности образовательного учреждения и её организацию;

- новые принципы лицензирования и признания государством качества деятельности учреждений;

- статус педагогического работника (именно статус, а не уровень заработной платы. К слову, доплаты доктору наук в 7 тысяч рублей, а кандидату в 3 тысячи - проблему не исчерпывают);

- гарантии добросовестной конкуренции в области образования. Например, надо изменить государственную политику по отношению к негосударственным образовательным учреждениям. Сегодня сформировалось достаточное количество крепких негосударственных вузов, которые по целому ряду работ являются инновационными. Надо помнить, что монополия государственных вузов несет с собой застой и деградацию;

- расширение возможностей использования в системе образования новых образовательных технологий, в том числе на основе информационно-коммуникационных технологий.

Есть и другие предложения. Так, юристы МГУ и ВШЭ, являющиеся разработчиками проекта образовательного кодекса, предлагают к обсуждению следующие вопросы:

во-первых, возможность введения юридического статуса диплома вуза и отказа от статуса диплома государственного образца;

во-вторых, возможность предоставления вузам права самостоятельно формировать советы по защите диссертаций, присваивать ученые степени и звания;

в-третьих, возможность перехода к оценке индивидуальной педагогической деятельности (репетиторства) как некоммерческой с освобождением педагогов от обязательной государственной регистрации в качестве предпринимателей и установлением соответствующих налоговых преференций.

Хотелось бы отметить, что сам дух предлагаемого законодательного акта должен уйти от современной тенденции увеличения прав бюрократии и быть ориентирован на человека и экономику. Как нам представляется, в этом направлении сегодня последовательно движется коллектив разработчиков проекта концепции образования, работающий в рамках программы Федерального центра образовательного законодательства.

Представляется, что впереди у нас большой, сложный, но интересный путь создания нового поколения законодательства в области образования, одолеть который можно только при условии консолидации усилий в этом вопросе всех ветвей власти, всех институтов гражданского общества. И, прежде всего, образовательного сообщества.¹³