9.4 Рассмотрение законопроектов и принятие федеральных законов: первое, второе и третье чтение.

Государственная Дума Федерального Собрания является в соот¬ветствии с ч. 1 ст. 105 Конституции Российской Федерации основным субъектом законодательного процесса, поскольку федеральные зако¬ны принимаются именно ею. Рассмотрение и принятие законов Госу¬дарственной Думой производится в строгом соответствии с установ¬ленной Конституцией РФ и Регламентом этой палаты процедурой.

Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуще¬ствляется в трех чтениях, если Государственной Думой применитель¬но к конкретному законопроекту не будет принято иное решение в со¬ответствии с действующим законодательством или Регламентом Го¬сударственной Думы.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чте¬нии, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство РФ и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законо¬проект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, соответствие основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальность и практическая значимость.

Субъект, инициировавший законопроект, вправе отстаивать свою точку зрения при его рассмотрении: обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего зако¬нопроект, или его представителя и содоклада представителя ответст¬венного комитета.

Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом РФ, Со¬ветом Федерации, Правительством РФ, законодательными (предста¬вительными) органами субъектов РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ начинается с обоснования представителями указанных субъектов права законода¬тельной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом, в котором содержится анализ высказан¬ных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний.

Важной процессуальной гарантией продуманности законопро¬екта служит то, что при рассмотрении законопроекта, предусматри¬вающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюдже¬та, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства Российской Федерации.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, принять закон или отклонить законопроект. Откло¬ненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и воз¬вращается субъекту права законодательной инициативы, причем пра¬воведами подчеркивается, что оснований отклонения законопроекта Регламент не содержит и мотивировать причины отклонения закона Государственная Дума не обязана.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государст¬венная Дума устанавливает срок представления поправок к законо¬проекту. Исследователями предлагается уже на этапе первого чтения (перед принятием законопроекта в первом чтении) допустить возмож¬ность внесения поправок в законопроект. Поправки должны вноситься по общим положениям и не касаться частных вопросов, не меняющих сущность законопроекта. Это предложение не представляется дос¬таточно обоснованным, поскольку внесение концептуальных попра¬вок по общим положениям меняет сущность самого законопроекта. Субъект, желающий внести такие поправки, должен сделать это в по¬рядке самостоятельной законодательной инициативы.

Постановление Государственной Думы о принятии законопро¬екта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направля¬ются субъектам права законодательной инициативы, указанным в ста¬тье 104 (ч. 1) Конституции РФ, при этом в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ - по вопросам их ведения, а в случае принятия в первом чтении законопроекта по пред¬метам совместного ведения РФ и субъектов РФ - в законодательные (представительные) органы субъектов РФ.

В случае принятия законопроекта в первом чтении председа¬тельствующий может поставить на голосование предложение ответст¬венного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии правовой и лингвистической экспертиз. Федеральный закон считается принятым, если за него принятие про¬голосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Возможность принятия закона в одном чтении вместо преду¬смотренных Регламентом трех не представляется целесообразной.

Процедура первого чтения ориентирована на рассмотрение общей концепции законопроекта, а не на обсуждение конкретных статей и норм закона. Принятие закона в единственном чтении, по мнению ис¬следователей, лишает субъектов законодательного процесса возмож¬ности внести замечания и предложения по законопроекту, улучшить его, отразить в нем региональные интересы, а кроме того, такие "поспешные" законы, как правило, отклоняются Советом Федерации или Президентом.

Законопроект считается принятым в первом чтении, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Здесь хо¬телось бы отметить, что принятие законопроекта большинством от общего числа депутатов оправдано на этапе третьего чтения, когда за¬конопроекту придается сила закона и требуется поддержка большин¬ства депутатов законодательного органа. В первом и втором чтениях такой кворум не оправдан и ведет только к затягиванию процесса, тем более, что мировой практике известны примеры отсутствия требова¬ний к кворуму законодательного органа на первом и втором чтениях, как, например, в Англии.

К законопроекту, принятому в первом чтении, могут вноситься поправки в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопро¬екта. Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки и вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответст¬вие Конституции РФ и федеральным конституционным законам.

Отметим, что вносимые на этой стадии поправки не ограничи¬ваются законодателем ни по количеству, ни по содержанию. Можно спрогнозировать ситуацию, при которой вносимая поправка так меняет или дополняет содержание законопроекта, что реализация его по¬требует расходов, покрываемых за счет федерального бюджета. То есть законопроект, первоначально внесенный как не требующий таких расходов (соответственно, без заключения Правительства) становится "финансовым". В данном случае экспертизы поправок на соответствие Конституции РФ и федеральным конституционным законам будет яв¬но недостаточно, требуется предусмотреть в Регламенте Государст¬венной Думы обязательное отправление "финансовых" поправок в Правительство для получения заключения, аналогичного представ¬ляемому на законопроект при его внесении в парламент на стадии за¬конодательной инициативы.

Государственной думой принимаются законы, касающиеся всех областей государственной и общественной жизни, в том числе и по предметам, требующим специальных знаний научного, технического характера. Исследователями отмечается, что эффективность депутат¬ской работы над подобными законопроектами требует привлечения специалистов соответствующих отраслей знаний и проведения необ¬ходимых экспертиз.

Например, на этапе законодательной инициативы существует возможность отправления законопроекта для проведения научной экспертизы. В дальнейших стадиях законодательного процесса та¬кой возможности не предоставлено, хотя, например, на стадии подго¬товки ко второму чтению происходит дополнение законопроекта по¬правками, ряд из которых может потребовать разъяснений специали¬стов. Учитывая такую возможность, следует предусмотреть право ответственного комитета направлять поправки к законопроекту для про¬хождения необходимых экспертиз.

Следует отметить, что если проект одобрен в первом чтении, то это значит, что его основные положения приняты и его основной под¬ход к решению вопроса изменить нельзя. Появившаяся в последнее время практика представлять замечания по существу на проект, при¬нятый в первом чтении, не всегда может быть принята. Она имеет положительное значение, если речь идет о частных поправках и до¬полнениях, которые вносятся во втором чтении при постатейном об¬суждении законопроекта, но замечания, принципиально изменяющие текст, не могут быть приняты, поскольку конструкция проекта уже принята в первом чтении. Если есть пожелания кардинально изменить текст, следует представлять иной законопроект, начинать всю проце¬дуру снова, с первого чтения.

Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, от¬ветственный комитет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений.

По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную право¬вую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.

Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государст¬венной Думы: проект постановления Государственной Думы по законопроекту; таблицы поправок; текст законопроекта с учетом попра¬вок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста за¬конопроекта, принятого в первом чтении); заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.

Совет Государственной Думы принимает решения о включении законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой, о направ¬лении законопроекта Президенту Российской Федерации, в Совет Фе¬дерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права за¬конодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам Госу¬дарственной Думы и определяет докладчика по законопроекту - пред¬ставителя ответственного комитета.

В начале второго чтения законопроекта в Государственной Ду¬ме с докладом выступает представитель ответственного комитета. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответ¬ственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рас¬смотрения.

Затем выступают полномочный представитель Президента Рос¬сийской Федерации в Государственной Думе, представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, полно¬мочный представитель Правительства Российской Федерации в Госу¬дарственной Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения депутатских объединений, депутатов Государственной Думы или приглашенных на заседание Государственной Думы пред¬ставителей иных субъектов права законодательной инициативы про¬тив поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта, рассматриваемого во втором чтении. Если воз¬ражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта. Если возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого, до трех минут, обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего в Государственной Думе проводится голосование об одобрении или от¬клонении поправки.

Далее по установленной процедуре Государственная Дума пе¬реходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. После этого председательствующий ставит на голосование предложение о принятии каждой поправки, включен¬ной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений.

По окончании голосования по поправкам председательствую¬щий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не на¬брало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на до¬работку в ответственный комитет.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработан¬ного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Решением Го¬сударственной Думы законопроект может быть возвращен к процеду¬ре первого чтения.

Законопроект, не принятый во втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения Совета Государственной Думы. В этом случае Го¬сударственная Дума принимает решение о доработке или об отклоне¬нии законопроекта. В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Голосование по вопросу о принятии закона в целом в день при¬нятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены. Причем такая практика, в отличие от принятия закона в одном (первом) чтении, вполне отвечает логике парламентских процедур, поскольку ко вто¬рому чтению субъекты законодательного процесса уже имели воз¬можность внести необходимые замечания и предложения, а проведен¬ные к этому моменту экспертизы способствовали сформированию це¬лостного, непротиворечивого текста законопроекта.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в от¬ветственный комитет для устранения с участием Правового управле¬ния Аппарата Государственной Думы возможных внутренних проти¬воречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакци¬онной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении.

По завершении этой работы законопроект представляется от¬ветственным комитетом в Совет Государственной Думы для включе¬ния в проект порядка работы Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законо¬проекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае, если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения и дополнения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, депутатам Госу¬дарственной Думы.

Таким образом, на этапе между вторым и третьим чтением за¬конопроект подвергается устранению внутренних противоречий и ре¬дакционной правке. Термин "внутренние противоречия" является оценочным, и на практике в результате их устранения законопроект может претерпеть значительные изменения. Внесение же поправок при рассмотрении законопроекта в третьем чтении Регламентом не допускается, как и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Данные об¬стоятельства вызывают следующие вопросы: как быть, если устране¬ние противоречий и редакционная правка изменили законопроект? Решение видится в необходимости допустить на этапе третьего чтения внесение поправок в законопроект, установив более строгие требова¬ния к порядку их принятия, например, только большинством в две трети от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если законопроект не принят Государственной Думой в треть¬ем чтении, он считается отклоненным.

В исключительных случаях по требованию депутатских объе¬динений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование во¬прос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Закон Рос¬сийской Федерации о поправках к Конституции Российской Федера¬ции, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы.

Одобренные Государственной Думой законы Российской Феде¬рации о поправках к Конституции Российской Федерации, федераль¬ные конституционные законы и принятые федеральные законы с со¬ответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Прави¬тельства Российской Федерации и другими необходимыми материа¬лами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются Государст¬венной Думой на рассмотрение Совета Федерации.

Анализ рассмотренных полномочий законодательного органа и иных субъектов законодательного процесса на стадии рассмотрения и принятия закона Государственной Думой позволяют отметить, что на этом этапе в законодательном процессе участвуют все ветви государ¬ственной власти.

Полномочия всех субъектов законодательного процесса на ста¬дии рассмотрения и принятия законов Государственной Думой по своим целям и содержанию могут быть условно разделены на три группы:

Во-первых, полномочия, направленные на выявление и учет мнений всех субъектов законодательного процесса по вопросу рас¬сматриваемого законопроекта.

Так, например, представители субъектов законодательного про¬цесса, представляющие разные ветви власти, вправе присутствовать на заседании Государственной Думы и выступать на них, вносить предложения и замечания. Субъекты права законодательной инициа¬тивы вправе вносить поправки к законопроектам и присутствовать при их рассмотрении ответственным комитетом. Этим правам коррес¬пондирует обязанность Государственной Думы создать необходимые условия для выражения субъектами законодательного процесса своего мнения и его учету. Так, Президенту РФ, Правительству РФ, Совету Федерации, субъекту права законодательной инициативы направляет¬ся текст законопроекта и все материалы к нему при подготовке к пер¬вому чтению, и в дальнейшем налажено информирование по вопро¬сам прохождения проекта.

Во-вторых, полномочия по достижению необходимого "качест¬ва" принимаемого закона с точки зрения соответствия его содержания особенностям предмета регулирования, встроенности в систему дей¬ствующих нормативных правовых актов, полноты и непротиворечи¬вости содержания, внутренней логики положений. Основным уполно¬моченным субъектом здесь является законодательный орган. Именно он обязан путем скрупулезной работы с текстом законопроекта с при¬влечением в необходимых случаях специалистов и проведением экс¬пертных исследований обеспечить соответствие законопроекта всем требованиям, предъявляемым к закону.

В-третьих, полномочия по приданию принимаемому закону юридической силы, выражение сущности закона как акта высшей юридической силы. Здесь единственным уполномоченным органом является Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Именно она как единственный представительный законо¬дательный орган государства актом принятия придает законопроекту силу закона.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие вы¬воды:

1) Государственная Дума Федерального Собрания является в соответствии с ч. 1 ст. 105 Конституции Российской Федерации ос¬новным субъектом законодательного процесса, поскольку федеральные законы принимаются именно ею.

2) Полномочия всех субъектов законодательного процесса на стадии рассмотрения и принятия законов Государственной Думой по своим целям и содержанию могут быть условно разделены на три

группы:

- полномочия, направленные на выявление и учет мнений всех субъектов законодательного процесса по вопросу рассматриваемого законопроекта;

- полномочия по достижению необходимого "качества" прини¬маемого закона с точки зрения соответствия его содержания особен¬ностям предмета регулирования, встроенности в систему действую¬щих нормативных правовых актов, полноты и непротиворечивости содержания, внутренней логики положений;

- полномочия по приданию принимаемому закону юридической силы, выражение сущности закона как акта высшей юридической си¬лы.

3) Регламентом Государственной Думы предусмотрен ряд га¬рантий для субъекта, инициировавшего законопроект, по отстаиванию своей точки зрения при его рассмотрении.

4) Три чтения при рассмотрении законопроекта имеют свои соб¬ственные цели, задачи и содержание. Возможность принятия закона в одном, первом, чтении не представляется целесообразной, поскольку лишает субъектов законодательного процесса возможности внести за¬мечания и увеличивает вероятность последующего отклонения проек¬та. Однако совмещение второго и третьего чтений допустимо и впол¬не отвечает логике парламентских процедур.

5) При внесении поправок в законопроект следует:

- не допускать внесения поправок в законопроект на этапе пер¬вого чтения;

- предусмотреть право ответственного комитета направлять по¬правки к законопроекту для прохождения необходимых научных экс¬пертиз и обязанность направлять "финансовые" поправки для получения заключения в Правительство;

- допустить на этапе третьего чтения внесение поправок в зако¬нопроект большинством в две трети от общего числа депутатов Госу¬дарственной Думы.

6) Принятие законопроекта большинством от общего числа де¬путатов оправдано на этапе третьего чтения, когда законопроекту придается сила закона и требуется поддержка большинства депутатов законодательного органа. В первом и втором чтениях такой кворум не оправдан и ведет только к затягиванию процесса.

Тема10. Законодательный процесс в Совете Федерации

10.1 Правовые основы законодательного процесса: нормы Конституции РФ, других законов, Регламента Совета Федерации.

10.2 Работа над законами, принятыми Государственной Думой. Роль комитетов Совета Федерации. Одобрение законов.

10.3 Разработка законопроектов в Совете Федерации.

10.1 Правовые основы законодательного процесса: нормы Конституции РФ, других законов, Регламента Совета Федерации.

Осуществление законодательного процесса в практике государств находит отражение в рамках четко регламентированной законодательной процедуры. Под законодательством, определяющим осуществление законодательного процесса, понимаются: конституции, а также законы, другие акты законодательства, подзаконные акты, содержащие нормы, регулирующие общественные отношения при реализации конституционного права законодательной инициативы в ходе подготовки законопроектов и принятия законов.

Законодательный процесс как конституционно-правовой институт современного российского государства имеет свое правовое регулирование, свое место в правовой системе Российской Федерации.

Состав и структура законодательства по вопросам осуществления законодательного процесса в Российской Федерации определяется, прежде всего, структурой России как федеративного государства, кругом лиц и органов, участвующих в осуществлении законодательной деятельности, особенностями системы ее источников права, а также способами принятия закона - парламентский и внепарламентский, т.е. референдум.

Отметим, прежде всего, два уровня регулирования: федеральный и субъектов Федерации - (региональный). На федеральном уровне порядок подготовки и принятия законов урегулирован в Конституции, регламентах, федеральных законах и постановлениях Государственной Думы и Совета Федерации, указах Президента Российской Федерации, а также постановлениях Правительства Российской Федерации. Анализ этих положений позволяет отметить следующее:

- устойчивое использование понятия «законодательный процесс», «законодательная процедура», «порядок подготовки и принятия законов»;

- установлен перечень субъектов права законодательной инициативы, хотя и неполный, по моему мнению, так как Генеральный прокурор не является субъектом права законодательной инициативы;

- четко и детально регламентируются стадии движения законопроекта в парламенте. Однако необходимо усилить совместную работу всех субъектов законодательного процесса во время «подготовки проекта, его рассмотрения в Государственной Думе, в ходе согласительной комиссии, т.е. буквально на всех стадиях.

Конституция Российской Федерации определяет состав субъектов права законодательной инициативы, порядок принятия федеральных законов и особенности принятия федеральных конституционных законов.

Статья 125 Конституции Российской Федерации устанавливает порядок разрешения Конституционным Судом Российской Федерации споров о компетенции между органами государственной власти, а также дел о соответствии Конституции Российской Федерации действующих федеральных законов, нормативных актов федеральных органов государственной власти, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации. Эта статья гласит, что акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом неконституционными, утрачивают силу.

Конституция Российской Федерации четко регламентирует стадии законодательного процесса при прохождении законопроекта в Государственной Думе и Совете Федерации:

- внесение субъектом права законодательной инициативы подготовленного им законопроекта в Государственную Думу;

- принятие закона (или отклонение законопроекта);

- одобрение (или отклонение) закона Советом Федерации;

- подписание (или отклонение) и обнародование закона Президентом Российской Федерации.

Конституцией устанавливаются основы процедуры в отношении законов, отклоненных Советом Федерации либо Президентом. Однако на практике в связи с недостаточностью нормативно-правовой урегулированности этих вопросов возникает множество проблем, нередко перерастающих в непростые ситуации.

В связи с этим полагаем целесообразным разработку и принятие Федерального закона о порядке принятия законов.

Вопросам участия Совета Федерации в законодательной деятельности посвящается Регламент Совета Федерации, который регламентирует порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой, в том числе: порядок преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой Федеральных законов; порядок повторного рассмотрения Советом Федерации законов, отклоненных Президентом Российской Федерации; рассмотрение Советом Федерации федеральных конституционных законов; осуществление Советом Федерации права законодательной инициативы.

В Регламенте Государственной Думы определены: порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение; порядок рассмотрения законопроектов Государственной Думой; повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Советом Федерации; повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации; рассмотрение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Помимо вышеперечисленного, существуют и другие законодательные акты, относящиеся к законодательному процессу. Прежде всего, Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

Многие вопросы законодательного процесса регулируются в настоящее время актами палат Федерального Собрания. Помимо регламентов это весьма многочисленные постановления Государственной Думы и Совета Федерации. Например, Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 мая 1998 года «О создании Комиссии Государственной Думы по законодательному обеспечению проблем устойчивого развития». Отметим также Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 23 октября 1998 года «О Программе законодательных мер, направленных на преодоление экономического и финансового кризиса в Российской Федерации».

Немаловажное значение для формирования правил законодательного процесса имеют постановления Государственной Думы и Совета Федерации, принятые по конкретным вопросам в связи с прохождением законопроекта, которые, по нашему мнению, являются формой юридического прецедента.

Таковы, например, Постановление Совета Федерации от 10 июня 1997 года «О повторном направлении Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования», Постановление Совета Федерации от 15 октября 1997 года «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о разрешении спора о компетенции между Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Президентом Российской Федерации в части Федерального конституционного Закона «О Правительстве Российской Федерации», равно как и Постановление об отзыве этого обращения.

В практике Государственной Думы принимаются постановления по вопросам планирования законодательной деятельности, по реализации законодательных инициатив, прохождения законопроектов. В подавляющем большинстве случаев эти решения не содержат норм права, но было бы неправильно отрицать за ними значение правил, формирующих дальнейшее развитие законодательного процесса, другими словами, значение юридического прецедента.

Мы полагаем, что юридический прецедент имеет значение источника права в законодательном процессе.

В сфере регулирования законодательного процесса приняты также акты Президента Российской Федерации, в частности, Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 года «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе», Указ Президента Российской Федерации от 15 января 1998 года «Об Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности».

Примерами участия Президента в регулировании законодательных процедур являются также:

Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. № «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации»;

Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 года «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимопередаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

На основе подобного рода указов могут быть приняты законы, которые охватывают правовое поле указа.

Помимо названных источников в сфере правового регулирования законодательного процесса имеют место также постановления правительства (например, по вопросам планирования законоподготовительных работ).

Полагаем, что к системе источников права, определяющих осуществление законодательного процесса, относятся также и постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Например, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений статьи 107-й Конституции Российской Федерации.

Кроме федерального имеется также законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления законодательного процесса. Это, прежде всего, конституции республик, уставы других субъектов Федерации, устанавливающие правовые основы осуществления законодательного процесса в субъекте Федерации.

Важную роль в правовом регулировании вопросов законодательного процесса играют регламенты законодательных собраний субъектов Федерации, например, Регламент Московской городской Думы.

В состав законодательства субъектов Федерации по вопросам осуществления законодательной деятельности входят также и другие нормативные правовые акты. Например, Закон Республики Саха (Якутия) от 26 марта 1993 года «О нормативных правовых актах Республики Саха (Якутия)», Закон Тверской области от 22 сентября 1994 года «О нормативных правовых актах Тверской области».

В субъектах Федерации принимаются решения по вопросам планирования законодательной деятельности, например, в городах Москва и Санкт-Петербург.

По вопросу о структуре законодательства, определяющего осуществление законодательного процесса, исходя из собственного опыта, хотелось бы высказать предложение, обусловленное нашим пониманием законодательного процесса как широкого социального явления, включающего и моменты правообразования. В интересах демократизации законодательной деятельности, повышения эффективности и действенности законодательства было бы целесообразно, на наш взгляд, в федеральном законодательстве о законотворческом процессе отрегулировать все стадии этого процесса, начиная с момента выявления общественного мнения.

Признание официального характера этой стадии, введение ее в рамки установленного государственного порядка будет способствовать сближению закона и объективных потребностей в правовом регулировании, позволит в значительной мере избежать волюнтаризма и субъективизма в законодательном процессе, обеспечит его взвешенность и соответствие жизненным реалиям. По нашему мнению, это можно было бы предусмотреть в Федеральном Законе «О порядке подготовки и принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», получившем в правовой литературе название «закон о законах». Суть нашего предложения сводится к тому, чтобы сделать обязательным для законодательного органа, субъектов права законодательной инициативы и других участников законодательного процесса изучение общественного мнения и других объективных и субъективных факторов, в том числе факторов правосознания.

Итак, подводя итог сказанному, отметим, что в целом законодательство о законодательном процессе достаточно консолидированная отрасль законодательства, включающая широкий круг норм, определяющих понятие и круг субъектов права законодательной инициативы, порядок принятия и опубликования законов и др. Сегодня российское законодательство о законодательном процессе - сформировавшийся комплекс нормативных правовых актов: конституций, федеральных конституционных законов, федеральных законов, уставов законов субъектов Федерации, регламентов, указов Президента, постановлений Правительства, других источников права. Полагаем, что значительная часть содержащихся здесь правовых норм может быть включена в проект закона о законах, принятие которого является значительным фактом в кодификации законодательства о законодательном процессе.

В состав законодательства о законодательном процессе, кроме того, должны быть включены законодательные акты, регулирующие проведение референдума в Российской Федерации, поскольку принятие закона на референдуме является одним из способов осуществления законодательной деятельности.

Все это позволяет сделать вывод о законодательном процессе, как формирующемся институте конституционного права, выходящем за рамки парламентского права. Сравнительно-правовой анализ законодательства о законодательном процессе, который будет предпринят нами в последующих разделах работы, позволит выявить тенденции развития этого законодательства, а также критически оценить имеющийся опыт правового регулирования в этой области общественных отношений.