9.2 Внесение законопроекта в Государственную Думу как форма реализации права законодательной инициативы. Требования к законопроектам.

Согласно конституционно-правовым нормам Российской Федерации и ее субъектов, внесение законопроекта в законодательный орган сопровождается необходимостью соблюдения определенных требований. Согласно сложившейся парламентской практике, в качестве обязательных условий называют:

- характеристику основных положений законопроекта;

- мотивировку новелл, вносимых в правовое регулирование;

- финансово-экономическое обоснование;

- перечень законов подлежащих отмене, изменению или дополнению;

- перечень законов, а также подзаконных актов, которые необходимо принять для реализации закона в жизнь.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы, при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

- пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

- текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

- перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию, утративших силу, предоставлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

- финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

- заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных статьей 104, части 3-й Конституции Российской Федерации).

Законопроекты о введении или отмене налогов - об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета - могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

По мнению автора, необходимо, кроме того, постоянное последующее участие Правительства в рассмотрении соответствующего законопроекта при его прохождении в парламенте.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу с сопроводительным письмом, содержащим название законопроекта, обоснование необходимости его принятия, характеристику законопроекта, изложение его целей, основных положений и места в системе законодательства Российской Федерации.

При осуществлении права законодательной инициативы Советом Федерации, Правительством Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации к законопроекту (поправкам к законопроекту) прилагается копия решения соответствующего органа государственной власти - о внесении законопроекта (поправок к законопроекту) в качестве законодательной инициативы данного органа государственной власти и назначении своего официального представителя по данному законопроекту.

Правительство Российской Федерации представляет заключение на указанные законопроекты по запросам субъектов законодательной инициативы обычно не позднее, чем через две недели со дня получения соответствующего запроса. В случае необходимости получения дополнительной информации от субъекта законодательной инициативы, вносящего законопроект, либо запроса у субъектов Российской Федерации требующихся для дачи заключения данных, не предусмотренных системой государственной отчетности, срок представления заключения пролонгируется.

Согласно принятой в настоящее время практике, в текст законопроекта, вносимого в Государственную Думу, включаются положения о сроках и порядке вступления федерального конституционного закона либо федерального закона в силу, а также положения об отмене, изменении и дополнении ранее принятых законов и других нормативных правовых актов в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона.

На наш взгляд, эта практика нуждается в корректировке. Поскольку эти положения непосредственно не входят в предмет закона и выходят за рамки регулируемых им общественных отношений, их следовало бы вычленить в самостоятельный документ, посвященный порядку введения закона в действие. Порядок введения в действие нуждается в особом регулировании и особом контроле за ходом его реализации. Это может быть решено путем принятия соответствующего постановления Государственной Думы и Совета Федерации о порядке введения закона в действие. Отметим, что в практике Московской городской Думы принят Закон г. Москвы «О порядке введения в действие законов».

Вносимые субъектами законодательной инициативы законопроекты (поправки к законопроектам) должны иметь на каждой странице идентифицирующие признаки (подписи субъекта законодательной инициативы или уполномоченных должностных лиц либо оттиски печатей, штампов, или иное, определяемое субъектом законодательной инициативы самостоятельно).

Внесенный в Государственную Думу законопроект регистрируется и передается в Совет Думы, который рассматривает его на предмет соблюдения установленного порядка внесения, после чего Совет Государственной Думы определяет Комитет палаты, ответственный за рассмотрение данного законопроекта, а также сроки представления им заключения на этот законопроект.

Если законопроект внесен в период парламентских каникул, то он рассматривается Советом Государственной Думы обычно не позднее, чем через десять дней после начала очередной, после парламентских каникул, сессии Государственной Думы.

Поправки депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации к законопроекту, рассматриваемому в Государственной Думе, вносятся непосредственно в ответственный комитет.

Поправки Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Правительства Российской Федерации, законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации вносятся в Государственную Думу. Указанные поправки подлежат регистрации соответствующим подразделением Аппарата Государственной Думы, после чего они передаются в ответственный комитет.

Законопроект, внесенный с нарушением установленных требований, рассмотрению не подлежит и возвращается Советом Государственной Думы внесшему его субъекту законодательной инициативы для выполнения установленной процедуры внесения.

Заключение ответственного комитета должно содержать предложение о принятии законопроекта к рассмотрению Государственной Думой или его отклонении. Заключение комитета должно быть мотивировано.

Ответственный комитет принимает решение - об отклонении законопроекта в случаях, если:

- регулируемые им вопросы не отнесены к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- он противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации;

- будет установлено, что принятие законопроекта (в силу представленной концепции) невозможно без внесения изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации;

- будет установлено, что законопроект внесен с нарушением установленных требований.

Заключение ответственного комитета представляется в Совет Государственной Думы, который определяет срок предварительного рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

Порядок внесения законопроектов в законодательные органы субъектов Федерации определяется законодательством этих субъектов.

В частности, применительно к Московской городской Думе устанавливается следующее.

Первое. Проекты законодательных актов вносятся в Московскую городскую Думу субъектами законодательной инициативы.

Официальным внесением проекта документом в Думу считается внесение проекта, оформленного в соответствии с установленным порядком на имя председателя Думы. Датой официального внесения проекта считается дата его регистрации в Думе.

Аппарат Думы не позднее следующего рабочего дня доводит до всех депутатов Думы информационное сообщение о факте внесения проекта документа, его названии, авторе и срочности рассмотрения (первоочередное или обычное).

Второе. Проект законодательного акта передается в аппарат Московской Думы не позднее, чем за две недели до планируемой даты рассмотрения. Дума вправе протокольным решением принять проект к первоочередному рассмотрению в недельный срок. Также в недельный срок рассматривается проект, внесенный как первоочередной мэром Москвы.

Проект бюджета города и отчет об исполнении бюджета не могут быть рассмотрены Думой ранее, чем через две недели после даты их регистрации.

Проект решения Думы передается в аппарат Думы не позднее, чем за неделю до планируемой даты рассмотрения, проект заявления или обращения Думы - не позднее, чем за день.

Третье. Проект законодательного акта направляется аппаратом Думы субъектам законодательной инициативы и в комиссии Думы. Председатель Думы вправе предложить одной или нескольким комиссиям, а также одному или нескольким координаторам направлений работы Думы провести предварительное обсуждение проекта, подготовить заключение к первому чтению проекта. До рассмотрения проекта на заседании Думы может быть проведено его предварительное обсуждение в форме общегородского обсуждения, публичных или депутатских слушаний. Регламенты публичных и депутатских слушаний устанавливаются решением Думы.

Несоблюдение параметров надлежащего оформления законопроекта по общему правилу влечет за собой его возвращение. Типична, к примеру, такая запись в регламентах субъектов Федерации: «...законопроект может быть возвращен инициатору для выполнения им установленных требований». Прежде всего, обращает на себя внимание неопределенность данного предписания. Формулировка «может быть» позволяет трактовать его произвольно. Это, в свою очередь, дает возможность органу либо должностному лицу, принимающему законопроект, действовать исключительно по своему усмотрению.

Еще к более неблагоприятным последствиям может привести отсутствие в анализируемом предписании каких-либо указаний о судьбе возвращенных законопроектов.

НЕОБХОДИМЫЕ УСЛОВИЯ ВНЕСЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА В ГОСУДАРСТВЕННУЮ ДУМУ — предусмотренные Регламентом Государственной Думы требования к форме и содержанию вносимого в палату законопроекта. Обязательным условием внесения законопроекта в Государственную Думу является представление: текста законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; пояснительной записки к законопроекту, содержащей предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; справки о состоянии законодательства в сфере правового регулирования; перечня законов и иных нормативно-правовых актов, требующих отмены, изменения либо разработки в связи с принятием данного законопроекта; предложения о разработке нормативно-правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона; финансово-экономического обоснования (при внесении проекта закона, реализация которого потребует материальных затрат); заключения Правительства РФ (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту. Непосредственно в текст внесенного в палату законопроекта должны быть включены положения о сроке и порядке вступления в силу предлагаемого к принятию закона; о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов; о приведении Президентом и Правительством своих правовых актов в соответствие с принятым законом.