9.1 Правовые основы законодательного процесса: нормы Конституции рф, других законов, Регламента Государственной Думы и Совета Федерации

Осуществление законодательного процесса в практике государств находит отражение в рамках четко регламентированной законодательной процедуры. Под законодательством, определяющим осуществление законодательного процесса, понимаются: конституции, а также законы, другие акты законодательства, подзаконные акты, содержащие нормы, регулирующие общественные отношения при реализации конституционного права законодательной инициативы в ходе подготовки законопроектов и принятия законов.

Законодательный процесс как конституционно-правовой институт современного российского государства имеет свое правовое регулирование, свое место в правовой системе Российской Федерации.

Состав и структура законодательства по вопросам осуществления законодательного процесса в Российской Федерации определяется, прежде всего, структурой России как федеративного государства, кругом лиц и органов, участвующих в осуществлении законодательной деятельности, особенностями системы ее источников права, а также способами принятия закона - парламентский и внепарламентский, т.е. референдум.

Отметим, прежде всего, два уровня регулирования: федеральный и субъектов Федерации - (региональный). На федеральном уровне порядок подготовки и принятия законов урегулирован в Конституции, регламентах, федеральных законах и постановлениях Государственной Думы и Совета Федерации, указах Президента Российской Федерации, а также постановлениях Правительства Российской Федерации. Анализ этих положений позволяет отметить следующее:

- устойчивое использование понятия «законодательный процесс», «законодательная процедура», «порядок подготовки и принятия законов»;

- установлен перечень субъектов права законодательной инициативы, хотя и неполный, по моему мнению, так как Генеральный прокурор не является субъектом права законодательной инициативы;

- четко и детально регламентируются стадии движения законопроекта в парламенте. Однако необходимо усилить совместную работу всех субъектов законодательного процесса во время «подготовки проекта, его рассмотрения в Государственной Думе, в ходе согласительной комиссии, т.е. буквально на всех стадиях.

Конституция Российской Федерации определяет состав субъектов права законодательной инициативы, порядок принятия федеральных законов и особенности принятия федеральных конституционных законов.

Статья 125 Конституции Российской Федерации устанавливает порядок разрешения Конституционным Судом Российской Федерации споров о компетенции между органами государственной власти, а также дел о соответствии Конституции Российской Федерации действующих федеральных законов, нормативных актов федеральных органов государственной власти, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации. Эта статья гласит, что акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом неконституционными, утрачивают силу.

Конституция Российской Федерации четко регламентирует стадии законодательного процесса при прохождении законопроекта в Государственной Думе и Совете Федерации:

- внесение субъектом права законодательной инициативы подготовленного им законопроекта в Государственную Думу;

- принятие закона (или отклонение законопроекта);

- одобрение (или отклонение) закона Советом Федерации;

- подписание (или отклонение) и обнародование закона Президентом Российской Федерации.

Конституцией устанавливаются основы процедуры в отношении законов, отклоненных Советом Федерации либо Президентом. Однако на практике в связи с недостаточностью нормативно-правовой урегулированности этих вопросов возникает множество проблем, нередко перерастающих в непростые ситуации.

В связи с этим полагаем целесообразным разработку и принятие Федерального закона о порядке принятия законов.

Вопросам участия Совета Федерации в законодательной деятельности посвящается Регламент Совета Федерации, который регламентирует порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой, в том числе: порядок преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой Федеральных законов; порядок повторного рассмотрения Советом Федерации законов, отклоненных Президентом Российской Федерации; рассмотрение Советом Федерации федеральных конституционных законов; осуществление Советом Федерации права законодательной инициативы.

В Регламенте Государственной Думы определены: порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение; порядок рассмотрения законопроектов Государственной Думой; повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Советом Федерации; повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации; рассмотрение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Помимо вышеперечисленного, существуют и другие законодательные акты, относящиеся к законодательному процессу. Прежде всего, Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

Многие вопросы законодательного процесса регулируются в настоящее время актами палат Федерального Собрания. Помимо регламентов это весьма многочисленные постановления Государственной Думы и Совета Федерации. Например, Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 мая 1998 года «О создании Комиссии Государственной Думы по законодательному обеспечению проблем устойчивого развития». Отметим также Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 23 октября 1998 года «О Программе законодательных мер, направленных на преодоление экономического и финансового кризиса в Российской Федерации».

Немаловажное значение для формирования правил законодательного процесса имеют постановления Государственной Думы и Совета Федерации, принятые по конкретным вопросам в связи с прохождением законопроекта, которые, по нашему мнению, являются формой юридического прецедента.

Таковы, например, Постановление Совета Федерации от 10 июня 1997 года «О повторном направлении Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования», Постановление Совета Федерации от 15 октября 1997 года «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о разрешении спора о компетенции между Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Президентом Российской Федерации в части Федерального конституционного Закона «О Правительстве Российской Федерации», равно как и Постановление об отзыве этого обращения.

В практике Государственной Думы принимаются постановления по вопросам планирования законодательной деятельности, по реализации законодательных инициатив, прохождения законопроектов. В подавляющем большинстве случаев эти решения не содержат норм права, но было бы неправильно отрицать за ними значение правил, формирующих дальнейшее развитие законодательного процесса, другими словами, значение юридического прецедента.

Мы полагаем, что юридический прецедент имеет значение источника права в законодательном процессе.

В сфере регулирования законодательного процесса приняты также акты Президента Российской Федерации, в частности, Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 года «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе», Указ Президента Российской Федерации от 15 января 1998 года «Об Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности».

Примерами участия Президента в регулировании законодательных процедур являются также:

Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. № «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации»;

Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 года «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимопередаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

На основе подобного рода указов могут быть приняты законы, которые охватывают правовое поле указа.

Помимо названных источников в сфере правового регулирования законодательного процесса имеют место также постановления правительства (например, по вопросам планирования законоподготовительных работ).

Полагаем, что к системе источников права, определяющих осуществление законодательного процесса, относятся также и постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Например, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений статьи 107-й Конституции Российской Федерации.

Кроме федерального имеется также законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления законодательного процесса. Это, прежде всего, конституции республик, уставы других субъектов Федерации, устанавливающие правовые основы осуществления законодательного процесса в субъекте Федерации.

Важную роль в правовом регулировании вопросов законодательного процесса играют регламенты законодательных собраний субъектов Федерации, например, Регламент Московской городской Думы.

В состав законодательства субъектов Федерации по вопросам осуществления законодательной деятельности входят также и другие нормативные правовые акты. Например, Закон Республики Саха (Якутия) от 26 марта 1993 года «О нормативных правовых актах Республики Саха (Якутия)», Закон Тверской области от 22 сентября 1994 года «О нормативных правовых актах Тверской области».

В субъектах Федерации принимаются решения по вопросам планирования законодательной деятельности, например, в городах Москва и Санкт-Петербург.

По вопросу о структуре законодательства, определяющего осуществление законодательного процесса, исходя из собственного опыта, хотелось бы высказать предложение, обусловленное нашим пониманием законодательного процесса как широкого социального явления, включающего и моменты правообразования. В интересах демократизации законодательной деятельности, повышения эффективности и действенности законодательства было бы целесообразно, на наш взгляд, в федеральном законодательстве о законотворческом процессе отрегулировать все стадии этого процесса, начиная с момента выявления общественного мнения.

Признание официального характера этой стадии, введение ее в рамки установленного государственного порядка будет способствовать сближению закона и объективных потребностей в правовом регулировании, позволит в значительной мере избежать волюнтаризма и субъективизма в законодательном процессе, обеспечит его взвешенность и соответствие жизненным реалиям. По нашему мнению, это можно было бы предусмотреть в Федеральном Законе «О порядке подготовки и принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», получившем в правовой литературе название «закон о законах». Суть нашего предложения сводится к тому, чтобы сделать обязательным для законодательного органа, субъектов права законодательной инициативы и других участников законодательного процесса изучение общественного мнения и других объективных и субъективных факторов, в том числе факторов правосознания.

Итак, подводя итог сказанному, отметим, что в целом законодательство о законодательном процессе достаточно консолидированная отрасль законодательства, включающая широкий круг норм, определяющих понятие и круг субъектов права законодательной инициативы, порядок принятия и опубликования законов и др. Сегодня российское законодательство о законодательном процессе - сформировавшийся комплекс нормативных правовых актов: конституций, федеральных конституционных законов, федеральных законов, уставов законов субъектов Федерации, регламентов, указов Президента, постановлений Правительства, других источников права. Полагаем, что значительная часть содержащихся здесь правовых норм может быть включена в проект закона о законах, принятие которого является значительным фактом в кодификации законодательства о законодательном процессе.

В состав законодательства о законодательном процессе, кроме того, должны быть включены законодательные акты, регулирующие проведение референдума в Российской Федерации, поскольку принятие закона на референдуме является одним из способов осуществления законодательной деятельности.

Все это позволяет сделать вывод о законодательном процессе, как формирующемся институте конституционного права, выходящем за рамки парламентского права. Сравнительно-правовой анализ законодательства о законодательном процессе, который будет предпринят нами в последующих разделах работы, позволит выявить тенденции развития этого законодательства, а также критически оценить имеющийся опыт правового регулирования в этой области общественных отношений.