4.2 Законодательство о формах участия граждан в законотворчестве. Проблема их конституционного закрепления.

В законодательстве ряда зарубежных стран и некоторых субъектов Российской Федерации предусмотрен институт народной законодательной инициативы. Это означает, что проект, подписанный определенным числом граждан, должен быть принят к рассмотрению парламентом[1]. Народная законодательная инициатива довольно распространенное явление в Швейцарии, Италии, Австралии, Перу, Испании, США, ФРГ. Институт народной законодательной инициативы предусмотрен конституциями ряда государств с переходной экономикой (Албания, Польша, Словения, Румыния, Латвия и Литва) и других государств. В различных странах применяются разные требования к количественному составу граждан-избирателей, участвующих во внесении в законодательный орган законопроекта, но во всех странах это достаточно большие группы избирателей, имеющих право вносить от своего имени законопроекты, которые представительные органы государственной власти обязаны рассматривать наряду с другими законопроектами[2]. Так, согласно Конституции Италии (ч. 2 ст. 71), «народная инициатива осуществляется путем внесения от имени не менее 50 тыс. избирателей постатейно составленного законопроекта»[3]. Для осуществления народной инициативы в Швейцарии и Перу необходимо, чтобы под законопроектом подписалось также не менее 50 тыс. избирателей, а в Испании – не менее 500 тыс.[4] В Австрии законопроекты вносятся в парламент в следующем порядке: центральная избирательная комиссия передает на рассмотрение Национального совета (нижней палаты австрийского парламента) каждое предложение, поступившее либо от 100 тыс. граждан, обладающих правом голоса и проживающих в 3-х землях[5]. Право законодательной народной инициативы закреплено и в Конституции Бразилии 1988 г. (§ 2 ст. 61). В этой стране под законопроектом требуется собрать не менее 1% подписей избирателей в целом по стране, но распределенных (проживающих) как минимум по 5 штатам, причем в каждом из них не менее 0,3% избирателей[6]. Имеются и другие примеры практики зарубежной законодательной народной инициативы.

 

В России зарубежный опыт установления права законодательной инициативы граждан активно применяется отдельными субъектами Российской Федерации. Согласно Закону г. Москвы от 14 декабря 1994 г. «О законодательных актах города Москвы»[7] правом законодательной инициативы обладают жители города, которые реализуют его путем внесения в Московскую городскую Думу петиций с предложениями принятия законодательных актов, отмены или изменения ранее принятых. Конституция Республики Тыва 1993 г. (ст. 65) наделяет правом законодательной инициативы группы граждан этой республики численностью не менее 1 тыс.[8] А Конституция Республики Ингушетия 1994 г. (ст. 105) предусматривает право внесения предложений о конституционных поправках 10 тыс. граждан[9]. В целом институт народной законодательной инициативы предусмотрен Конституциями (Уставами) около 25 субъектов Российской Федерации. Все они едины в одном – установлении необходимого количества граждан-избирателей, поддерживающих инициативу[10].

 

Вместе с тем анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет отметить, что институт народной законодательной инициативы не получил в России широкого распространения; из 89 субъектов Российской Федерации в законодательстве лишь менее 1/3 установлено право граждан вносить в законодательные органы законопроекты. Как нам представляется, в известной степени, свою ограничительную роль сыграло отсутствие юридического закрепления института народной инициативы в Конституции Российской Федерации.

 

Согласно ст. 33 Конституции Российской Федерации граждане имеют «право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Под коллективными обращениями следует понимать обращения общественных объединений, организаций и союзов в целях своих прав и интересов. Однако, положения данной статьи не касаются народной законодательной инициативы, к тому же, они (положения) до сих пор не конкретизированы в федеральном законодательстве[11].

 

Некоторые субъекты Российской Федерации предусмотрели институт народной законодательной инициативы не в конституциях, а в ином законодательстве. Например, такое право за гражданами закреплено в законодательстве о местном самоуправлении Республики Дагестан. Разумеется, это касается правотворческой инициативы населения на уровне органов местного самоуправления. По нашему мнению, ее надо закрепить и применительно к законодательному процессу в законодательном (представительном) органе – Народном Собрании Республики Дагестан[12].

 

Как известно, Дагестан представляет собой общество со сложным национальным составом, межнациональными и социально-экономическими отношениями, протекающими в экстримальных геополитических условиях. В Дагестане самый низкий уровень жизни в России и самые высокие показатели безработицы[13]. В этих условиях становится понятно, что прямое участие граждан в законотворческом процессе может обернуться непредсказуемыми последствиями для олигархических группировок, в руках которых сосредоточена государственная власть в Дагестане.

Институт народной законодательной инициативы в таких регионах как Дагестан может оказаться фактором, усиливающим противостояние отдельных группировок населения, возможно и представителей отдельных народов, и официальной власти.

 

В то же время, включение права народной законодательной инициативы в Конституцию Республики Дагестан может быть связано с необходимостью решения сложной проблемы определения количественного и качественного состава граждан, обращающихся в законодательный орган с законодательной инициативой. Под качественным составом мы имеем в виду формирование группы граждан – избирателей, наделенных правом внесения в законодательный орган законопроекты, с учетом многонационального состава населения Республики Дагестан. Любая политическая акция в многонациональных регионах России, проведенная без учета данного фактора, не может иметь успех. «Система представительства, если рассматривать ее в контексте межнациональных отношений, - это не только одна из возможных форм поддержания равновесия в обществе, но и средство защиты национальных меньшинств»[14].

 

Если к рассматриваемой проблеме подойти с другой стороны, то нельзя не заметить следующее. Население Дагестана характеризуется недостаточно высоким уровнем правосознания, в силу чего граждане не используют право народной правотворческой инициативы, предусмотренное законодательством о местном самоуправлении. Для Республики Дагестан наиболее характерными методами выражения массового или индивидуального мнения являются митинги и пикетирование. Практика проведения последних в городах и районах республики показывает, что они проводятся в основном без должного юридического оформления. Эти акции зачастую носят стихийный характер. В республике пока еще не сложились традиции политической борьбы и устойчивые правила решения подобных вопросов, в силу чего нет и соответствующего правового регулирования.