Тема 3. Законодательная техника

3.1 Понятие и значение законодательной техники. Высокий уровень законодательной техники как непременное условие необходимого качества законов, их действенности.

3.2 Языковые (общелингвистические, терминологические, синтаксические, стилистические), логические и гносеологические правила законодательной техники.

Правовая сфера государственной и общественной жизни напол¬нена многими явлениями и процессами. В ней действует множе¬ство юридических лиц и граждан. Усилия властей направлены пре¬имущественно на принятие законов и соблюдение законности. В обилии юридических событий мало замеченным остается та¬кой элемент законотворчества и правоприменения, как законода¬тельная техника. Многим эта деятельность кажется вполне доступ¬ной и несложной. В то время как его использование избавляет от ошибок и способствует повышению качества законов.

Данное обстоятельство давно было замечено учеными-юриста¬ми, но их интерес к законодательной технике далеко не всегда побуждал юридическую практику к признанию роли этого право¬вого инструмента.

Уместно вспомнить книгу Р. Иеринга «Юридическая техника», изданную в Санкт-Петербурге в 1905 г. и являющуюся частью бо¬лее крупного труда о римском праве 1883 г. Р. Иеринг писал: «То, что должно каждого профана убедить в его невежестве... составля¬ет юридический метод... он именно и создает юриста». В этом и заключается разница между обыденным и юридическим понима¬нием. В субъективном смысле «техника» означает юридическое искусство отделки правового ма¬териала, в объективном — механизм права. Р. Иеринг выделил три основных приема юридической техники — юридический ана¬лиз (алфавит права), логическая концентрация, юридическая кон¬струкция (повеление, толкование — правовой институт и право¬вое понятие, правовое положение и правовые принципы).

Показательно, что законодательная техника традиционно рас¬сматривается в контексте правотворчества в качестве одного из его элементов. Это система правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие фор¬мы нормативных предписаний их содержанию, доступность, про¬стоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. К ним относятся требования к фор¬ме актов, изменению или отмене ранее принятых актов, устране¬нию противоречий, оформлению новой редакции статей и т.п., а также формальные реквизиты, структурные членения, специфи¬ческий язык, определение терминов, специальные средства обес¬печения норм.

В других научных трудах речь идет о юридической технике как совокупности правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации всех нормативных актов в контексте источников права и правотворчества. Объектом юридической техники являет¬ся текст нормативного документа, в отношении которого законо¬датель прилагает интеллектуальные усилия.

В.М.Сырых, характеризуя законодательную технику, отмечает, что основу этой системы составляют стадии и процедуры законотворческого процесса. Специфика законотворчества как вида социального проектирования определяет содержание методологии и методики законотворчества, в том числе совокупность приемов, способов выражения и изложения законотворческой воли в виде нормативных правовых предписаний, иных структурных частей закона. Поскольку совокупный результат законодательной техники характеризуется системой действующего законодательства и закрепленных им норм права, ученый определяет законотворческую технику как "юридическую науку, призванную разрабатывать закономерности рациональной деятельности по проектированию законов. Содержание данной дисциплины составляет технология (приемы, правила, процедуры) подготовки качественно совершенных как по форме, так и по содержанию законов".

Более предметным является различение технико-юридических средств — средств изложения содержания правовых предписаний (терминология, нормативное изложение, юридические конструк¬ции), приемов формулирования норм или положений правовых актов, средств и приемов построения правовых актов (деление на разделы, статьи и т.п.). Есть специфика законодательной техники и правоприменительной техники, связанная с обработкой индиви¬дуальных актов.

В правотворчестве выделяется наряду с деятельностью по мо¬делированию общественных отношений в целях создания право¬вых норм и совокупностью приемов мышления конкретно-тех¬нологический элемент — юридическая техника. Юридическая тех¬ника влияет не только на форму права, но и на его содержание. Она охватывает, во-первых, технические средства и операции — нормативное построение, юридические конструкции, отраслевую типизацию. Это своего рода типовые схемы, методики перевода воли законодателя в правовые нормы, во-вторых, средства и опе¬рации как нематериальные субстраты, в-третьих, юридическая тех¬ника отражает классовую направленность общественного строя, когда юридические приемы придают нормам социально опреде¬ленный смысл.

Несоблюдение требований законодатель¬ной техники в процессе законотворчества выражается в неизмен¬ности ранее принятых актов, во внесении изменений в норматив¬ные акты ненормативными актами, в изменении актов без одно¬временного утверждения новой редакции соответствующих разделов или статей изменяемого акта, во включении общих правил в опе¬ративные или временные акты. Нередко сфера действия общих правил распространяется распоряжениями на другие обществен¬ные отношения. Мешает отсутствие согласованности между акта¬ми по одному и тому же вопросу, наконец, чреват ошибками слож¬ный язык актов.

Роль законодатель¬ной техники: ЗТ призвана давать указания законодателю от¬носительно правильного, юридически строгого формирования за¬конодательных актов, их конструирования, а также упорядочения и систематизации законодательного материала. Тут и природа за¬кона, и нормы, и структура, и логика, и стиль, и язык закона, что в какой-то степени «растворяет» интересующее нас явление.

Серьезный вклад в разработку проблем законодательной техни¬ки внесли материалы научно-методического семинара «Юридичес¬кая техника», проведенного 13—18 сентября 1999 г. Институтом «Открытое общество. Фонд содействия» (программа «Право»), Ни¬жегородским юридическим институтом МВД РФ, Институтом за¬конодательства и сравнительного правоведения. Обсуждение стро¬илось применительно к трем основным проблемам. Во-первых, обсуждались теоретические аспекты юридической техники как фактора эффективности законодательной и правоприменитель¬ной деятельности, как синтеза фундаментального и прикладного правового знания, язык права, толкование юридических актов, законотворчество как вид социального проектирования, современ¬ные информационные технологии в законотворчестве, технико-юридические критерии качества законов.

Во-вторых, были рассмотрены юридические кон¬струкции, применяемые и в рамках юридической техники, — пре¬зумпции, юридическая терминология, заимствование правовых терминов, правовые символы, юридические фикции, оговорки, примечания, перевод международно-правовых актов, аргумента¬ция, правовая герменевтика.

В-третьих, в рамках семинара проведены видеотренинг «Юри¬дическая техника подготовки нормативно-правовых актов», ком¬пьютерный урок «Юридические конструкции в науке, практике и обучении», заседания «круглых столов» об инновационных мето¬диках обучения приемам законодательной техники и др. Обсужде¬ны и одобрены подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения «Рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных законов».

Потребность в новом осмыслении законодатель¬ной техники ощущается все более остро. Ведь период ее признания в прошлом сменился периодом забвения, а сейчас приходит пони¬мание ее самостоятельной роли в процессе правотворчества и пра¬воприменения. Новым является признание законодательной техни¬ки как важного фактора оптимизации законотворчества и эффек¬тивности законодательства. Интенсивно ведутся разработки проблемы качества закона, слагаемыми обеспечения которого счи¬таются свойства правовой легальности закона (соответствие его нор¬мативно-правовым требованиям), инструментально-правовое свой¬ство (особенности регламентации правовых средств), технико-юри¬дические свойства (качество техники изложения закона и его соответствия стандартам и правилам законодательной техники).

Законодательная техника — это система правил, пред¬назначенных и используемых для познавательно-логического и нормативно-структурного формирования правового материала и подготовки текста закона. Данное определение расширяет рамки законодательной тех¬ники и сближает ее с элементами законода¬тельного процесса. Такое «расширенное наполнение» можно считать оправданным, поскольку оно способствует более стро¬гой связи содержательных и формально-юридических средств под¬готовки законов. Этим и отличается понятие законодательной тех¬ники от понятия юридическая техника.

В предложенном определении можно выделить шесть вза¬имосвязанных элементов этого явления:

а) познавательно-юридический;

б) нормативно-структурный;

в) логический;

г) языковой;

д) документально-технический;

е) процедурный.

Все вышесказанное означает общую характеристику законода¬тельной техники и ее элементов.

Тем не менее, есть особые юридико-технические приемы в разных отраслях законодательства. Их различение обусловлено неодинаковым объектом и методами пра¬вового регулирования, а отсюда неизбежна специфика построения и структуры текстов законов в отраслях законодательства, видов используемых норм, структуры правовых норм и т.п., которую нельзя игнорировать.

К примеру, в конституционном законодательстве больше при¬меняется норм-дефиниций, норм-целей и норм-принципов. Сами нормы нередко состоят только из диспозиции. В гражданском зако¬нодательстве традиционна строгая и детальная структу¬ризация институтов и норм.

Применительно к уголовному закону разработаны приемы за¬конодательной техники, способствующие правильному построению уголовно-правовых норм. Главные их технико-юри¬дические элементы характеризуются следующим образом. Первая группа — это точность составов опи¬сываемых преступлений, это выбор общих или специальных со¬ставов, это определение санкции и ее пределов, это терминология уголовного закона. Вторая группа — это мера использования казу¬истических и обобщающих приемов в конструировании составов преступлений. Третья группа — это использование либо простой, либо описательной, либо бланкетной, либо ссылочной диспозиции. Четвертая группа связана с решением вопроса о взаимоотношении общих и специальных составов. Пятая группа касается правильно¬го установления санкций за описанные в диспозиции преступные действия. Шестая группа — это пределы и виды санкций. Как видно, при подобной трактовке содержательная и технические сто¬роны правообразования сливаются в одном русле.

Мощным фильтром на пути движения законопроектов служит юридическая экспертиза. Ее проводят правовые службы парламен¬тов, правительств и иных структур. Так организована эта работа на федеральном уровне, правда, разные правила и критерии оценок текстов не всегда согласованы. Отрадно, что Воронежская област¬ная Дума утвердила 11 декабря 1998 г. «Положение о юридической экспертизе проектов законов Воронежской области» и 18 марта 1999 г. «Положение о лингвистической экспертизе проектов зако¬нов Воронежской области и иных правовых актов областной Думы». Упорядочение порядка, этапов и способов юридичес¬кой процедуры является насущной задачей.

Нередко в отдел лингвистической экспертизы законопроектов Правового управления Государственной Думы поступают технически не отработанные проекты, содержащие неточные и расплывчатые предписания, имеющие противоречия и двусмысленности. Так, на экспертизу был направлен проект федерального закона "О защите животных", в понятийном аппарате которого домашнее животное определялось как "партнер человека по совместному отдыху и получению взаимного удовольствия"(?!).

Как видно, законодательная техника служит важнейшим фак¬тором внутреннего развития правовых актов и обретения ими офи¬циально-признанных свойств. Ее значение нельзя умалять, напро¬тив, оно возрастает в условиях стремительного правотворчества и масштабного обновления и развития отечественного законодатель¬ства. Можно выделить четыре основных направления комплекс¬ного применения законодательной техники.

Во-первых, систематическое и планомерное воздействие на за¬конодательную деятельность, когда с ее помощью удается тщательно и юридически корректно формировать норматив¬ную ткань будущего закона, проводить юридическую экспертизу с точки зрения соблюдения правил законодательной техники, исправлять законодательные ошибки.

Во-вторых, законодательная техника оказывает влияние на пра¬воприменительную деятельность, способствуя правильному пони¬манию смысла законов и содержания правовых норм, верному применению их как основания для издания подзаконных актов, для осуществления юридических действий, для использования ме¬ханизма правовой защиты граждан и юридических лиц.

В-третьих, законодательная техника выступает как средство международного обмена правовой информацией, как способ сбли¬жения национальных законодательств и введения общих и согла¬сованных юридических режимов. Тем самым достигается «сопря¬женность» информационно-правовых технологий обработки, хра¬нения и использования законодательных массивов в рамках СНГ, Совета Европы и других межгосударственных объединений и меж¬дународных организаций.

В-четвертых, законодательная техника служит средством обу¬чения основам правотворчества и правоприменения. Введение спецкурса «Законодательная техника» для специализированных юридических учреждений, депутатов федерального парламента и законодательных органов субъектов Федерации, государствен¬ных служащих органов исполнительной власти, для работников судов, прокуратуры, МВД и юридических служб — в повестке дня.

Такова общая характеристика законодательной техники и ее роли в правотворчестве и правоприменении. Недооценка законодатель¬ной техники или ее игнорирование порождают массу законодатель¬ных ошибок. Речь идет не только о недопустимых отступлениях от формальных правил, но и об ошибках, порождающих не¬верное правопонимание и даже нарушения законности. Это и не¬правильное определение объема правосубъектности и компетенции субъектов права, и их взаимоотношений, и коллизии разных право¬вых норм, и затруднения в отыскании и выборе норм законов, от¬носящихся к данному предмету регулирования.

Требования к законодательной технике своеобразно сформулировал еще Петр I: "Все прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и отечеству ущерба не чинить. Кто прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю - в назидание потомкам". Надо думать, подобные меры возымели бы свое действие и на нынешних чиновников, занимающихся правотворчеством.

3.2 Языковые (общелингвистические, терминологические, синтаксические, стилистические) логические и гносеологические правила законодательной техники.

После выяснения природы и назначения законодательной тех¬ники рассмотрим ее элементы. Каждый из них представляет набор требований — правил, которые следует строго соблюдать. Их при¬менение должно быть последовательным, с учетом своего рода эта¬пов зарождения и движения законопроекта, и взаимосвязанным, поскольку выпадение или ограничение одного из них снижает эф¬фект других.

Первый элемент — познавательный, означает оценку права и закона как способов познания общественной жизни и ее отражения.

Это концентрированное отражение, притом опережающее отра¬жение. При определении предмета законодательного регулирова¬ния происходит выбор и анализ процессов, явлений и отноше¬ний, которые могут быть объектом законодательного воздействия. Не все отношения должны быть предметом закона, поскольку существуют и используются и другие регуляторы — подзаконные акты и способы саморегулирования. Недооценка их и искусст¬венное преувеличение роли закона в конечном итоге снижают его эффективность.

Поэтому оправдано исходить из следующих принципов законо¬дательно регулируемых отношений:

а) высокое их значение для общества, государства и гражданина;

б) стабильность;

в) первично-нормативное регулирование;

г) предопределенность Конституцией;

д) правомочность субъекта законодательной деятельности.

С этим связан и правильный выбор формы правового акта с учетом его места в правовой системе и классификации признаков как официальных, так и доктринальных. Применительно к зако¬ну следует тщательно оценивать свойства, присущие таким его раз¬новидностям, как конституционные законы, статутные и темати¬ческие законы, кодексы, основы и основные принципы, законы о ратификации международных договоров, законы о поправках к Конституции, вводные законы.

Познавательный аспект подготовки закона связан с его кон¬цепцией. Это — аналитическая нормативная модель с варианта¬ми правового поведения, с примерной структурой акта, его свя¬зями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия. Замена концепций объяснительными записками и другими документами внешне упрощает процесс за¬конотворчества, но реально его обесценивает. Поэтому умение разрабатывать концепции для крупных законов и взаимосвязан¬ные концепции для однородных законов является важным усло¬вием эффективного законотворчества. Оно приобрело в настоя¬щее время и общеобязательное требование в регламентах законо¬дательных органов.

В рамках концепции закона очень важен «набор понятий», ко¬торые предполагается использовать. Это, прежде всего, научно-юри¬дические понятия, выработанные правовой наукой и необходимые для правильного построения закона. Их игнориро¬вание ведут к ошибкам и юридическим противоречиям. Полезно использовать также оценочные понятия права как частично или совсем неопределяемые в тексте законов и иных правовых актов, понятия права, конкретизация которых осуществляется правопри¬менителем в рамках конкретной ситуации на основе некоторой степени усмотрения.

Далее, следует правильно применять конституционные поня¬тия (например, видов государственных органов, форм собственно¬сти), не допуская произвольных отступлений от них. Такое, к со¬жалению, встречается на практике. Наконец, есть понятия и тер¬мины, получающие признание в данном законе. Тут требуются пояснения.

Дело в том, что традиционно в рамках системы континенталь¬ного права, к которой принадлежит преимущественно и россий¬ское право, каждый закон не сопровождается набором собствен¬ных понятий. Они заложены в конституциях, кодифицированных актах и в научных доктринах. У нас же сейчас, напротив, наблюда¬ется увлечение дефинициями.

В Налоговом кодексе использован другой способ определения понятий. В статье 8 раскрыто содержание понятия «налог» и поня¬тия «сбор». В статье 11 речь идет об институтах, понятиях и терми¬нах гражданского, семейного и других отраслей законодательства, используемых в этом Кодексе и применяемых в том значении, как они используются в указанных отраслях, если иное не предусмот¬рено настоящим Кодексом. В п. 3 этой статьи указано, что поня¬тие «налогоплательщик» и другие специфические понятия и тер¬мины налогового законодательства используются в значениях, определяемых в Налоговом кодексе. Но их связи с понятиями Бюд¬жетного кодекса законодатель не установил.

В Водном кодексе содержится 30 основных понятий и среди них «вода», «воды», «подземные воды» и др. (статья 7). Вряд ли в них есть специфический смысл, потребовавший нормативного выражения. В Воздушном кодексе вовсе не оказалось норм—дефи¬ниций, кроме понятия специально уполномоченного органа (ста¬тья 6). И это повлекло появление их в конкретных законах, приня¬тых в рамках данной сферы.

Придавая важное значение четкости юридических понятий и электронной системе их поиска и использования, некоторые юри¬дические фирмы занялись обработкой лексических единиц текста правовых актов и документов. В докладе Генерального директора фирмы «Инвента» на заседании Экспертно-консультативного совета по проблемам систематизации и кодификации законодательства и правовой информатизации при Председателе Государственной Думы 30 июня 1999 г. «Определение понятий» и в обсуждении данной проблемы речь шла о сборе информации, о понятиях, законода¬тельных дефинициях, о способах их определения, описания, поис¬ка и использования. Терминологический словарь, по мнению док¬ладчика, может способствовать решению этих задач применитель¬но к разным сферам законодательного регулирования.

Все это весьма важно для качества законов, ибо технико-юри¬дические дефекты нередко дают повод для критики и вотирования законов. Так, в начале 1999 г. Президент Российской Федерации направил председателям Палат Федерального Собрания письмо об отклонении Федерального закона «Об инженерно-технической си¬стеме агропромышленного комплекса» по причинам несоответствия Конституции РФ и ряду федеральных законов и множества техни¬ко-юридических погрешностей. Так, в статье 1 агропромышлен¬ный комплекс определяется как совокупность отраслей экономики, связанных с агропромышленным производством. Однако осталь¬ные понятия, сформулированные в данной статье, не согласуются как с указанным определением, так и между собой. В частности, неясно, чем отличается сфера деятельности от отрасли экономики. Несогласованность основных понятий усиливается использовани¬ем в них неопределенных в правовом отношении терминов, на¬пример, такого, как «технические средства». При определении ос¬новных понятий не были приняты во внимание требования других федеральных законов. Так, возникает вопрос о соотношении поня¬тия «инженерно-техническая система агропромышленного комплек¬са» с понятием «производственно-техническое обслуживание и ма¬териально-техническое обеспечение агропромышленного производ¬ства», которое закреплено Федеральным законом «О государственном регулировании агропромышленного производства». Неясно, что сле¬дует понимать под управлением инженерно-технической деятель¬ностью и как соотносить его с понятием «государственное регули¬рование» (статья 4 Федерального закона). Такая неопределенность — недопустима.

Статьями 9—11 Федерального закона регулируются отношения, составляющие предмет регулирования законов Российской Феде¬рации «О стандартизации» и «О сертификации продукции и ус¬луг», а также других законодательных актов, причем в ряде случаев вопреки их требованиям. Статьей 12 Федерального закона опреде¬ляются вопросы, которые уже урегулированы Федеральным законом «О государственном регулировании агропромышленного производ¬ства». В пункте 3 статьи 15 Федерального закона речь идет не о международном сотрудничестве, а о международных договорах Российской Федерации.

Даже во многих узкотематических федеральных законах есть «свои» нормы — дефиниции. Немало их в законах субъектов Фе¬дерации, хотя базовые нормативные понятия содержатся в соот¬ветствующих федеральных законах. Думается, вряд ли есть на¬добность в таком понятийном «оснащении» большинства зако¬нов. Более правильно, во-первых, вводить их в базовых законах (кодексах), во-вторых, добиваться строгой внутренней связи между нормами — дефинициями и главами, статьями закона, нормы которых должны их развивать, в-третьих, обеспечивать последо¬вательное и правильное применение основных норм — дефини¬ций в так называемых дочерних законах и иных актах, образую¬щих нормативный массив отрасли права, законодательства. Не случайно летом 1999 г. Государственная Дума приняла во втором чтении Федеральный закон о поправках к КЗоТ, в том числе и в части корректировки содержащихся в нем понятий. Например, в рамках трудовых отношений появились понятия «работодатель» и «работник», поскольку прежние понятия «администрация», «ра¬бочий», «служащий» не отражают многообразия организаций и разных форм собственности.

Важным элементом законодательной тех¬ники является нормативная структуризация текста закона. Име¬ется в виду четкая последовательность операций. К ним следует отнести действия по выработке композиции акта, установлению его составных частей, формулированию правовых предписаний (норм), использованию отсылок и других «юридических связок», определению способов и порядка вступления акта в силу, отмены и изменения других правовых актов. Остановимся на этом более подробно.

Структура закона служит своего рода несущей конструкцией всего правового материала. И поэтому ее определение не сводится к простому дроблению текста закона на составные части. Между тем нередко можно обнаружить в законах повторяющиеся положе¬ния, подчас отсутствует переход от более общих к более конкрет¬ным положениям. Главы и иные составные части охватывают не¬однородные нормы.

С учетом многолетней практики и научных разработок можно использовать следующие правила для выработки структуры зако¬нодательного текста.

Во-первых, необходимо выделять в законе в качестве его со¬ставных частей заголовок, преамбулу, нормативные предписания, заключительные и переходные положения. Это могут быть главы и статьи, разделы, главы и статьи, части, разделы, главы и статьи. Подобное членение предопределяется объемом нормативного ма¬териала, но при одном непременном условии — первичной клет¬кой служит правовая норма. Именно ее оформление и структура должны быть критерием. Статьи могут быть разделены на пункты с нумерацией. Заголовок должен быть кратким и емким, своего рода «нормативным девизом» закона. В преамбуле для больших по объему законов следует зафиксировать исходные позиции закона и его цели. Нередко этому посвящаются первые статьи закона.

В нормативных предписаниях следует отразить набор юриди¬ческих правил поведения как формул правомерного и неправо¬мерного поведения. Вопрос о классификациях правовых форм основательно разработан в юридической литературе. Кроме трех основных видов норм по способу правового регулирования — им¬перативные предписания, дозволения, запреты — оправданы и более дробные классификации с учетом функционального назна¬чения норм. Имеются в виду нормы—дефиниции, нормы—цели, нормы—принципы, нормы компетенционные, нормы—предписа¬ния, нормы—запреты, нормы—стимулы, нормы—санкции, а также нормативы и стандарты.

Примером неудачного формулирования нормы может служить статья 6 «Единая система газоснабжения» Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации». В ней подробно описы¬вается, что представляет собой Единая система газоснабжения, в чьей собственности она находится, как регулируется государством. «Раздутая» норма—дефиниция поглотила ряд конкретных норм-предписаний.

Заключительные и переходные положения посвящаются поряд¬ку вступления закона в силу (сроки вступления в действие, воз¬можны разные сроки для его отдельных положений), изменению и отмене соответствующих актов и их норм, подтверждению право¬преемственности, поручению привести нормативные акты в соот¬ветствие с данным законом.

Во-вторых, следует так построить текст закона, чтобы сначала в нем были изложены общие положения (цель, сферы действия, прин¬ципы регулирования, основные субъекты). Далее целесообразно формулировать нормы о статусе субъектов права и их правах и обязанностях (компетенции), взаимоотношениях между собой. Оправдано четко выделять процессуальные нормы и в особенности процедуры реализации материальных норм. Полезны нормы о юридической защите и мерах ответственности.

В-третьих, весьма важен вопрос об отсылках в законодатель¬стве. С их помощью обеспечиваются системные связи между нор¬мами и актами. В аспекте нашей темы речь идет о способах рас¬пространения действия других норм на тот же предмет правового регулирования, которому посвящен соответствующий закон. Та¬кое «втягивание» в его сферу должно быть корректным и исклю¬чать как игнорирование других норм и актов, так и их противоре¬чия с нормами данного закона. На практике, к сожалению, допус¬кается немало ошибок в определении видов отсылок. Сделаем по этому поводу следующие пояснения.

Допустимы отсылки к нормам своего закона, когда нужно обес¬печить связь между общими и конкретными, специальными поло¬жениями. Отсылки к правовым актам более высокой юридической силы оправданы тогда, когда надо выявить правообразующий ис¬точник данного закона. Возможны отсылки к международным ак¬там, ратифицированным и одобренным Россией и накладываю¬щим на нее обязательства, требующие для их исполнения приня¬тия внутригосударственных актов. Отсылки к актам низшей юридической силы оправданы тогда, когда необходимо удлинить «правовую связь» и определить основания издания нового закона или дать поручение принять подзаконный акт.

По своему объему отсылки могут быть сделаны к конкретному закону в целом либо к его части, к закону в широком смысле, к законодательству. Они касаются как действующих, так и предпо¬лагаемых правовых актов. Причем во всех случаях нужно соблю¬дать «меру отсылок», не допуская ошибок в выборе их видов, а также избыточности или недооценки.

Важно давать верные отсылки к международно-правовым актам как своего рода первичным правовым источникам согласно п. 4 статьи 15 Конституции РФ.

В-четвертых, следует правильно использовать такой прием, как оговорки, которые либо ограничивают действие нормы, либо вво¬дят условия ее применения, либо признают взаимность обязательств участников правоотношений. Добавим, что оговорки в междуна¬родном праве имеют другой смысл.

В-пятых, в тексте закона в редких случаях могут быть даны при¬мечания для пояснений порядка соотношения акта в целом или его части с другими законами и т.п. Таково примечание в ГК по поводу введения в действие главы 17 после принятия нового зе¬мельного кодекса.

В-шестых, в законотворческой практике ряда субъектов РФ — Москвы и Санкт-Петербурга, Воронежской области — стали появляться приложения к закону. Их юридическая сила — другая, поэтому их нередко изменяют решениями губернаторов. Вряд ли закон нуждается в текстах дво¬якого рода, достаточно его насытить технико-экономическими и иными специальными нормами.

В-седьмых, необходимо корректно использовать в тексте зако¬на иностранные термины, учитывая их смысл в национальной пра¬вовой системе и обеспечивая точность перевода. Отметим в дан¬ной связи полезность составления глоссариев и словарей право¬вых понятий и терминов в условиях сближения национальных законодательств. И подобную практику следует признать положительной, поскольку в таких словарях законодатель устанавливает четкое и ясное понимание определенных терминов, тем самым устраняя многозначность толкования правых норм. Но состав этих словарей не всегда продуман, ибо подчас разъясняются общеизвестные понятия. Так, в Водном кодексе РФ вода определяется как "химическое соединение водорода с кислородом".

На формирование взаимосвязанных приемов законодательной техники влияют правила подготовки и принятия законодательных и иных актов. Большие надежды можно связывать с Федеральным законом «О нормативных правовых актах», который одобрен в пер¬вом чтении в ноябре 1997 г. В нем содержатся своего рода норма¬тивы к процедуре подготовки законопроектов. И жаль, что зако¬нопроект пока не принят. Проект федерального закона N 96700088-2 "О нормативных правовых актах Российской Федерации" (внесен депутатами ГД - членами Комитета ГД по законодательству и судебно-правовой реформе)

Президент РФ утвердил 16 декабря 1993 г. № 2171 «Общеправовой классификатор отраслей законодательства», ко¬торый в настоящий момент утратил силу, и в котором содержались своего рода «ряды правовых массивов». Деле¬ние законодательства на отрасли, подотрасли и институты закла¬дывает основу для формирования законодательных актов как их первичной клетки. Позднее появились обновленные версии клас¬сификаторов.

Стали формироваться классификаторы правовых актов по ли¬нии различных юридических фирм — «Консультант-Плюс», «Га¬рант-Сервис» и др.

В Палатах Федерального Собрания применяются свои класси¬фикаторы, которые в общей цепи сопрягаются с классификатора¬ми других федеральных органов государственной власти. В аппа¬рате Совета Федерации разработан и используется «Словарь юри¬дических понятий» (из актов российского законодательства). В нем в алфавитном порядке даны разъяснения смысла и содержания сотен понятий и терминов. Словарь предназначен для упорядочения по¬нятийного аппарата правовых актов нормотворческих органов и может быть использован для подготовки законопроектов. В Госу¬дарственной Думе ведется электронная база данных «Закон», об¬разован единый электронный архив документов. Помогает «Краткий справочник по оформле¬нию актов федеральных органов государственной власти», где со¬держатся пояснения их видов, наименований, реквизитов и т.п.

Нетрудно представить, что подобная практика порождает воп¬рос о степени обязательности подобных правил. В отечественной и зарубежной практике правотворчества чаще всего используется способ общих методических рекомендаций по зако¬нодательной технике. Так поступало в свое время Министерство юстиции СССР, готовившее соответствующие методические реко¬мендации применительно к законам и правительственным актам. Такова и современная практика Министерства юстиции РФ.

Другой способ выражается в подготовке отдельными органами правил оформления своих актов — правительственных, ведомствен¬ных, корпоративных, локальных. При этом исчезают те общие пра¬вила, которые делают их реально сопоставимыми, сравнимыми. Подобным образом действуют в Минтопэнерго и Министерстве транспорта, где есть положение о порядке сопровождения законо¬дательных инициатив.

Есть попытки придания общеобязательности правилам законо¬дательной техники. Позитивным примером решения такой задачи является глава 16 «Законодательная техника» проекта «Законода¬тельного кодекса Свердловской области». Правда, форма самого акта вызывает сомнения, поскольку Кодекс не подходит для обо¬значения акта о правотворчестве и правовых актов области.

Появились и справочно-консультативные издания, призванные помочь читателю ориентироваться в нормативно-правовом масси¬ве. Но и они построены скорее по субъективному усмотрению авторов, нежели по общим правилам юридической техники и за¬конодательной техники, в частности.

Полезны региональные справочники. Так, Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа издала «Словник юридичес¬ких терминов (из Устава и законов Ямало-Ненецкого автономного округа 1995-1998 гг.)» (Салехард, 1999). Термины представлены в алфавитном порядке и могут быть полезны депутатам, государствен¬ным и муниципальным служащим, практикующим юристам, а также студентам и школьникам, изучающим право.

Представляется возможным издание «Общих правил законодатель¬ной техники», утвержденных Правительством РФ. Это позволит ввести типизированные правила, которые можно варьировать. Полезны поэтому рекомендации Минюста РФ. Это позволит придать законодательной технике «статус» важного средства законотворчества и правоприменения.

Современные электронные технологии предъявляют дополни¬тельные высокие требования к уровню юридической техники. От нее зависит точность обозначения правовых актов и их кодирова¬ние. Весьма полезен, в частности, совместный проект «Россий¬ской газеты» и электронного издательства «Равновесие-медиа» по выпуску справочных правовых систем на компакт-дисках. «Эн¬циклопедия российского права», содержащая свыше 100 000 доку¬ментов федеральных органов власти, региональное законодатель¬ство и утвержденные образцы документов, система «Судебная и арбитражная практика», включающая свыше 10000 документов Кон¬ституционного, Верховного, Высшего арбитражного судов РФ, судов общей юрисдикции республик, краев и областей, образцы процессуальных документов, получили признание пользователей.

В Государственной Думе разработана концепция создания на¬ционального электронного архива законодательства России. Со¬здание национального электронного архива законодательства Рос¬сии имеет целью представить неограниченному кругу пользовате¬лей (политикам, ученым, государственным служащим, аспирантам, студентам) весьма значительный массив законодательства РФ, от первых кодексов обычного права до актов действующего зако¬нодательства, принятых в последний год. Национальный архив может быть использован для изучения истории правового регули¬рования, сравнительных правовых исследований, в кодификации законодательства и разработки различных версий правовой рефор¬мы. Национальный архив создается на основе некоммерческого сотрудничества федеральных государственных органов и негосу¬дарственных организаций, действующих в сфере распространения информации. Государственные органы (госархивы, отделы коди¬фикации госорганов) обеспечивают выявление и предоставление правовой информации на бумажных носителях и общее научно-методическое руководство проектом. Негосударственные органи¬зации обеспечивают перевод документов в цифровой формат, их обработку по единой согласованной методике (классификацию, присвоение индексов и т.д.), а также включение нормативных ак¬тов в собственную базу данных.

В составе национального архива содержатся:

1) справочный диск. Картотека;

2) архив законодательства России: X-XVII вв., XVIII в., XIX в., XX в.;

3) архив международного права;

4) архив регионального законодательства;

5) архив муниципального права;

6) архив судебной практики;

7) архив административной практики;

8) вспомогательные и специализированные архивы (их число может быть увеличено).

В национальный архив предполагается включение правовых документов в том виде, в каком они были приняты. Последующие изменения и дополнения фиксируются как самостоятельные пра¬вовые документы.

В базе данных помещаются сведения как об источнике опуб¬ликования, так и месте хранения подлинника правового доку¬мента. Когда подлинник документа отличается от официально опубликованного текста или несет на себе важные дополнитель¬ные элементы (визы согласования, разрешающие штампы, руко¬писные пометки и т.д.), об этом сообщается в научно-вспомога¬тельном комментарии либо путем подключения фотокопии под¬линного текста.

Акты кодификации (Свод законов Российской империи, Сво¬ды законов СССР и РСФСР) помещаются в базу данных как самостоятельные правовые документы наряду с нормативными ак¬тами, включенными в свод. Задача национального архива — не только показать достижения правовой систематизации, воплощен¬ные в сводах законов, но, прежде всего, дать максимально полную и точную картину всего правового процесса.

Еще раз подчеркнем важное значение четкости юридических понятий и электронной системы их поиска и использования, а также обработки лексических единиц текста правовых актов и до¬кументов.

Желательно обеспечивать такое соотношение опре¬делений — общенаучные понятия, общие юридические понятия, конституционные дефиниции, законодательные дефиниции — для отрасли и локальные — для отдельного закона. Но последние допустимы лишь в специальных случаях. К тому же нормативные дефиниции вряд ли оправданы в подзаконных актах.

Законодательная техника включает и такой элемент, как язык закона. Речь идет о более широком явлении языка права как осо¬бого логико-лексического строя речи. Данная проблема получила разработку в юридической литературе. Выяснение и правильное применение лек¬сических средств в праве означают, во-первых, использование юридического языка как средства выражения и изложения норма¬тивных предписаний, во-вторых, краткость, концентрированность, однозначность и простоту понимания, в-третьих, следует строго соблюдать «языковые запреты» — избегать метафор и образных выражений, архаизмов, иностранных слов и терминов, упрощен¬ных и условных словосочетаний.

Как отмечают специалисты, нормативный правовой текст отли¬чается и рядом специфических юридических свойств. Речь идет об отражении характера предписаний посредством долженствующе-предписывающего и констатирующе-предписывающего способов. Применяется способ унификации языковых форм, их стандарти¬зации (документальные обороты, словосочетания и т.п.). Следование этим правилам помогает избежать тексто-юридических ошибок или логико-языковых дефектов.

Говоря о необоснованном использовании в законах иноязычных заимствований, нельзя не обратить внимания на обилие в ГК РФ иностранных слов ("делькредере", "бенефициарий", "коммандитные товарищества", "унитарные предприятия"), наряду с этим в нем встречаются двусмысленности ("хранение в гардеробах организаций"). Язык закона должен быть ясным, четким, равно для всех понятным. Закон, который могут понимать только профессионалы, не вызывает доверия у граждан. Не случайно в ГК РСФСР 1964 года даже широко известный термин "реституция" нигде не приводился, а заменялся на длинный оборот. Заимствования иностранной юридической терминологии должно быть оправданным и понятным для россиян.

Для законодательной техники характерен и такой элемент, как правовая логика. Вообще логика в праве и для всех юристов — ученых и практиков — является абсолютно необходимым знани¬ем. Использование формальной логики в правотворческом и законодательном про¬цессе, как отмечают специалисты, при правильном применении закона тождества позволяет избежать полисемии (многозначнос¬ти) и других нарушений. Не менее важен логический закон непро¬тиворечия, закон исключенного третьего, закон достаточного ос¬нования.

Элементом законодательной техники является и набор средств документального оформления законопроекта. При всей привыч¬ности общих и специальных правил делопроизводства и докумен¬тооборота применительно к закону соблюдение определенных тре¬бований к оформлению его текста имеет особое значение. К таким правилам относятся: четкий заголовок (наименование), общая ну¬мерация, обозначение частей статей арабской цифрой или буквой, обозначение даты принятия закона Государственной Думой и одоб¬рения Советом Федерации, подписания закона Президентом РФ, удостоверения подлинника текста, регистрационный номер и т.п.

Все это важно в условиях применения информационных техно¬логий в законодательном процессе. Однозначность обозначений, быстрота и доступность — вот требования к пользованию текста¬ми законов. Все информационные ресурсы Государственной Думы доступны по сети Интернет региональным законодателям. На ее сервере в Интернете содержится найти информацию о прохождении законопроектов. Компакт-диск «Информационные технологии для законотворчества» содержит электронные досье с текстами законопроектов на разных стадиях их прохождения, справ¬ки, финансово-экономические обоснования.

Специальные обозначения используются и при изменении тек¬стов действующих законов. В законах о внесении изменений и дополнений: исключаются, меняются, дополняются отдельные сло¬ва, предложения; вносятся дополнительные статьи и цифровые литеры; отдельные пункты статей излагаются в новой редакции; дается новая редакция статей, глав, разделов, всего текста закона; сохраняется общая нумерация глав и статей.

Элементом законодательной техники является соблюдение про¬цедурных правил подготовки законопроекта. Можно отметить в данной связи выяснение и оценку соблюдения процедур: а) под¬готовки первоначального текста, б) обсуждения и согласования текста, в) получения заключения, г) подготовки требуемых доку¬ментов — пояснительной записки, финансово-экономического обоснования, заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Консти¬туции РФ), перечень изменяемых и отменяемых актов федераль¬ного законодательства и др. (ст. 105 Регламента Государственной Думы), д) порядка внесения законопроекта, е) иных требований регламентов.

Довольно часто приходится вносить изменения и дополнения в действующие законы. Суммируя их, можно вести речь о следу¬ющих наиболее типичных поправках в текстах законов: а) допол¬нение закона статьей с сохранением ее прежней нумерации и до¬полнительным цифровым обозначением, б) исключение из тек¬ста статьи пункта с сохранением всей прежней нумерации статей, в) новая редакция статьи или отдельного пункта абзаца, предло¬жения, г) расширение или уменьшение пределов действия нормы (статьи), д) изменение срока действия нормы (статьи), е) в отно¬шении слов — их замена, дополнение, исключение, ж) определе¬ние порядка и сроков вступления в силу отдельных статей зако¬на, з) установление соотношения статей данного закона со статьями действующего или будущего закона, и) признание утра¬тившими силу законодательных и иных правовых актов или их отдельных норм, к) определение временного применения ранее действовавших актов и их норм до введения в действие соответ¬ствующих законов или решения вопроса Правительством РФ, л) перенумерация пунктов и абзацев внутри статьи, м) изменение ранее установленных количественных показателей (размеров пен¬сий, квот, сроков и т.п.).

Вступление в силу наиболее крупных и важных законов неред¬ко сопровождается принятием так называемых вводных законов. Данная разновидность законов признана в законотворческой дея¬тельности и при даче Верховным Судом РФ и Высшим Арбитраж¬ным Судом РФ разъяснений судебно-арбитражной практики. Их необходимость обусловлена большей продолжительностью време¬ни для подготовки к введению новых законоположений, измене¬нию действующих правовых актов, а также практическому реше¬нию финансовых, экономических, управленческих и иных вопро¬сов. Так, в Федеральном законе «О введении в действие Бюджетного Кодекса Российской Федерации» решены следующие вопросы: а) ус¬тановлены общий и конкретные сроки введения в действие кодекса и его отдельных статей, б) признаны утратившими силу после ука¬занного общего срока законы и иные правовые акты (перечень), в) определен порядок применения других федеральных законов в части, не противоречащей кодексу, г) установлен порядок введе¬ния в действие ряда статей кодекса и применения других феде¬ральных законов, д) признан временный характер действия ряда актов до принятия новых федеральных законов, е) определен по¬рядок применения Кодекса к бюджетным правоотношениям, воз¬никшим до и после введения его в действие.

Анализируя качество принятых за последнее время федеральных законов, В.В. Путин в ежегодном Послании Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. указал на то, что позитивные результаты в законотворчестве не могут оправдать принятия законов, часто противоречащих друг другу. Одни законы, будучи принятыми, не исполняются. Другие же постоянно подвергаются изменениям, иной раз даже не вступив в силу.

Порой уже подготовленные нормативные акты не унифицированы по структуре, не связаны с действующим законодательством. Не всегда в них выдерживаются стиль изложения и единство терминологии. Имеются случаи несоблюдения обязательного правила отмены устаревших актов и их частей, если они противоречат новым законам. В ряде случаев недавно принятые законы страдают излишней декларативностью предписаний, иногда в них отсутствует эффективный механизм действия норм закона и обеспечения их реализации, что отрицательно сказывается на применении законов.

Таковы общие правила, которые следует соблюдать в процессе принятия и изменения законов. Отступления от них приводят к юридическим ошибкам и усугубляют юридические коллизии в об¬щем процессе правоприменения. Правила вполне при¬менимы к процессу принятия и изменения всех видов законов как на федеральном, так и региональном уровнях. Допускаемый разнобой в оформлении законодательных текстов мешает их сопо¬ставимости, правильному учету, систематизации и использованию унифицированных информационных технологий. Нередко неоди¬наковое понимание терминов в экономической и юридической науках, в науках трудового и гражданского права осложняет юри¬дическую работу в экономике. Все это надо учитывать.