4. Законность правотворчества.

Принцип законности правотворчества означает следующее.

1) Правотворческий орган может принимать новые нормы права лишь по вопросам, отнесенным к его компетенции.

2) Решение принять нор­мативно-правовой акт принимается в строгом соответствии с уста­новленным порядком, при проведении всех необходимых процедур и непосредственно органом, правомочным принимать такие реше­ния. Правотворческий орган не может передавать своим структур­ным подразделениям предоставленное ему право принимать норма­тивно-правовые акты.

3) Принятые нормативно-правовые акты не могут противоречить Конституции РФ и актам вышестоящих орга­нов. При наличии таких противоречий вновь принятый акт призна­ется недействующим полностью или частично.

4) Нормативно-пра­вовой акт должен приниматься в надлежащей форме и с указанием всех необходимых официальных реквизитов. Например, Правитель­ство РФ не может принимать свои акты в форме законов или указов, поскольку Конституция РФ предусматривает для его актов иную форму — постановления и распоряжения.

Она выражается в том, что все действия субъектов правотвор­чества по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов должны основываться на законах и прежде всего на Конституции. Законность правотворчества предполагает скру­пулезное

Законность правотворчества проявляется также

- в соблюдение регламента законодательных органов, про­цедуры обсуждения,

- порядка опубликования нормативных пра­вовых актовЮ

- строгой ие­рархии принимаемых нормативных правовых актов: каждый вновь принятый акт должен согласовываться с ранее принятыми либо вносить в них прямые изменения; акт нижестоящего право-творческого органа не должен противоречить акту вышестоящего правотворческого органа.

В условиях весьма широкой законода­тельной деятельности субъектов Российской Федерации и допус­каемых при этом немалых нарушениях последнее требование ста­новится весьма актуальным.

5. Принцип системности требует органически увязывать подготавливаемые нормы права с действующим законодательством, не дубли­ровать действующих норм, не содержать пробелов, устанавливать соответствие проектируемых норм общим нормам и принципам кон­кретной отрасли права.

Названные принципы правотворчества ориентируют правотворческие органы на создание эффективно действующих норм права, но творческое претворение в жизнь этих принципов оказывается под силу лишь компетентным специалистам и при условии надлежащей организации правотворческой деятельности.

Субъектами правотворчества выступают: народ, государствен­ные органы (органы власти и управления), должностные лица.

В зависимости от этого следует различать следующие виды пра­вотворчества.

1. Непосредственное Правотворчество народа.

В современных условиях значительно расширяется число норма­тивно-правовых актов, принимаемых не государством, его органами, а членами гражданского общества, в том числе: населением, а также учредителями негосударственных организаций, учреждений, акци­онерных обществ, трудовыми коллективами и общественными орга­низациями. Действующее законодательство предусматривает приня­тие ими уставов, нормативных договоров, соглашений. Особой фор­мой участия населения в правотворчестве выступает референдум.

Наиболее ярким его проявлением является референдум — го­лосование граждан Российской Федерации по важным (наиболее важным) вопросам государственного или местного значения. Как вид правотворчества референдум представляет собой непосредст­венное волеизъявление граждан по установлению правовых норм. Именно поэтому решение, принятое на референдуме в Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в допол­нительном утверждении. В соответствии с действующим россий­ским законодательством в нашей стране могут проводиться три вида референдумов: референдум Российской Федерации, референ­дум субъекта Российской Федерации, местный референдум (ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе­дерации» от 19 сентября 1997 г.) (Российская газета. 1997. 25 сент. Изменения и дополнения внесены Феде­ральным законом от 30 марта 1999 г. (Российская газета. 1999. 6 апр.)

Референдум Российской Федерации представляет собой всена­родное голосование российских граждан по законопроектам, дей­ствующим законам и другим вопросам государственного значения и является непосредственным выражением власти народа (ст. 1 Федерального конституционного закона «О референдуме Россий­ской Федерации» от 10 октября 1995 г.) (СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3921.).

Референдум позволяет прямо и непосредственно, без промежу­точных инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегули­рования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение. Однако референдум — весьма до­рогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат. Проводиться ежемесячно или ежеквартально он не может. К тому же ему присущи и определенные недостатки (манипуляция общественным мнением, жесткая зависимость от явки избирателей и др.).

Таким образом, благодаря референдуму гражданское общество выступает самостоятельным субъектом правотворчества на всех его этапах и стадиях — от подготовки инициативного законопроекта до придания ему силы закона, по своей юридической значимости не ус­тупающего законам государства. Однако население почему-то не спе­шит реализовать свое право как субъекта законотворчества. За два года своего официального действия не предпринималось даже попыток его реализации.

Действующее законодательство, в том числе и Закон РФ «О кол­лективных договорах и соглашениях» предоставляет право обще­ственным объединениям, трудовым коллективам, государственным органам и работодателям принимать нормативно-правовые акты с целью регулирования социально-трудовых отношений.

Работникам организаций, предприятий, учреждений предостав­ляется право заключать с работодателем коллективные договоры, предусматривающие регулирование таких вопросов, как форма, си­стема и размер оплаты труда, условия и охрана труда работников, добровольное и обязательное медицинское и социальное страхова­ние, рабочее время и время отдыха и иные трудовые, социально-эко­номические и профессиональные отношения.

Социально-трудовые отношения между работниками и работо­дателями на уровне Российской Федерации, субъекта РФ, террито­рии, отрасли, профессии регулируются в форме соглашений. При этом генеральное соглашение заключается общероссийскими объе­динениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работо­дателей и Правительством РФ, отраслевое соглашение — соответ­ствующими общероссийскими профсоюзами и их объединениями, общероссийскими объединениями работодателей и Министерством труда РФ. На уровне субъектов РФ и административно-территори­альных образований в составе РФ соглашения могут заключаться между региональными объединениями профсоюзов, объединения­ми работодателей и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Благодаря коллективным договорам и соглашениям предостав­ляется возможность членам гражданского общества, работникам и работодателям самостоятельно устанавливать права и обязанности и тем самым сузить вмешательство государства в сферу, представляю­щую частный интерес. Однако государство не устраняется полнос­тью из этой сферы. Оно сохраняет свои функции принуждения и применяет действенные меры к лицам, не выполняющим своих обя­зательств по коллективным договорам и соглашениям.

2. Правотворчество государственных органов. Это основной вид правотворчества. Им занимаются практичес­ки все государственные органы, каждый на своем уровне.

Абсолютное большинство правовых норм, действующих в современном обществе, является результатом правотворческой дея­тельности государства, его органов и должностных лиц.

Право государственных органов и должностных лиц на подготов­ку и принятие нормативно-правовых актов не является равным, а зависит от места, которое занимает соответствующий орган в систе­ме органов государства и осуществляемых им функций. Последова­тельное проведение современными демократическими государства­ми принципа разделения властей на законодательную, исполнитель­ную и судебную выразилось прежде всего в создании специальных представительных органов, занимающихся только правотворческой деятельностью.

В Российской Федерации к этим органам относятся Государствен­ная Дума и представительные (законодательные) органы субъек­тов РФ. Названные органы избираются непосредственно населени­ем и поэтому наделяются правом от имени народа издавать законы, т.е. нормативно-правовые акты, которые развивают, дополняют кон­ституционные нормы и устанавливают первичные, исходные нормы правового регулирования во всех отраслях права.

Законы и их нормативные установления образуют основу, ядро всей системы права. Правотворческая деятельность остальных орга­нов государства и должностных лиц осуществляется на основе и в соответствии с действующими законами, а принимаемые ими нор­мы не могут противоречить законодательным установлениям. В силу этой особой значимости законов в правовом регулировании деятель­ность по их подготовке и принятию образует самостоятельный вид правотворческой деятельности государства — законотворчество.

Нормативно-правовые акты, принимаемые на основе и во испол­нение законов, называются подзаконными, а деятельность государ­ственных органов и должностных лиц по их подготовке и принятию составляет другой вид правотворческой деятельности государства — подзаконное правотворчество. В Российской Федерации подзакон­ные нормативно-правовые акты принимают Президент РФ, Прави­тельство РФ, федеральные министерства и иные центральные орга­ны исполнительной власти, президенты и органы исполнительной власти субъектов РФ. Нормативно-правовые акты могут также из­даваться руководителями государственных предприятий, учрежде­ний, организаций.

Существование подзаконного правотворчества наряду с законо­творчеством представительных органов государства обусловливается прежде всего тем, что представительные органы неспособны собствен­ными силами подготовить и принять весь массив нормативно-право­вых актов, необходимых для регулирования всех сфер общества. Ска­зывается сложность процедур законотворческого процесса, прохож­дение которых требует длительного времени и не позволяет оперативно вносить изменения в действующее законодательство. Члены предста­вительного органа не обладают той глубиной профессиональных зна­ний, которая требуется для компетентных решений в специальных, предметных сферах. Следует учитывать и сравнительно небольшой количественный состав представительных органов. Так или иначе, но ни одно современное государство не обходится без предоставления органам исполнительной власти права принимать нормы права.

К правотворчеству государственных органов тесно примыкает правотворчество органов местного самоуправления. Право готовить и принимать нормативно-правовые акты предоставляется представи­тельным органам и должностным лицам муниципальных образова­ний города, иного населенного пункта, территории. Некоторые ав­торы правотворческую деятельность этих органов рассматривают как вид государственного правотворчества, что не совсем верно. Органы местного самоуправления создаются населением для решения задач местного значения и не входят в систему органов государства, о чем прямо говорится в Конституции РФ и федеральных законах. Соот­ветственно, и правотворчество органов местного самоуправления образует особый, отделенный от государства вид правотворческой деятельности.