6. Государство и органы местного самоуправления

В течение столетий в науке обсуждалась проблема,

• как противо­стоять произволу государства,

• как построить государственную власть на принципах демократии.

Ныне общепризнанно, что одно из важ­нейших условии решения этой проблемы — существование разви­той системы местного самоуправления.

Впервые самоуправленческие структуры сформировались еще в рамках родового строя.

С возникновением государства самоуправления полностью не исчезли:

• частично трансформировались в ор­ганы государственной власти,

• а частично сохранили самостоятель­ное значение в виде тех или иных форм самоорганизации граждан.

Одна из разновидностей самоуправленческих структур в современ­ном обществе (наряду с самоуправлением на производстве, в сфере образования и т.д.) — местное самоуправление.

Идеи местного самоуправления как своего рода противоположности государственной власти или дополнения к существующим го­сударственным структурам стали складываться еще в эпоху феода­лизма.

По аналогии с известной теорией естественных прав человека возникла теория свободной общины, согласно которой община формируется естественным путем

• независимо от органов государствен­ной власти

• и вправе решать самостоятельно свои собственные дела.

Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго, так как,

• с одной стороны, противопоставле­ние общин государству не способствовало его укреплению,

• а с дру­гой — из этой теории следовало, что территория государства долж­на состоять из территорий независимых самоуправляющихся об­щин, чего на самом деле не происходило.

Во второй половине ХIХ в. теория свободной общины постепенно стала уступать место так называемой государственной теории самоуправления

Согласно данной теории, местное самоуправление представляет собой прежде всего

• одну из форм организации госу­дарственного управления на местах,

• являясь частью общей государ­ственной системы.

На уровне самоуправления могут рассматриваться только те вопросы, относительно которых состоялось соответст­вующее решение государства.

За самоуправлением закрепляется лишь та власть, которая

• отражает специфические интересы местной элиты,

• не противоречащие интересам элиты в центре.

Однако идея местного самоуправления состоит в том, что оно не только и не столько власть политической элиты, сколько власть народа.

Именно на местном уровне есть огромный ресурс общест­венного контроля за властью.

В современных развитых государствах местное самоуправление объединяет людей вокруг решения общих для них местных проблем, значение которых определяется самими условиями жизни людей.

Согласно мнению ряда специалистов, 80— 85% жизненных потребностей человека обычно удовлетворяются на уровне города или села, в котором он живет. Никто извне не за­ставляет людей решать эти проблемы. Они сами в этом непосредст­венно заинтересованы и сами должны их самостоятельно разрешить.

Согласно Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы в 1985 г., под

местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения (См.: Европейская хартия местного самоуправления // Право Совета Европы И Россия: Сб. документов и материалов. —1996 — С. 247).

Исторический опыт убедительно свидетельствует, что эффективное местное самоуправление складывается только там, где сло­жилось гражданское общество.

Граждане готовы участвовать в ме­стном самоуправлении только тогда, когда уверены, что они имеют право и способны решать собственные проблемы.

История не знает такого общества, в котором бы полностью отсутствовали институты самоуправления. Другое дело,

• в какой мере эти институты сформированы демократическим путем,

• каков объем их компетенции и

• какова мера их автономности в решении стоя­щих перед ними задач.

Компетенция органов местного самоуправления должна строиться таким образом, чтобы им были подведомственны все вопросы, кото­рые наиболее эффективно могут решаться на местах.

Если же цен­тральные или региональные органы государственной власти делегиру­ют им какие-то свои полномочия, то в этом случае органам местного самоуправления предоставляется право учитывать местные условия.

Местное самоуправление как по особенностям его формирования, так и по специфике функционирования существенно отличается от государственной власти.

Главный субъект местного самоуправления — гражданин (местный житель).

Он самостоятельно и свободно решает, участвовать ли ему в собрании жителей самоуправленческой территориальной единицы, в местном референдуме или в выборах в органы местного самоуправления.

Гражданин вправе свободно выдвигать кандидату­ры, в том числе и свою, в органы самоуправления.

Государственная власть обычно осуществляется

• ограниченным кругом лиц, получив­шим доступ к ней либо по наследству (монарх),

• либо по назначе­нию или в результате выборов.

Местное самоуправление (и в этом его особая социальная роль) приобщает всех без исключения граж­дан к участию в управлении делами общества.

Самоуправленческая власть осуществляется в интересах всего ме­стного сообщества (населения конкретного муниципального образо­вания или его части), от его имени и им самим.

Сравнительно не­большое число людей, составляющих местное сообщество, позволяет более или менее точно определить их общую волю, относительно легко выработать согласованную позицию по конкретному вопросу.

Иначе обстоит дело с государственной властью. На формирова­ние государственных органов воля частного лица оказывает мало воздействия. Здесь работают другие механизмы:

• мобилизованные групповые интересы, опирающиеся на финансовые средства, которых, как правило, нет в распоряжении конкретных индивидов.

• Част­ное лицо не в состоянии влиять ни на механизмы формирования государственных органов, ни на процедуру принятия ими решений.

Эту ситуацию не меняет даже то обстоятельство, что в демократи­ческом обществе представительная государственная власть форми­руется различными слоями населения.

Общая воля народа при ис­пользовании изощренных избирательных технологий может быть определена лишь более или менее приблизительно, поскольку те, кто составляет народ, зачастую и сами не в состоянии адекватно оценить конкретную ситуацию и свои интересы в этой ситуации.

В условиях неизбежного дефицита достоверной информации и масси­рованного воздействия на умы избирателей они нередко голосуют за то, что им кажется соответствующим их интересам, но таковым Не является.

Поэтому государственная власть почти везде и всюду, тем более в странах с антидемократическим режимом, осуществля­ется в интересах прежде всего политической элиты.

Формирование органов местного самоуправления, подконтрольно только местному населению. Лица, входящие в состав органов местного самоуправления, не могут назначаться или утверждаться государственными органами.

Но это не означает отсутствия контроля за деятельностью органов местного самоуправле­ния. Такой контроль может осуществляться только в порядке и случаях, предусмотренных конституцией или законом.

В частности, статья 12 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Однако если органам местного самоуправления передаются (делегируются) отдельные государственные полномочия, то реализация данных полномочий подконтрольна государству.

В России до 1917 г. были распространены две теории местного самоуправления —

• общественная

• и государственная.

Общественная теория противопоставляла местное самоуправление государственному управлению.

Согласно этой теории, местные сообщества вправе заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства, которое не имеет права вмешиваться в сферу их деятельности.

Государственная теория местного самоуправления рассматривала органы местного самоуправления как часть государственного механизма.

Считалось, что дела, находящиеся в ведении органов самоуправления, были и остаются по своей природе делами государственными.

Приверженцы

• общественной теории полагали, что местное самоуправление реализует в своей деятельности специфические интересы территориального сообщества,

• а сторонники государственной теории утверждали, что на самом деле реализуются государственные интересы.

С принятием Конституции РФ (1993) и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» от 16 сентября 2003 г., (с изменениями и дополнениями внесенными ФЗ 122 от 22 августа 2004 г.) систему институтов местного самоуправления составляют:

1) институты непосредственной демокракратии — собрания и сходы граждан, местные референдумы, выборы в органы местного самоуправления;

2) представительные органы местного самоуправления, состоящие из депутатов, избранных населением муниципального образования.

Представительные органы призваны решать ключевые вопросы ме­стной жизни. К их компетенции относятся:

• принятие устава муни­ципального образования,

• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении,

• принятие планов и программ развития муниципального образования,

• установление местных налогов и сборов, кон­троль за деятельностью иных (невыборных) органов и должностных лиц местного самоуправления;

3) главы муниципальных образований (главы администрации рай­онов, городов, поселков, мэры и т.п.), избираемые непосредственно населением соответствующей территории или представительными органами местного самоуправления. Они возглавляют деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муни­ципального образования;

4. территориальное общественное самоуправление, т.е. самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории му­ниципального образования (во дворах, улицах, кварталах, микрорай­онах и т.п.)

Конституция РФ определяет, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиции (п. 1 ст. 131).

Следовательно, можно сделать вывод, что Кон­ституция РФ не связывает жестко, напрямую территориальную ор­ганизацию местного самоуправления с административно-террито­риальным устройством. Здесь возможно использовать два прин­ципа «поселенческий» — когда территорией местного самоуправле­ния является город или село, «единые и неделимые», и «админист­ративно-территориальный» — в рамках существующего администра­тивно-территориального деления: сельский район, район в городе, сельский округ.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 16 сентября 2003 г. в ст. 2 определяет следующие организационно-территориаль­ные единицы местного самоуправления:

5) сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, дере­вень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется непосредственно и (или) через выборные и иные органы ме­стного самоуправления;

7. городское поселение — город или поселок с прилегающей тер­риторией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы ме­стного самоуправления;

8) поселение — городское или сельское поселение;

9) муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через вы­борные и иные органы местного самоуправления;

10. городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района; его органы местного само­ управления осуществляют полномочия по решению установленных федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государствен­ные полномочия;

11) внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы ме­стного самоуправления;

12) муниципальное образование как юродское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутри­ городская территория города федерального значения, в пре­ делах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;

13) межселенная территория — территория, находящаяся вне границ поселений; возможна ситуация, когда одно муниципальное образование входит в состав другого муниципального об­разования.

Организация местного самоуправления строится на признании государством его автономии.

Население вправе самостоятельно решать вопро­сы о том, кто именно будет представлять его в отдельных органах местного самоуправления.

Органы государственной власти не могут образовывать органы местного самоуправления или назначать должностных лиц местного самоуправления. Населе­ние или его представители самостоятельно определяют структуру органов местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

Согласно ст. 132 Конституции РФ, органы ме­стного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют ох­рану общественного порядка, а также решают иные вопросы мест­ного значения.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 16 сентября 2003 г. в ст. 17, конкретизируя эти конституционные положения.

К ведению местного самоуправления относит:

1. принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2. установление официальных символов муниципального образо­вания;

3. создание муниципальных предприятий и учреждений, финан­сирование муниципальных учреждений, формирование и размеще­ние муниципального заказа;

4. установление тарифов на услуги, предоставляемые муници­пальными предприятиями и учреждениями;

5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного Самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправ­ления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

6) принятие и организация выполнения планов и программ ком­плексного социально-экономического развития муниципального об­разования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования и т.д.

7. учреждение печатного средства массовой информации для опуб­ликования муниципальных правовых актов, иной официальной, информации;

8. осуществление международных и внешнеэкономических связей.

Органы местного самоуправления вправе принимать к своему рас­смотрению и иные вопросы местного значения, решение которых обеспечивает жизнедеятельность населения, права и свободы граж­дан, соответствует материально-финансовым возможностям муни­ципального образования.

Взаимоотношения государственных органов, решающих местные вопросы, и органов местного самоуправления определяются широкими формулами, позволяющими давать относительно вольную трактовку вопросам местного значения.

Главное здесь в том, что никакой орган государственной власти не вправе вмешиваться в решения местным самоуправлением вопросов его исключительной компетенции, если, конечно, его деятельность осуществляется в соот­ветствии с требованиями законности.

Государственные органы не вправе приостанавливать или отменять по мотивам нецелесообразности решение самоуправлен­ческого органа. Но этот орган, как и любой субъект права, обязан исполнять волю государства. Поэтому он должен следовать нормам, принятым на уровне Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации.

В соответствии со ст. 5 ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в РФ» определение общих принципов организации системы мест­ного самоуправления относится к предмету ведения федеральных ор­ганов государственной власти. Местное самоуправление в рамках его деятельности, не противоречащей закону, неподотчетно никакому государственному органу.

Конституция Российской Федерации гарантирует осуществление местного самоуправления.

Гарантии местного самоуправления принято подразделять на экономические, организационные и юридические.

1. Экономические гарантии являются реальными, если соответствующие поселения располагают конкретными объектами собствен­ности, способными приносить реальный доход, или в их распоряжении имеются необходимые финансовые ресурсы.

С 1991 г. в отечест­венном законодательстве появился термин «муниципальная собствен­ность».

При разграничении общей государственной собственности к муниципальной собственности были отнесены

• жилищный фонд и нежилые помещения,

• жилищно-эксплутациоиные и ремонтно-стро­ительные предприятия, обслуживающие данный фонд,

• предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслужива­ния населения.

Органы местного самоуправления от имени муници­пального образования вправе свободно распоряжаться объектами, находящимися в муниципальной собственности:

• передавать их во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам,

• сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, совершать иные сделки.

Муниципальная собственность признается госу­дарством равной с иными формами собственности. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности в полном объеме поступают в местные бюджеты.

Государство оказывает материальную помощь местному самоуправлению, обеспечивая муниципальным образованиям минималь­ные местные бюджеты. В рамках бюджета каждого субъекта РФ должен быть сформирован фонд финансовой поддержки муниципальных образований.

Если же органы местного самоуправления выполняют отдельные государственные полномочия, связанные с дополнительными расходами, то эта их деятельность компенсируется государственными органами, принявшими соответ­ствующие решения.

2. Государственные организационные гарантии заключаются

• в за­креплении самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий,

• в предоставлении возможности населению самостоятельно решать вопросы местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления,

• а также через вы­борные органы местного самоуправления.

Эти гарантии предпола­гают

• установление определенного порядка взаимодействия государ­ственных органов и органов местного самоуправления,

• создание различного рода координационных, совещательных и иных рабочих органов.

Обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организа­циями.

Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (пред­ставительном) органе субъекта РФ.

Государство принимает на себя обеспечение профессиональной подготовки лиц, осуществляющих службу на должностях в органах местного само­управления. Муниципальные служащие в отношении предоставления льгот и гарантий приравниваются к государственным служащим.

3. Юридические гарантии предполагают принятие нормативных актов на уровне РФ и субъекта Федерации, кото­рыми обеспечивается обязательность актов местного самоуправле­ния.

Законодательную основу местного самоуправления составляют

• Конституция РФ и законодательные акты РФ,

• конституции, уставы и законодательные акты субъектов РФ.

Правовые акты органов местного самоуправления не могут противоречить указанным актам.

Но если акты органов государственной власти и государственных должностных лиц нарушают права местного самоуправления, то они могут быть обжалованы в суде или арбитражном суде.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц ме­стного самоуправления, принятые ими в пределах своих полномо­чий, обязательны для исполнения всеми расположенными на тер­ритории муниципального образования предприятиями, учреждения­ми и организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также гражданами.

Неисполнение указанных решений вле­чет ответственность в соответствии с законами РФ и субъекта Федерации. Правовые гарантии предполагают также возможность заключения договоров и соглашений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.