1. Форма правления

2. Форма политико-территориального устройства

3. Политический режим.

Форма правления - это организация высших органов государства, порядок образования и взаимоотношений, степень участия граждан в их формировании. Выделяют две основные формы правления – монархию и республику.

Форма политико-территориального устройства - это понятие характеризует способ организации публичной власти на территории государства, систему взаимосвязей органов власти в центре и различных регионах, распределение полномочий между центральными, региональными и местными органами государственной власти. Различают унитарные, федеративные и конфедеративные государства.

Политический режим - это форма государствоосуществления, которая определяет баланс разделения власти, политики, государственной службы, реальное участие каждого из субъектов политико-правовых отношений как прерогативную самостоятельность и как зависимость от других субъектов

-это характеристика способов, методов, средств осуществления государственной власти, ее реального распределения и взаимодействия с населением, различными институтами гражданского общества.

Большинство авторов выделяют демократический, авторитарный, тоталитарный режимы.

При анализе системы государственного управления используются различные подходы:

• институциональный, когда предметом изучения избирается совокупность институтов, учреждений, участвующих в разработке и осуществлении управленческих (политических, административно-правовых) решений: госорганы различных уровней, институты политического опосредования (партии и движения, группы интересов и т.д.)

• функционально-структурный предполагает изучение классификации функций, дифференциации структурных подразделений, организационных ресурсов госорганов и всей системы управления в целом

• элитологический предполагает изучение вопроса о том, кто, какие люди составляют элиту, осуществляют власть над экономическими ресурсами, управляют страной, доминируют в правотворческой и правоприменительной политике; изучаются отдельные группы государственных деятелей, партийных функционеров, чиновников и т.д.

• культурологический предлагает анализ процесса принятия и осуществления государственно-управленческих решений в "связке" с политической и профессиональной культурой; исследуются нравственные ценности, принципы, убеждения, поведение субъектов административно-правовых отношений.

Методы изучения

При изучении государственного управления используются различные общенаучные и специальные методы.

Общенаучные методы:

• анализ и синтез (выделяются понятия государственного аппарата, выделяются ветви власти);

• логический метод (делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в государственном управлении);

• метод формализации (формулируются определенные понятия, например, государственного служащего);

• сравнительный метод (сопоставляются возможности различных ветвей власти);

• статистические методы

• метод прогнозирования;

• экстраполяции (распространение признаков данного явления на другие сходные явления);

• моделирование (искусственное воссоздание тех или иных управленческих процедур);

• эксперимента (практическая проверка)

В числе специфических методов:

• исторический метод;

• конкретно социологические методы и приемы (анкетирование, интервью, опрос);

• правовые (изучение нормативных актов).

Тема 2. Понятие и сущность терминов “управление”, “государственное управление”, “исполнительная власть”.

Вопросы:

1. Общее понятие управления. Управление как социальное явление.

2. Государственное управление

3. Исполнительная власть: соотношение с государственным управлением.

Общее понятие управления. Управление как социальное явление.

Управление в самом широком смысле означает руководство кем-то или чем-то.

Управление - это всегда воздействие. Представители кибернетической науки определяют управление как перевод объекта (какой-либо системы) в новое состояние или изменение состояния объекта управления для достижения цели системы.

Итак, управление:

1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности.

2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

3. Управление - внутренне качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации.

4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие элементов системы. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления.

Эти черты управления полностью приемлемы и для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения.

При этом учитываются особенности социальной сферы, а самое главное то, что управленческие связи реализуются через отношения людей.

Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда существует необходимость в выражении общей связи и единства социальных процессов, которая находит свое проявление в осуществлении социального управления.

У социального управления есть свои особенные признаки:

1. социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. С одной стороны, сама по себе совместная деятельность не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников, эффективное выполнение задач, достижение целей. С другой стороны, управление организует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы и организационно их оформляет.

2. социальной управление своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность.

3. социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение участников совместной деятельности, их взаимоотношения, т.е. руководство поведением людей.

4. социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями.

5. социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей - участников управленческих отношений, так как их отношения имеют сознательно-волевое опосредование. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых.

6. социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления. В роли таковых выступают определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления, или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность является управленческой.

Итак, управление - процесс целенаправленного воздействия управляющей подсистемы или органа управления на управляемую подсистему или объект управления с целью обеспечения его эффективного функционирования и развития.

Существуют многообразные подходы к определению понятия «управление».

Например, с точки зрения социальной философии, управление – это процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов.

Государственное управление

Термин “государственное управление” широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?

Постановка проблемы соотнесения понятий “управление”, “государственное управление” и “исполнительная власть” вызвана неоднозначной реакцией научной общественности на внезапное исчезновение термина “государственное управление” сначала из текста Конституции РФ, а затем - из ФКЗ “О Правительстве РФ”. Само понятие “государственное управление” составляло методологическую основу административного права. Оно имело конституционное закрепление в качестве вида государственной деятельности, как термин широко использовалось в отечественной и зарубежной литературе, в законодательстве многих стран.

По поводу происшедшего позиции ученых разошлись по трем направлениям.

Одни отстаивают прежнее понимание государственного управления. Они считают, что все происшедшее - якобы вопрос просто формального, терминологического характера “вместо термина “государственное управление” стал употребляться иной - “исполнительная власть”, а “органы исполнительной власти по существу являются органами государственного управления”.

Аналогичная позиция просматривается и в некоторых законодательных актах, и в документах структур самой исполнительной власти.

Другая группа заменяет термин “государственное управление” на просто “управление” или “организацию управления”.

Третье направление, его авторы радикально меняют содержание понятия государственное управление либо вовсе отказываются от его использования. Считают, что государственное управление ограничивается рамками “государственно-аппаратной среды; вполне обоснованно, на наш взгляд, считая, что такое управление складывается во всех ветвях власти: и в законодательной, и в судебной.

Как отмечалось выше, понятие “государственное управление” употребляется в разных значениях. В узком, специальном значении этот термин означает собственно управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц. Это сфера деятельности исполнительной власти. В широком смысле государственное управление - это целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, всех ее органов, всех должностных лиц, т.е. реализация государственной власти во всех ее формах и методах.

Издание законов парламентом, органом законодательной власти, например, по вопросу о составе, полномочиях, деятельности правительства - важнейшая форма государственного управления. Даже если такие законы относятся к личной жизни граждан (например, о брачном возрасте) - это тоже управление со стороны государства.

Судебное решение даже по отдельному делу - часть государственного управления, свидетельство отношения государственной власти к тем или иным действиям, оценка властью поведения, предостережение другим. Если же решение имеет роль судебного прецедента, является разъяснением высшего судебного органа, обязательным для судов, или непосредственно касается деятельности государственных органов (например, по вопросу спора о компетенции), его управленческое значение еще более очевидно. Сказанное об управленческой деятельности (в широком смысле) относится к органам прокуратуры (надзор за исполнением законов), к конституционному суду (судебный конституционный контроль), к разного рода контролирующим учреждениям.

Одни государственные органы имеют собственно властные, решающие полномочия (например, парламент или министр). Многие органы и должностные лица непосредственно занимаются государственным управлением. Другие органы и должностные лица обладают лишь консультативными полномочиями (например, Экономический и социальный совет во Франции, Государственный совет РФ), третьи занимаются проверкой соблюдения законов, контролем (например, уполномоченный по правам человека), наблюдением за исполнением (Счетная палата). Органы подобного рода, скорее, участвуют в государственном управлении, но участие - тоже способ управления. Есть смешанные, государственно-общественные органы (например, трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России из представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в какой-то мере могут выполнять управленческие задачи, например, при принятии согласованного решения. Иногда некоторые функции государственных органов передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного управления. С этой целью им передаются и материальные средства, необходимые для выполнения таких функций.

Наконец, в наше время созданы надгосударственные организации и органы, которые могут принимать решения, обязывающие государство предпринять меры, относящиеся к внутренним государственным вопросам, по существу входящим в его компетенцию, в сферу его суверенитета. Такими органами являются, например, некоторые органы ЕС (комиссии, Совет министров и др.), некоторые органы объединения Белоруссии и России, что предусмотрено Договором 1999г. о создании союзного государства. Таким образом, некоторые межгосударственные организации и их органы могут участвовать во внутригосударственной управленческой деятельности.

Сущность государственного управления заключается в том, что оно выступает главным каналом осуществления всей системы государственной власти, а не только отдельной ее разновидности (исполнительной власти), и получения обратных сигналов о состоянии объектов управления, учет которых в деятельности каждой разновидности государственной власти необходим для эффективного функционирования всей системы государственной власти.

Государственное управление – это деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях.

Государственное управление - это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей с помощью различных методов и средств.

Государственное управление - разновидность социального управления , но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства:

1. Субъект воздействий - государство

2. Государственное управление опирается и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество. Законы, нормы, устанавливаемые государством - общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.

3. Специфичны общественные явления, которые охватываются управлением: согласование действий всех граждан, решение общих дел

4. В комплексе методов и средств государственного воздействия - не только правовые, политические, экономические, но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов.

Государственное управление - воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы.

Государственно-административное управление - вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Государственное администрирование - это собственно практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений. Это особый род занятий по государственной службе.

Исполнительная власть: соотношение с государственным управлением.

Как уже отмечалось выше в Конституции РФ 1993г. в основу построения государственной власти была положена “теория разделения властей”. Государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях: законодательство, исполнительство, правосудие. Тем не менее, разделение властей ранее игнорировалось.

В современных условиях доктрина разделения властей дополнена тремя другими положениями: 1) о балансе властей, системой их взаимных сдержек и противовесов, уравновешивания; 2) о необходимости взаимодействия властей, что предполагает их единство по принципиальным вопросам, но не исключает различий в методах достижения общих целей; 3) о субсидиарности властей (когда с согласия или по уполномочию органов одной ветви власти, а иногда непосредственно на основе конституционных норм органы другой ветви своими действиями дополняют осуществление функций первой, например, делегированное законодательство, конституционный контроль, судебные полномочия парламента и др.).

Современный опыт показал, что концепции единства и разделения властей в их соответствующий трактовке не противоречат друг другу, не исключают друг друга, являются взаимодополняющими. Такой взгляд утверждается в настоящее время в некоторых постсоциалистических странах, в том числе в России, после периода эйфории, когда положение о единстве власти было отвергнуто, а преувеличенное значение придавалось разделению властей. Искаженное толкование последней идеи, когда не учитывается единство государственной власти, создает неверную картину организации и деятельности государственного аппарата, а одностороннее применение этой идеи на практике может разрушить государство. Излишний акцент только на разделении властей (наряду с ошибками в теоретических построениях и в деятельности руководства страны) повлек за собой в некоторых постсоциалистических странах, в том числе в России, негативные политические последствия: резкое снижение управляемости в обществе, преувеличенные претензии местных элит на государственную власть, проблемы с местным самоуправлением, стремящимся отвергнуть всякий контроль со стороны государства. С другой стороны, подобно неверному толкованию тезиса о разделении властей, преувеличение значения единства власти может вести к авторитаризму и тоталитаризму (подобное уже было в России).

Что же характерно для исполнительной власти?

1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти РФ.

2. Исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий.

3. Исполнительная власть - непременный атрибут государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями.

4. Исполнительная власть, как и любое другое проявление властных полномочий, есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинять своей воле других.

5. Исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности - не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Власть - сущностное выражение таковой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, то есть категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественная и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности.

6. Исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией.

7. Исполнительная власть в соответствии с Конституцией РФ организуется и осуществляется на началах федерализма.

Таким образом, государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Следует, однако, иметь в виду, что понятие “государственное управление” - более широкое по сравнению с исполнительной властью. Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти.