Тема 1. Предмет, задачи и научные основы системы государственного управления.

Происходящие в жизни любой страны преобразования неразрывно связаны с состоянием и динамикой управленческих процессов. Государство призвано обеспечивать эти процессы, создавая необходимые условия для позитивной динамики общественного развития в различных областях жизни и деятельности. Государство в лице его органов и служащих должно адекватно отвечать на вызовы современности. Поэтому знания об осуществляемых государством воздействиях – государственном управлении прежде всего – необходимы нынешним и будущим государственным служащим.

Проблемы управления обществом и государством волнуют умы человечества с древнейших времен.

Изучение проблем государственного управления находит свое отражение прежде всего в таких отраслях обществознания, как политология, социология, правоведение, экономика, история.

Так, в политологии внимание обращается преимущественно на участие человека в политическом процессе взаимодействия социальных сил; в социологии – на отношения человека с обществом и его институтами; в экономической науке – на хозяйственно-экономическое содержание управленческих отношений; в юридической – на их формальные проявления, закрепленные правом; в истории – процесс развития общества во все его конкретности, многообразии и непрерывной взаимосвязи прошлого с настоящим и др.

Организация государственного управления с точки зрения его эффективности – ключевой вопрос для развития любой страны.

В условиях современного постиндустриального, информационного общества, в связи со сдвигами, произведенными научно-технической революцией и внедрением общечеловеческих ценностей, изменяется роль государства внутри страны, а происходящие в мире интеграция и глобализация порождают новые проблемы. Конечно, они неодинаково решаются в разных государствах, но активизация деятельности государства представляет собой общее явление. Это относится и к его социальной роли, и к решению технических задач (многие чрезвычайно дорогостоящие научно-технические, экономические проекты не могут быть реализованы только усилиями частного капитала), к вопросам международной политики.

Государственная власть – это направляющая и организующая сила, способная принимать решения и претворять их в жизнь.

Но властвовать и эффективно управлять – далеко не одно и то же. Государство может иметь все необходимые атрибуты, однако создаваемые им управленческие структуры будут действовать вхолостую. Россия продвигается по пути укрепления государственности. Но многие экономические и политические задачи остаются нерешенными из-за несовершенства системы управления.

Знание основ государственного управления является обязательным элементом фундаментального и широкопрофильного образования. Поэтому в структуре учебных дисциплин подготовки специалистов в области государственного и муниципального управления система государственного управления занимает первостепенное место.

Система государственного управления представляет собой научную дисциплину, изучающую организацию государственного управления социально-экономическими процессами в обществе.

Предметом системы государственного управления являются формы и методы воздействия государства на все сферы жизнедеятельности людей, связанных между собой общностью политической системы и территории.

Непосредственное государственное управление выражается в практической деятельности государственных органов по реализации политики государства.

Система государственного управления как научная дисциплина опирается на соответствующие закономерности, принципы, правила, составляющие основу методологии государственного управления, методов управления, приемов, способов решения управленческих задач.

Система государственного управления основывается на законах общественного развития. Они объективны, не зависят от сознания и воли людей, действуют независимо от того, сформулированы они наукой или нет. Но познанные законы люди могут использовать в своих интересах. Следовательно, деятельность определяется не только закономерностью, но и субъективным фактором – сознанием человека, что обусловливает возможность воздействия на его поведение через систему государственного управления.

Если система государственного управления правильно отражает сущность действия закона, то общество продвигается вперед. В случае неадекватного отражения их действия в практике управления в обществе возникают диспропорции, противоречия и конфликты.

В результате изучения дисциплины студенты должны:

• усвоить механизм функционирования государственной власти,

• уметь разбираться в структуре системы органов управления на всех уровнях,

• знать основные политические и социально-экономические институты, влияющие на принятие и исполнение управленческих решений.

В мировой науке и практике сложились различные школы государственного управления. Критерием истины выступает общественная практика, которая определяет истинность или ложность теоретических построений, моделей, программ.

Возникновение теории государственного управления обычно связывают с научным направлением, появившемся в 17в. в Австрии и Германии, где в университетах читали курс «камеральных» наук, т.е. цикл административных и экономических дисциплин. Камералистика изучала структуру административных служб, а также пути и средства улучшения их работы. Учение камералистов было связано с управлением посредством совещательных органов. В Германии с 18 и до начала 19в., когда были созданы министерства, управление обычно осуществлялось в коллегиальной форме. Такая форма управления уравновешивала централизацию политической власти.

В конце 19 в. камеральные науки пришли в упадок, так как именно в этот период началось бурное развитие политической науки и собственно теории государственного управления (США). Основоположником американской науки государственного управления считают 28-ого президента этой страны Вудро Вильсона (1856-1924).

Основные положения его концепции изложены в статье "Изучение администрации" (1887). Вильсон отмечал необходимость изучения правительственных учреждений как аппарата управления независимо от политики, разработал модель административной эффективности, предлагая использовать в государственном управлении методы менеджмента в бизнесе. Он обосновал необходимость высокого профессионализма в государственной администрации, что должно обеспечиваться подбором государственных служащих на основе их профессиональной компетентности. Вильсон утверждал, что администрация способна создать сеть инструментов управления, которые могут быть использованы для любых общественных целей.

Вильсон и Фрэнк Дж. Гуднау (первый президент американской ассоциации политических наук) считали, что сущность любой правительственной системы заключается в отношениях между политической властью, создающей законы, и администрацией, исполняющей эти законы. Законодательство и политическое руководство определяют основные направления деятельности администрации, которая, осуществляя политические решения и применяя законы, показывает исполнимость и мудрость правительственных решений и законодательных актов парламента. Администраторы никогда не должны вмешиваться в политику, они должны следовать указаниям, данным им политическими лидерами.

Первым ученым, давшим систематизированный анализ государственной бюрократии, был немецкий социолог Макс Вебер (1864-1920). Он показал, что власть или господство подразумевает не только силу, но и наличие определенных ценностей, убеждений, на которых основывается послушание управляемых.

Вебер выделяет три мотива повиновения и в соответствии с ними различает 3 чистых типа господства.

Первый тип – "легальный". В качестве "мотива уступчивости" лежит соображение интереса; подчинение не личности, а законам. Аппарат управления состоит из специально обученных чиновников, к которым предъявляется требование действовать "невзирая на лица", то есть по строго формальным и рациональным правилам.

Второй тип – "традиционный". Обусловлен нравами, привычкой к определенному поведению, господство основано на вере не только в законность, но даже в священность издревле существующих порядков и властей. Здесь не столько служебная дисциплина или деловая компетентность, сколько личная преданность служит основанием для назначения на должность и продвижения по служебной лестнице.

Третий тип – "харизматический". Основан на вере в экстраординарные способности какой-либо личности, на эмоциональной преданности лидеру.

Вебер считается одним из основных разработчиков теории бюрократии. Он считал идеальным государственное управление, построенное на жестких принципах бюрократической иерархии: авторитарная власть начальника, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. Задача государственных служащих – применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего разрабатываются правила административной деятельности. Государственные служащие представлялись ему квалифицированными специалистами с присущи им корпоративным духом и сословной честью, что должно гарантировать их неподкупность. В его понимании, подлинной профессией чиновника, в том числе и политического назначенца, не должна быть политика, так как его удел – управлять беспристрастно.

В. Вильсон, Ф. Гуднау, М. Вебер оказали значительное воздействие на развитие теории государственного управления. Их основополагающие идеи:

• изучение с научных позиций администрации является центральной задачей для осуществления реформ государственного управления;

• государственный аппарат должен быть вне политики.

Большинство исследователей считают, что именно появление их работ свидетельствовало о начале развития теории государственного управления как самостоятельного научного направления.

В первой трети 20в. преобладало направление "научный менеджмент": классическая школа и школа "человеческих отношений".

Представители классической школы (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Т. Вулси) утверждали, что система государственного управления – это регламентированная иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Эта модель может быть эффективной в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций.

Представители школы "человеческих отношений" (или неоклассической) (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи) главное внимание уделяли анализу психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом.

Период после Второй мировой войны до конца 60-х гг. получил название период "критической самооценки" (Г. Саймон, Д. Смитцберг, В. Томпсон, Д. Истон). Утверждалось, что политическая власть, а не административная эффективность является необходимой для управленческой практики. Доказывалось, что государственное управление базируется на взаимоотношениях между администрацией и демократией.

В 70-80-е гг. на теорию государственного управления оказали серьезное негативное воздействие разочарования, связанные с целым рядом провалов государственной политики во многих развитых странах. Теория государственного управления в этот период старалась использовать новые подходы из пограничных дисциплин (социологии, экономической теории, политической теории, психологии и т.д.) и превратилась в значительной степени во фрагментарную область исследований.

В нашей стране теория государственного управления длительное время развивалась без самостоятельного дисциплинарного оформления, главным образом как учение о государстве и праве. Наиболее интересные идеи появились во второй половине 19 – начале 20 в. и связаны с развитием так называемой государственной школы (С.М. Соловьев, К.Д. Кавелин, Б.Н. Чичерин, А.Д. Градовский, В.О. Ключевский, П.Н. Милюков и др.). В рамках этой школы сословное начало в России рассматривалось как условие функционирования системы управления обществом как единого целого. В рамках этой школы была теоретически обоснована концепция закрепощения и раскрепощения сословий государством.

В период социалистического строительства широко использовались идеи научного менеджмента. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. В соответствии с идеями американского инженера Фредерика Тейлора и его последователей считалось, что нет барьеров на пути улучшения управления и превращения госаппарата в наиболее доступный широким народным массам институт. Соответственно разрабатывались пути удешевления государственного управления на основе реорганизации техники администрирования. Эти исследования были заторможены, а по некоторым направлениям прерваны к середине 30-х гг.

В послевоенный период государственное управление изучалось, как правило, в рамках теории административного права, что не обеспечивало рассмотрение его собственно управленческих проблем. В 70-80-е гг. были предприняты попытки представить теорию государственного управления как раздел социологии или политической науки, что вызвало возражение у юристов.

В настоящее время не существует единой точки зрения на предмет теории государственного управления. Все большее значение приобретает междисциплинарный подход.

Системный подход к изучению государственного управления позволяет представить его как функционирование нескольких сложных социальных систем:

• система управляющая – государство как определяющий субъект управления;

• система управляемая – компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

• система взаимодействия – различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр.

Система государственного управления формируется с учетом принятой в стране формы государства.

Понятие "государство" многогранно и может употребляться в различных значениях: как географическое понятие – "страна"; в значении "общество"; иногда отождествляется с понятием "цивилизация" и др.

Государство - способ и форма организации общества, механизм взаимосвязи и взаимодействия людей, проживающих на единой территории, объединенных институтом гражданства, системой государственной власти и права.

Государство - сложнейшая общественно-политическая система, важнейшими компонентами которой являются: народ, территория, система права, система власти и управления.

Форма государства - способ организации и осуществления государственной власти.

Форма государства имеет три выражения: