Тема 8. Формирование и реализация государственной политики.

Вопросы

1Понятие и механизм разработки государственной политики

2Классификация и порядок принятия правовых актов

3Реализация государственной политики

Понятие и механизм разработки государственной политики

Государственные структуры создаются для выполнения важных задач, которые прямо или опосредовано связаны с разработкой и реализацией государственной политики. Можно сказать, что смысл существования государственного аппарата заключается в осуществлении намерений и воли политиков, воплощенных в ясную государственную политику в различных областях общественной жизни: социальной, экономической, военной и т.д.

Политика в общем смысле означает сознательную деятельность в сфере отношений между государством и обществом по поводу распределения властных полномочий. Государство является легитимным институтом регулирования общественных отношений, в основе деятельности которого лежат интересы и потребности социальных классов и групп. Эти интересы, как правило, представляют политические партии, общественные организации, политические элиты и т.д.

Государственная политика (общественная политика) - это совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной или муниципальной власти, с привлечением институтов гражданского общества. Это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития всего общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные методы воздействия, опираясь на ресурсы, имеющиеся в его распоряжении.

В конечном счете, государственная политика представляет собой общий план действий государственных органов власти, направленный на решение важных, влияющих на жизнь граждан общественных проблем, и включающих такие элементы как определение целей и приоритетов развития общества, разработку политической стратегии, анализ и оценку затрат по альтернативным программам, обсуждение и консультирование, выбор и принятие решения, мониторинг выполнения и многое другое.

Политика должна опираться на определенные принципы, в том числе быть открытой, прозрачной, конкурентной, ориентированной на конечные результаты и предоставление качественных услуг населению.

На практике государственная политика представляет политический процесс, в котором участвует много субъектов, имеющих свои цели и интересы, отражающие различные интересы и потребности социальных слоев и групп общества. Ее суть состоит в том, чтобы используя разнообразные механизмы и инструменты уметь выработать единую политику в определенной сфере, путем согласования этих интересов и с учетом имеющихся у государства финансовых, материальных и интеллектуальных ресурсов.

С другой стороны, государственная политика - это раздел общественной науки, система научных концепций, теорий, понятий и методик, позволяющих провести анализ происходящих процессов и явлений и выработать официальную стратегию развития общества.

А также государственная политика может рассматриваться как учебная дисциплина.

Существует несколько подходов к определению характера формирования политики в зависимости от роли в ней институтов гражданского общества и государственной бюрократии, а именно:

1. Политика как социальный процесс по решению общественных проблем, в котором на равных участвует государство и гражданское общество.

2. Политика как деятельность политических государственных институтов, когда основную роль играет государство в лице государственной бюрократии.

3. Политика как законодательный процесс, сводящийся к подготовке и принятию законодательных актов представительными органами власти на основе обобщения интересов различных социальных классов и слоев, а исполнительная власть отвечает за их реализацию.

Государственная политика реализуется на определенном политическом пространстве, включающем в себя три составляющих компонента:

• вертикальную составляющую (уровень политики): общегосударственная (общенациональная), региональная (территориальная), муниципальная (местная, городская);

• горизонтальную составляющую (область политики): экономическая, социальная, экологическая и т.п.;

• идеологическую составляющую (тип политики): либеральная, социал-демократическая, консервативная и т.д.

Однако возможны и другие классификации:

• Распределительная политика связана с действиями органов власти по распределению соответствующих материальных благ и выгод среди различных групп населения: социальные программы, образовательные услуги, здравоохранение и др.

• Перераспределительная политика означает, что определенные ресурсы передаются от одной группы населения (территории) к другой путем налогов, тарифов, трансфертов и др.

• Регулирующая политика включает в себя действия органов государственного управления по регулированию различных видов деятельности: экономическое регулирование, защита потребительского рынка, антимонопольная политика и др.

• Административно-правовая политика связана с законодательной и нормотворческой деятельностью, функционированием государственных органов власти.

• Стратегическая политика охватывает взаимоотношения с зарубежными государствами и международными организациями, включает иностранную и оборонную политику.

• Антикризисная политика проводится государством в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств (стихийные бедствия, экономический или политический кризисы), которые требуют специальных действий от органов государственной власти.

Имеется несколько теоретических подходов и направлений, которые в достаточной степени разработаны в научной литературе, позволяющих с различных позиций и точек зрения проводить общий анализ государственной политики:

1. институционализм

2. концепция политического процесса

3. теория групп

4. теория элит

5. теория рационализма

6. теория инкрементализма

7. теория игр

8. теория открытых систем.

Современная государственная политика, независимо от области, где она осуществляется должна обладать следующими характеристиками, которые создают исходные предпосылки для ее успешной реализации:

• реагировать на изменения, происходящие в обществе, государстве и международных отношениях и быть ориентированной на общенациональные интересы.

• иметь комплексный и непротиворечивый характер, рассматривать любую проблему во взаимосвязи с другими проблемами и процессами.

• соответствовать законодательству, быть эффективной, результативной и социально справедливой.

• пользоваться доверием и поддержкой со стороны большинства населения страны.

• соответствовать бюджетным средствам, иметь возможности и ресурсы для реализации и достижения поставленных целей.

Большое значение имеет внешняя среда, которая влияет на разработку государственной политики. А также внутренняя среда, то есть общие условия, силы и факторы, связанные с деятельностью самих органов государственной власти, формирующих и реализующих соответствующую политику.

Труднее всего разрабатывать и реализовывать политику или государственные решения в условиях сложной и быстро меняющейся среды, что создает высокий уровень неопределенности и ведет к большим рискам. Так, нестабильная политическая среда крайне негативно влияет на экономическую политику и состояние отдельных товарных рынков, а высокий уровень коррумпированности государственного аппарата ведет к значительному снижению российских и иностранных инвестиций, нарушает принцип справедливой конкурентной борьбы и др.

Разработка государственной политики начинается с определения основных целей и приоритетов государства в данной области, которая нуждается в государственном регулировании и воздействии, для решения возникших проблем, так как рыночных механизмов недостаточно для их решения.

Проблему можно определить как противоречие между постоянно возникающими человеческими потребностями, интересами социальных групп, и возможностью общества их удовлетворить.

В свою очередь сами проблемы обычно делятся на частные и общественные, хотя это деление условно.

Если политика запаздывает с принятием мер по решению проблем, в частности из-за неспособности ее идентифицировать и выделить, то тогда она может приобрести общенациональные масштабы и потребуются большие усилия и средства для ее решения. Понятно, что наличие какой-либо общественной проблемы не ведет автоматически к тому, что этой проблемой начинают заниматься органы государственной власти, поэтому необходим механизм, позволяющий ставить проблемы перед государством.

В демократическом государстве существует множество каналов и механизмов, позволяющих доводить до органов власти список актуальных проблем через политические партии, СМИ, группы интересов и т.д.

Так как ограниченные ресурсы общества не позволяют заниматься решением всех проблем, поэтому выбирают лишь несколько общественных проблем, которые становятся объектами политической деятельности. Все эти обстоятельства приводят к тому, что процесс определения проблем для государства неразрывно связан с политической борьбой.

В обществе имеются проблемы, которые являются традиционными, существуют продолжительное время и постоянно находятся в поле зрения властей (преступность, бедность, болезни и др.). Но в списке общезначимых проблем появляются новые, с которыми общество раньше не сталкивалось, что требует выработки новых подходов к их решению (терроризм, компьютерная преступность, СПИД и др.).

Из всей совокупности проблем, стоящих перед государством, необходимо выделить приоритетные, что всегда представляет довольно сложную задачу, учитывая групповые и общенациональные интересы, которые за ними стоят. Приоритет - это перечень целей, действий, проблем, которыми необходимо заниматься органам государственной власти в первую очередь, выделив соответствующие ресурсы.

Власть может действовать исходя из конъюнктурных соображений, когда главное значение приобретает необходимость быстрого решения проблемы, при этом основную роль играет текущая ситуация, общественное мнение, политическая мода и т.д.; а можно опираясь на стратегические цели и определенные ценности.

Выбор приоритетов в каждой сфере государственной политики обусловлен целой совокупностью разнообразных факторов как объективного, так и субъективного характера и является одной из задач государственных органов власти.

На федеральном уровне общую стратегию внешней и внутренней политики определяет Президент РФ. Он же ставит общие цели перед федеральными органами государственной власти. В ежегодном Послании Президента формулируются основные политические цели и задачи государства на очередной год.

Правительство РФ определяет более конкретные цели и стратегию государственной политики в отдельных областях, опираясь на доктрины и концепции по различным направлениям развития страны, среднесрочные и долгосрочные прогнозы. Основным документом является среднесрочная программа социально-экономического развития государства.

Парламент РФ также принимает в этом участие путем обсуждения актуальных проблем, в ходе принятия бюджета или законодательных актов, относящихся к отдельным сферам государственной политики.

Таким образом, к основным механизмам определения целей и приоритетов в государственной политике в РФ можно отнести:

- ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ;

- федеральный бюджет РФ;

- среднесрочную программу социально-экономического развития РФ;

- план законотворческой деятельности Государственной Думы РФ.

Помимо парламента, правительства и государственной администрации в определении целей и направлений государственной политики активное участие принимают политические партии, научные центры и институты, группы интересов, СМИ. Все это усложняет проблему нахождения согласия среди различных политических и социальных сил, особенно это относится к определению общенациональных интересов.

Если позволяют условия и имеются соответствующие ресурсы, при разработке политики стремятся предложить несколько альтернативных вариантов, которые затем оцениваются по заранее выбранным критериям. Причем альтернативный выбор или поиск лучшего варианта может проходить на всех этапах развития государственной политики: от выбора целей до методов оценки результатов политики.

Сложные процессы, происходящие в современном обществе, вызывают увеличение количества опасностей, связанных с природными, финансовыми, политическими, экологическими и другими видами рисков. Риск – это потенциальная возможность различных по характеру и содержанию потерь или ущерба в результате определенных действий при развитии ситуации в данном направлении. Как правило, риск связан с деятельностью в условиях неопределенности, когда отсутствует информация о прошлых, настоящих или будущих событиях и условиях.

Классификация позволяет все риски свести к следующим группам: экономические, политические, социальные, коммерческие, экологические, технические, природно-географические.

Под управлением рисками подразумевают определение различных видов риска, оценку их частоты и потенциальной угрозы, принятие решений в рискованных ситуациях и наблюдение за результатами этих решений. Так как современное общество называют «обществом постоянных рисков», для государственных лидеров и чиновников важно умение адаптироваться к опасностям и управлять рисками при проведении политики или принятии решения в условиях нарастания политической или экономической неустойчивости в мире.

Разработанная государственная политика получает концентрированное выражение в правовых актах.

Классификация и порядок принятия правовых актов

Правовой акт – это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права, имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления, и направленный на регулирование общественных отношений.

Классификация правовых актов возможна по разным критериям:

- по нормативной природе:

1.нормативные правовые акты

2. ненормативные правовые акты.

- по виду, т.е. по официальному признанию:

1. конституция

2. закон

3. указ и распоряжение президента

4. постановление и распоряжение правительства

5. ведомственные акты

6. акты местного самоуправления

7. акты прямого народного волеизъявления

8. локальные акты

9. решения судебных органов

10. положения, уставы, регламенты

11. договоры

12. программы и декларации

13. международные правовые акты.

- по способу оформления и придания юридической силы:

1. первичные акты

2. утверждаемые акты.

- по порядку принятия:

1. акты, принимаемые в коллегиальном порядке

2. акты, принимаемые на основе единоначалия.

- по юридической силе, объему действия:

1. акты федеральных органов:

1.1. законы РФ:

а) Конституция РФ, Федеративный договор

б) законодательные акты:

- федеральные конституционные законы

- федеральные законы

1.2. подзаконные федеральные акты:

а) указы и распоряжения Президента РФ

б) постановления и распоряжения Правительства РФ

в) нормативные акты министерств, агентств и служб.

2. акты органов власти субъектов Федерации:

2.1. законы субъектов Федерации:

а) конституции республик и уставы других субъектов Федерации

б) законы

2.2. нормативные подзаконные акты субъектов Федерации

а) указы, распоряжения президентов (губернаторов)

б) постановления, распоряжения правительств субъектов Федерации

в) приказы, постановления министерств субъектов Федерации

г) акты органов местного самоуправления

д) межгосударственные соглашения

е) акты внутриорганизационного характера

Все правовые акты должны отвечать следующим требованиям:

- обеспечивать целостность государства, не противоречить друг другу и Конституции

- быть согласованными по характеру, содержанию, создавать в совокупности систему правового регулирования

- приниматься своевременно

- быть устойчивыми, достаточно стабильными

- быть целесообразными, содержательно обоснованными

- быть ясными и однозначно толкуемыми, определенными, предсказуемыми в последствиях.

Закон Российской Федерации характеризуется рядом свойственных ему черт:

- он принимается только палатами Федерального Собрания и выражает волю народа Российской Федерации;

- содержит правовые нормы и поэтому является нормативным правовым актом;

- обязателен к исполнению всеми государственными органами, действующими на территории Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами РФ;

- ему должны соответствовать акты всех других государственных органов;

- имеет прямое действие на всей территории РФ;

- не может противоречить Конституции РФ.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федера­ции. К их числу относятся: чрезвычайное положение (ст. 56); принятие в Российскую Федерацию и образование в ее соста­ве нового субъекта (ст. 65); изменение статуса субъекта Рос­сийской Федерации (ст. 66); описание и порядок официально­го использования Государственного флага, герба и гимна Российской Федерации (ст. 70); референдум (ст. 84); режим военного положения (ст. 87); введение на территории Россий­ской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайно­го положения (ст. 88); порядок деятельности Правительства Российской Федерации (ст. 114); установление судебной си­стемы Российской Федерации (ст. 118); установление полно­мочий, порядка образования и деятельности Конституционно­го Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федера­ции и иных федеральных судов (ст. 128); созыв Конституцион­ного Собрания (ст. 135).

Законы Российской Федерации принимаются в особом по­рядке, который реализуется в законодательном процессе, представляющем собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания Российской Федерации. В Российской Феде­рации законодательный процесс состоит из нескольких стадий.

Первая стадия законодательного процесса — законода­тельная инициатива, сводится к внесению на рассмотрение Государственной Думы законопроекта. Право на совершение такого рода действий именуется правом законодательной инициативы.

Согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации пра­во законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Это право принад­лежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбит­ражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Таким образом, Конституция Российской Федерации раз­личает две группы субъектов права законодательной инициати­вы. В первую из них входят субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо компетенционными рам­ками. Во вторую же группу этих субъектов входят те из них, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения.

Конституция Российской Федерации (ст. 104) устанавли­вает, что законопроекты вносятся в Государственную Думу. Причем законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Необходимым условием внесения законопроекта в Госу­дарственную Думу в порядке законодательной инициативы является:

- представление текста законопроекта;

- обоснование необходимости его принятия, включающее развернутую ха­рактеристику законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия; справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования;

- перечня законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополне­ния или принятия которых потребует принятия данного зако­нопроекта: предложений о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона;

- финансово-экономического обоснования в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует до­полнительных материальных и иных затрат.

Вторая стадия — предварительное рассмотрение за­конопроектов.

Законопроект, подлежащий рассмотрению Государствен­ной Думой, направляется Советом Государственной Думы в соответствующий комитет палаты, который назначается от­ветственным по законопроекту.

В случае направления законопроекта в несколько комите­тов Совет Государственной Думы определяет из числа этих комитетов ответственный комитет по законопроекту.

Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ на­правляются субъектам РФ для дачи предло­жений и замечаний.

Третья стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Это рассмотрение осуществляется в трех чтениях, если Госу­дарственной Думой применительно к конкретному законопро­екту не будет принято другое решение.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы к нему по представлению ответственного комитета Государственной Думы направляют­ся депутатам Государственной Думы не позднее чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании Государ­ственной Думы.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, во­прос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта.

Обсуждение начинается с доклада инициатора законопро­екта и содоклада ответственного комитета Государственной Думы.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чте­нии Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом выска­занных предложений и замечаний; отклонить законопроект; принять закон.

Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обобщает поправки.

В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета Государственной Думы. Докладчик сообщает об ито­гах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших по­правках и результатах их рассмотрения. Вместе с законопроектом, подготовленным ко второму чтению, комитетом представляется таблица по­правок, рекомендованных комитетом к отклонению, и таблица одобренных комитетом поправок.

В результате голосования Государственная Дума при­нимает законопроект во втором чтении или отклоняет его.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устране­ния с участием Правового управления Аппарата Государ­ственной Думы возможных внутренних противоречий, уста­новления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении.

По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Госу­дарственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.

Четвертая стадия законодательного процесса — при­нятие закона.

Совет Государственной Думы назначает в специально от­веденный день недели третье чтение законопроекта для голо­сования с целью его принятия в качестве закона. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него попра­вок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдель­ным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председа­тельствующий обязан поставить вопрос о возвращении к про­цедуре второго чтения законопроекта.

Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Феде­рации. В случаях, если принятый Государственной Думой фе­деральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии с Конституцией Россий­ской Федерации (ст.ст. 106 и 108) и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то он считается одобренным, в течение пяти дней этот федеральный закон направляется Государственной Думой Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Пятая стадия — рассмотрение и одобрение федераль­ных законов Советом Федерации. Поступивший из Государ­ственной Думы федеральный закон в срок не более 48 часов направляется вместе с сопровождающими его документами всем членам Совета Федерации.

После поступления в Совет Федерации принятого Госу­дарственной Думой федерального закона он в двухдневный срок направляется в комитет палаты, ответственный за подго­товку заключения по этому закону, который в течение трех дней принимает по нему заключение.

Рассмотрение принятого Государственной Думой закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заклю­чения соответствующего комитета Совета Федерации и проек­та постановления Совета Федерации, внесенного этим коми­тетом. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа депутатов палаты принимает решение одобрить или отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

По результатам обсуждения Совет Федерации принимает одно из следующих решений: одобрить или отклонить приня­тый Государственной Думой закон.

Постановление Совета Федерации об одобрении феде­рального закона принимается большинством голосов от об­щего числа депутатов Совета Федерации, а постановление об одобрении федерального конституционного закона — боль­шинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов палаты.

Особую стадию законодательного процесса представляет преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой законов.

В случае если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думы в ответственный комитет Государственной Думы, который рассматривает возражения Совета Федерации, дает по ним заключение и вносит свои предложения по преодолению воз­никших разногласий на рассмотрение палаты.

Для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, может быть создана согласительная комиссия. Она создается как по инициативе Совета Федера­ции, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации.

Члены согласительной комиссии из­бираются Советом Федерации и Государственной Думой.

Согласительная комиссия рассматривает каждое возраже­ние Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст соответствующего федерального закона. Реше­ния комиссии принимаются раздельным голосованием членов комиссии от каждой из палат. Комиссия принимает решение открытым голосованием. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов комиссии от каж­дой из палат.

По результатам работы согласительная комиссия состав­ляет протокол, содержащий предложения по преодолению разногласий. Протокол вносится на рассмотрение Совета Го­сударственной Думы, который включает федеральный закон в календарь рассмотрения вопросов для повторного рассмот­рения закона Государственной Думой.

При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, со­держащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие поправки, выходящие за пределы этих предложений не рассматриваются.

Вето Совета Федерации может быть преодолено, если за закон в ранее принятой ре­дакции проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый в этом порядке федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Председатель Государ­ственной Думы уведомляет Председателя Совета Федерации о направлении этого закона Президенту Российской Федерации.

Завершающей стадией законодательного процесса являет­ся подписание и обнародование закона. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 107) Президент Рос­сийской Федерации, которому направлен федеральный закон, в течение четырнадцати дней подписывает его и обнародует.

Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов установлен федеральным законом от 25 мая 1994 года «О порядке опубликования и вступления в силу феде­ральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

В соответствии с законом на территории РФ применяются только те федеральные законы, которые официально опубликованы. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания.

Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Прези­дентом Российской Федерации. Официальным опубликовани­ем федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании законо­дательства Российской Федерации». Федеральные законы для официального опубликования направляются Президентом Российской Федерации.

Федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Рассматриваемая стадия законодательного процесса яв­ляется завершающей, если Президент РФ подписал закон. Однако если Президент Российской Федера­ции в течение четырнадцати дней с момента поступления за­кона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федера­ции вновь рассматривают этот закон.

Вето Президента может быть преодолено если за закон в прежней редакции проголосует большин­ство не менее трех четвертей голосов от общего числа чле­нов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Определенной спецификой характеризуется принятие федеральных конституционных законов. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 108) федеральный конституцион­ный закон считается принятым, если он одобрен большин­ством не менее трех четвертей голосов от общего числа чле­нов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Феде­рации и обнародованию. Таким образом, в отличие от обыч­ных федеральных законов на федеральные конституционные законы право отлагательного вето Президента Российской Федерации не распространяется.

Другим видом актов, принимаемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, являются постановления.

Совет Федерации и Государственная Дума принимают по­становления по вопросам, отнесенным к их ведению Консти­туцией Российской Федерации.

Государственная Дума вправе принимать заявления и об­ращения, которые оформляются постановлением палаты.

Осуществляя свои полномочия, Президент РФ издает два вида актов: указы и распоряжения. Указы принимаются для регулирования наиболее важных общественных отношений, особенно если они не урегулированы законом, указ Президента РФ в данном случае как бы заменяет законодательное регулирование.

Полномочия Правительства Российской Федерации реализуются посредством его актов — постановлений и распоря­жений, которые издаются на основании и во исполнение Кон­ституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации, Пра­вительство Российской Федерации обеспечивает их исполне­ние. Постановления и распоряжения Правительства обяза­тельны к исполнению в Российской Федерации.

Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, изда­ются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений.

Министерства и другие федеральные органы исполнитель­ной власти принимают в случаях и в пределах, предусмотрен­ных законами и иными правовыми актами, нормативные ве­домственные акты, также являющиеся источниками граждан­ских прав и обязанностей.

Ведомственные акты издаются во исполнение решений высших органов государственной власти по их поручению или по инициативе самих органов федеральной исполнительной власти в соответствии с их компетенцией в виде приказов, по­становлений, инструкций, положений, разъяснений, указаний. Эти акты регулируют отношения центральных органов власти с подведомственными предприятиями, организациями, учрежде­ниями и другие вопросы.

Министерство юстиции РФ осуществляет государственную регистрацию нормативных актов министерств и ведомств РФ. Регистрации подлежат нормативные акты, носящие межведом­ственный характер или затрагивающие права и законные инте­ресы. Государственная регистрация производится в срок до 15 дней с даты получения ведомственного нормативного акта.

На Минюст РФ возложена функция, связанная с контро­лем за соответствие ведомственных нормативных актов Кон­ституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжени­ям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Пра­вительства РФ. Применение министерствами и ведомствами нормативных актов, не прошедших правовую экспертизу, а также актов, в государственной регистрации которых было отказано, рассматривается как грубое нарушение дисципли­ны в системе государственной службы, влекущее примене­ние к виновным должностным лицам и работникам феде­ральных органов исполнительной власти мер дисциплинар­ной ответственности.

Реализация государственной политики

Государственная политика представляет процесс преобразования политиче­ских целей в государственные программы и практические действия по достижению соответствующих результатов. Часто бывает, что хорошо продуманная и разрабо­танная политика не приносит ожидаемых результатов по причине ее плохого испол­нения. Поэтому невозможно отделить разработку государственной политики от ее реализации, так как еще на первом подготовительном этапе необходимо учитывать и анализировать вероятность осуществления этих планов и программ в данных кон­кретных условиях. Кроме того, на всех этапах разработки, реализации и оценки по­литики существуют общие проблемы, которые необходимо изучать и заниматься их решением на основе комплексного подхода.

Одним из основных элементов при разработке является анализ факторов реализуемости государственной политики или программ. Очевидно, что если не об­ращать внимания на процесс выполнения государственной политики, то в результа­те можно получить негативные последствия, которые выразятся в увеличение из­держек, уменьшении эффективности, срыва графика работ, и, в крайнем случае -невозможностью выполнения намеченных планов в целом.

Поэтому еще на этапе разработки и планирования стараются провести ана­лиз реализуемости предложенных альтернативных вари­антов политики или программ, уделяя основное внимание трем аспектам.

Во-первых, в какой мере процесс выполнения может повлиять на уровень об­щих издержек, результаты политики, сроки реализации проектов.

Во-вторых, при сравнении альтернативных вариантов политики стараются учитывать критерии реализуемости или степень сложности выполнения всех или наиболее важных мероприятий, какие барьеры могут встретиться.

В-третьих, в рабочих программах закладываются механизмы защиты от рис­ков и соответствующие мероприятия, позволяющие улучшить процесс выполнения политики, и тем самым усовершенствовать предложенные варианты и увеличить эффективность политики в целом.

Необходимо также учитывать тот факт, что большую роль играет политиче­ская среда, в которой реализуется данная политика, в том числе уровень сотрудни­чества между политиками и кадровыми администраторами, центральными и мест­ными структурами, степень поддержки политических лидеров и партий

В общем, существуют три группы факторов, влияющих на реализу­емость государственной политики:

- административные факторы;

- правовые факторы;

- политические факторы.

Из этого следует, что реализация государственной политики явля­ется сложным процессом, объединяющим как политическую, так и административную деятельность. Поэтому необходим более широкий взгляд на происходящие процессы, и большой ошибкой являются по­пытки свести реализацию политики к чисто техническим и админист­ративным аспектам.

В целом все это связано с эффективностью государственных орга­нов управления, их способностью разрабатывать и осуществлять пла­нируемые мероприятия, программы, проекты. Например, на основании методики Всемирного банка было рассчитано, что по эффективности российское правительство находится на 107 месте из 150 возможных, по качеству государственного регулирования на 158 месте из 168, а открытости и гласности — на 102 месте из 180.

Реализация государственной политики - это постоянный, динамичный и пла­номерный процесс использования ресурсов для достижения поставленных целей, в котором принимают участие различные органы государственной власти, и прежде всего исполнительная власть, а также институты гражданского общества.

Реализация обеспечивает взаимодействие между поставленной целью и мероприятиями по их достижению. Данное определение позволяет выделить именно сам процесс осуществления политики, то есть комплекс мероприятий, форм поведе­ния, и отделить его от выполнения как результата. Выполнение начинается сразу же после одобрения и легитимизации государственной политики или отдельной про­граммы и является основным видом деятельности работников государственного ап­парата.

После одобрения официальных документов проводится работа по распреде­лению задач и полномочий среди различных уровней управления, выделенных под данную программу ресурсов, в первую очередь финансовых, между различными государственными структурами, включая региональные и мест­ные органы управления.

Очевидно, что эффективность выполнения политики зависит не только от реалистичности поставленных целей, но и от взаимо­действия и координации действий всех участников и организаторов процесса реали­зации.

Особое место занимают неправительственные организации, такие как профсоюзы, общественные организации и объединения, частные ком­пании и фирмы, СМИ, научные центры

Таким образом, имеются 15 кластеров участников государственной политики. Вы­деляют следующие основные группы участников исполнения государ­ственной политики: а) индивиды; б) общественные и политические организации, группы; в) государственные институты и структуры; г) политическая и финансовая элита.

Сейчас в России наблюдается весьма характерное явление, связанное с тем, что повышается значение и роль общественных организаций, групп интересов и од­новременно формируется механизм привлечения граждан к участию в разработке и реализации государственной политике. Причем не только граждане проявляют го­товность участвовать в решении государственных проблем, но и сами правительст­венные структуры говорят о желательности и полезности развития связей с непра­вительственными организациями и группами.

Активными участниками являются государственные (унитарные) предприятия, хотя в соответствии с законодательством они не входят в систему федеральных органов власти, и, следовательно, не могут осуществлять функции государственного управления

Реализации, как политический процесс по достижению определенных целей начинается после принятия соответствующих законодательных документов, выделения ресурсов и представляет конкретные действия и мероприятия государственных органов исполнительной власти. Для того, чтобы эти действия были результативными и приводили к решению поставленных задач необходимо соблюдение не­скольких условий:

1. Законодательство должно точно определять границы и основные организационные и финансовые аспекты реализации государ­ственной политики.

2. Исполнительные органы должны обладать необходимыми ресурсами и квалифицированными кадрами.

3. Государственная политика должна найти широкую поддержку среди социальных групп и лидеров общественно-политических организаций.

4. Она не должна вызывать социальных конфликтов и подрывать со­циально-экономические или политические основы государства.

В процессе реализации политики роль государственных органов власти со­стоит в том, чтобы:

• получить необходимые ресурсы;

• разработать соответствующие планы и программы;

• организовать и скоординировать деятельность участников;

• осуществить мероприятия по достижению поставленных целей.

Один из сложных вопросов при реализации государственной политики – это оценка ее эффективности. Эффективность имеет много значений и толкований. Но в общем смысле эффективность означает то, сколько ресурсов было затрачено для достижения определенного результата или каковы были издержки при получении той или иной выгоды, то есть эффек­тивность — это соотношение результатов и издержек. Иногда разделя­ют социальную и функциональную эффективность. Достаточно трудно определить какой-либо единый критерий эффективности работы орга­низации, годный для всех структур и при всех обстоятельствах. Но в общем виде выделяют четыре подхода в этом вопросе: достижение по­ставленных целей, использование ресурсов, оптимальность внутрен­них процессов и коммуникаций, удовлетворенность персонала.

Обычно выделяют несколько компонентов эффективности, кото­рые можно количественно или качественно оценить:

а) результативность (уровень достижения поставленных целей);

б) экономность (сокращение издержек и затрат);

в) экономическая эффективность (соотношение результатов и издержек);

г) степень воздействия (прямые и косвенные последствия действий).

Существуют три уровня измерения эффективности работы в орга­нах государственного управления и власти:

1. выполнение стратегических целей (уровень министерств и ве­домств);

2. реализация программ/проектов (уровень высшего и среднего звена руководителей);

3)решение оперативных задач (уровень сотрудников госучреж­дений).

В научной литературе разработано несколько подходов по пробле­ме повышения эффективности работы государственной бюрократии и институтов государства. Основные подходы, пред­ставленные различными научными школами, позволяющие с различ­ных позиций анализировать данный вопрос и связывающие эффек­тивность с определенными факторами:

1. Концепция лидерства.

2. Теория веберовской рациональной бюрократии.

3. Теория жизненных циклов.

4. Концепция профессионализма.

5. Концепция экономической ответственности.

6. Теория общественной экологии.

Решение задач по созданию эффективной и надежной системы государственного управления должно основываться на общей ответ­ственности и подотчетности (внутренней и внешней) всех звеньев государственной власти. Формы подотчетности бывают политиче­скими, административными, профессиональными и общественными. Такая система включает следующие элементы: 1) контроль; 2) оценку; 3) мониторинг; 4) координацию деятельности органов государствен­ной власти. Это должно обеспечивать слаженность и результативность работы различных звеньев государственного аппарата на всех управ­ленческих уровнях. В то же время возникает проблема обеспечения разумного баланса между инновациями, повышающими, как извест­но, уровень неопределенности и риска, требующими определенной свободы деятельности, а с другой стороны, обеспечения стабильной деятельности госаппарата, отвечающего за расходование ресурсов и результаты работы на основе строгого контроля.

Цель контроля — выявление уже на ранней стадии отклонений от принятых стандартов, наруше­ний принципов законности, эффективности, экономии с целью при­нятия мер по устранению, предупреждению или сокращению наруше­ний в будущем. Таким образом, в контроле основное — это проведение мероприятий превентивного характера.

Контроль над органами государственного управления и власти мо­жет осуществляться в различных формах. Обычно выделяют:

- президентский контроль;

- парламентский контроль;

- административный контроль;

- судебный контроль;

- гражданский контроль.