Задача 4

У період з 1 грудня по 1 квітня, згідно з розпорядженням Київської міської державної адміністрації проводиться соціальне патрулювання для забезпечення бездомних та безпритульних громадян гарячим харчуванням, теплими речами і взуттям, однак навіть у люті морози вони не хочуть ночувати в київських притулках. «Мобільні групи виявляють бездомних людей, аби надати їм допомогу. За інформацією Міністерства охорони здоров’я, з початку зими за станом на 21 січня 2010 року у Києві по допомогу звернулися 1619 постраждалих від переохолодження та обморожень. З них 814 було госпіталізовано, однак окремо не зазначається про кількість бездомних осіб серед них.

Протягом зазначеного періоду щодня працівники Будинку соціального піклування Головного управління соціального захисту населення КМДА розвозять для бездомних Києва гарячу їжу та теплий одяг по 10 точках. За словами директор закладу, попри морози, по медичну допомогу до них звертаються нечасто, а у притулку, який розрахований на 150 місць ночують близько 120 бомжів, хоча за різними даними, у столиці нараховується від 5 до 10 тисяч бездомних. Здебільшого вони ночують у теплотрасах, каналізаційних шахтах, підвалах. Станом на 25 січня 2010 року співробітниками будинку проведено 168 рейдів з надання допомоги бездомним, 140 осіб отримали одяг та взуття. Влада просить небайдужих звернутися по допомогу, якщо вони побачили бездомного на вулиці, за телефонами 15-51 (Call-центр КМДА) та 404-08-99 (Центр обліку бездомних громадян).

Які категорії осіб можуть бути віднесені до бездомних чи безпритульних?

Які заходи соціального забезпечення передбачені для них законодавством?

Чи уповноважена КМДА вирішувати питання соціального забезпечення бездомних і безпритульних?

Методичні вказівки

Ключовими термінами, на розумінні яких базується засвоєння навчального матеріалу теми, є: соціальна послуга, соціальне обслуговування, форми соціальних послуг, види соціальних послуг, принципи надання соціального обслуговування, правовідносини з надання соціального обслуговування, державні органи як суб’єкти надання соціальних послуг.

З метою глибокого засвоєння навчального матеріалу при самостійному вивченні теми студенту варто особливу увагу зосередити на таких аспектах:

У науковій та навчальній юридичній літературі соціальне обслуговування розглядається переважно як окремий правовий інститут або підгалузь права соціального забезпечення. Законодавство визначає соціальне обслуговування як «систему соціальних заходів, яка передбачає сприяння, підтримку і послуги, що надають соціальні служби окремим особам чи групам населення для подолання або пом’якшення життєвих труднощів, підтримки їх соціального статусу та повноцінної життєдіяльності». Таке визначення не розкриває суті терміна. Також незрозуміло, який зміст вклав законодавець у такі поняття, як "заходи", "сприяння", підтримка", так як на нашу думку вони не можуть бути складовими терміна "соціальне обслуговування". Тому погоджуємося з Н.Б. Болотіною в тому, що створення чи розширення мережі соціальних служб є заходом, але не обслуговуванням. Соціальне обслуговування — це діяльність соціальних служб із надання безплатно чи на пільгових умовах соціальних послуг особам, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги з метою подолання або пом’якшення обставин, які порушують життєдіяльність особи. Його складовими є певні соціальні послуги, а формами надання послуг є матеріальна допомога та соціальне обслуговування. Тому недоцільним є включення до соціального обслуговування чи соціальної допомоги всіх видів соціального забезпечення, крім пенсій. Для надання соціальних послуг потрібна спеціальна інфраструктура соціальних служб чи залучення мережі установ, які надають громадянам послуги. Соціальні послуги не можна декларувати, їх можна лише реально надавати. На Європейському форумі ЄС, що відбувся в Брюсселі у 1998 р., було запропоновано включати в соціальний захист соціальну інтеграцію, охорону здоров’я, забезпечення житлом, надання соціальних послуг.

В основу юридичного механізму соціального обслуговування покладено категорію соціального ризику. У широкому розумінні усі ризики, які спіткають людину протягом її життя, є соціальними. Проте серед них виділяється група ризиків, які є соціальними у власному розумінні цього слова. Ризики у праві — небезпечність виникнення непередбачених витрат очікуваного прибутку, доходу, майна, коштів у зв’язку з випадковими змінами умов економічної діяльності, несприятливих обставин або дією непереборної сили. Хоча, ризик, може визнаватися як ступінь імовірності певної негативної події, що може відбутися у певний час або за певних обставин, тобто можлива подія, поява якої має ймовірний випадковий характер та зумовлює небажані наслідки для учасників відповідних правовідносин (інвалідність, сирітство). Світова практика розрізняє дві концепції щодо соціальної природи ризиків Спочатку науковцями було сформульовано дві основні моделі захисту населення на випадок соціальних ризиків. Перша — система Бісмарка (континентальна), основною ідеєю якої є організація соціального захисту на основі взаємної допомоги і соціального страхування працюючого населення. Друга — система У. Беверіджа (атлантична), базувалася на принципі забезпечення мінімального споживчого бюджету всього населення держави. Система соціальних ризиків не є сталою, динамічно змінюється залежно від розвитку держави та проголошених нею цінностей, залежно від економічних, політичних, соціальних явищ у державі. Якщо звернутися до історії законодавства, а саме до часів радянської епохи в Україні, то після Жовтневої революції радянські вчені розробляли теорію соціальних ризиків, які органічно були пов’язані із капіталізмом. Природно, що соціальні фактори мають вплив на соціальні ризики, але сам факт їх існування не залежить від способу виробництва. За будь-якого способу виробництва людина народжується, хворіє, народжує дітей, досягає старості, і все це події, за яких вона на певний час втрачає здатність здобувати засоби до існування. Суспільство в особі держави повинно підтримати таку людину, надати їй матеріальну допомогу. Спосіб виробництва впливає на організаційні засоби забезпечення соціальних ризиків. Поступово законодавство закріпило такий механізм забезпечення соціальних ризиків, за якого в законодавствах радянських країн було розроблено соціальні стандарти та встановлено певні державні соціальні гарантії їх забезпечення. Сучасний перелік соціальних ризиків, що обумовлюють право особи на соціальне забезпечення, визнаний міжнародним співтовариством та закріплений у національному законодавстві — ст. 46 Конституції України.

Погоджуємося із міркуваннями Н. Б. Болотіної в тому, що поняття соціального ризику повинно мати загальний універсальний характер і містити спільні характеристики для всіх конкретних його проявів. У визначенні соціальних ризиків необхідно відобразити потребовий підхід. За такого підходу соціальні ризики можна визначити як такі події в житті людини, за яких виникає небезпека втрати матеріальних засобів для задоволення її першочергових (базових) потреб, необхідних для збереження і відтворення повноцінного життя як члена людського суспільства. З урахуванням змісту поняття життєвого рівня, закріпленого в міжнародних правових актах, до першочергових (базових) потреб слід віднести потреби в їжі, одязі, житлі, в медичній допомозі та соціальному обслуговуванні. На продовження переліку соціальних ризиків доцільно застосувати загальновизнані міжнародними актами соціальні ризики (хвороба, непрацездатність (усі її види), материнство (вагітність і пологи), сімейні витрати на утримання дітей, безробіття, старість, смерть, вдівство, нещасний випадок на роботі, професійне захворювання). Доцільно врахувати й "нетрадиційні" ризики (нужда, бідність, потреба у сторонньому догляді через самотність, сирітство, необхідність догляду та утримання непрацездатних членів сім’ї, жорстоке поводження в сім’ї). Законодавче закріплення соціального ризику та надання відповідного обслуговування вирішуються кожною державою зокрема.

На думку науковців, соціальний ризик — це вірогідність настання матеріальної незабезпеченості особи внаслідок відсутності заробітку з об’єктивних соціально-значимих причин, та у зв’язку з додатковими видатками щодо утримання дітей чи інших членів та щодо задоволення потреб у медичних чи соціальних послугах. На думку Н.Б. Болотіної, соціальні ризики можна визначити як такі події в житті людини, за яких виникає небезпека втрати матеріальних засобів для задоволення її першочергових потреб, необхідних для збереження і відтворення повноцінного життя як члена людського суспільства. С.М.Синчук визначає ризик як закріплену законодавством та визнану суспільством соціально значиму обставину об’єктивного характеру, з настанням якої громадяни (члени їх сімей) можуть втратити тимчасово або назавжди засоби до існування чи потребують додаткового матеріального забезпечення та не можуть самостійно їх уникнути. П.Д. Пилипенко практично ототожнює своє бачення правової природи соціального ризику з позицією С.М. Синчук та визначає його як — соціально значущу обставину об’єктивного характеру, з настанням якої громадяни (члени їхніх сімей) не здатні самостійно себе утримувати, а тому потребують додаткового матеріального захисту з боку держави. Як С.М. Синчук, так і Н.Б. Болотіна, погоджуються з тим, що соціальні ризики є подіями з настанням яких у громадян виникає небезпека втрати матеріальних засобів до існування. Проте, С.М. Синчук уточнює, що втрата матеріальних засобів до існування може мати як тимчасовий, так і пожиттєвий характер. Ми підтримуємо дане уточнення, так як вважаємо, що соціальне обслуговування незахищених громадян державою може надаватися періодично протягом визначеного терміну (як приклад, допомога по безробіттю) або на все життя ( протезування).

Ознаками соціального ризику є: об’єктивний характер (настає незалежно від волі особи та не може бути усунений нею самостійно через зовнішні чинники, а не з будь-яких суб’єктивних причин); обмежує (чи порушує) життєдіяльність людини та зумовлюють її соціальну незабезпеченість; закріплений національним законодавством як обставина, внаслідок настання якої особа може потребувати допомоги держави чи суспільства; виступає потенційно закономірним для кожної людини (обов’язково або як правило трапляється або може трапитися за певних обставин не залежно від волі та бажання особи); зумовлює негативні наслідки для особи, так як з настанням ризиків виникає небезпека втрати матеріальних засобів для задоволення першочергових потреб особи, необхідних для збереження і відтворення повноцінного життя. Його правова природа зумовлює особливу природу права соціального забезпечення та визначає такі функції: попередження можливих матеріальних негараздів особи або надання їй соціальних послуг чи членам сім’ї.

Соціальні ризики можна класифікувати: за організаційно-правовою формою соціального забезпечення (страхові та не страхові (соціальне обслуговування)); за змістом (постійна чи стійка непрацездатність; безробіття (часткове безробіття); втрата годувальника; сирітство; малозабезпеченість).

Так, непрацездатність є соціально-фізіологічним станом людини, що характеризується об’єктивною втратою працездатності чи зменшенням природних функцій організму або зниженням кваліфікації, значним зменшенням обсягу чи припиненням трудової діяльності. Непрацездатними вважаються особи, які досягли пенсійного віку або визнані інвалідами І, II або III групи. Суб’єктом права на соціальне обслуговування виступають особи, котрі не мають роботи через незалежні від них обставини і визнані безробітними. Держава повинна матеріально забезпечити таку особу або принаймні надати їй соціальне обслуговування чи матеріальну підтримку. Тому доцільним, на наш погляд, буде узагальнюючий вираз "нездатність до праці". Непрацездатність може бути наслідком різних за природою юридичних фактів (старість, вагітність, малозабезпеченість, травма, не пов’язана з виробництвом, нещасний випадок на виробництві, професійне захворювання, техногенні катастрофи, воєнні конфлікти). Виділяють також постійну та тимчасову непрацездатність. Юридичним фактом, підтверджує постійну непрацездатність особи є досягнення нею пенсійного віку, який надає особі статусу «особи похилого віку» і закріплює право на соціальне обслуговування. Потребує вирішення проблема соціальних ризиків, спричинених техногенними та екологічними явищами, які характеризуються високим рівнем небезпеки для життя і невідворотними фізичними, матеріальними і моральними втратами. Безробіття є різновидом соціального ризику, який не визначений національним законодавством, але є підставою соціального. Соціальне забезпечення при його настанні забезпечується завдяки встановленої системи соціального страхуванню на випадок безробіття. Втрата годувальника, як вид соціального ризику є наслідком настання такого юридичного факту як надання соціального обслуговування, якщо дитина отримала статус «дитина-сирота»

За способами державного забезпечення розрізняють традиційні соціальні ризики (хвороба, безробіття, старість, трудове каліцтво, професійна хвороба, утримання дітей, вагітність та пологи, інвалідність, втрата годувальника), що зумовлюють втрату або зменшення доходу внаслідок об’єктивних обставин та є основою для надання соціального обслуговування. За законодавством України в основу "традиційного" соціального ризику покладено соціальне страхування, що дає підстави отримати соціальні послуги. «Нетрадиційні ризики» також розглядаються як підстава для надання соціального обслуговування (життєві обставини, що порушують нормальну життєдіяльність особи, наслідки яких вона не може подолати самостійно чи зумовлюють перебування особи у складній життєвій ситуації: інвалідність, часткова втрата рухової активності у зв’язку зі старістю або станом здоров’я, самотність, сирітство, безпритульність, відсутність житла або роботи, малозабезпеченість). На особливу увагу серед нетрадиційних ризиків заслуговує такий соціальний ризик, як бідність, так як його визнання у законодавстві ознаменувало певний якісний стрибок у системах соціального забезпечення. Відповідно до Стратегії подолання бідності та Комплексної програми забезпечення реалізації Стратегії подолання бідності. Безпосереднє подолання бідності є довгостроковим стратегічним завданням, вирішення якого залежить від успіху реформ, виконання завдань програм соціально-економічного розвитку країни. У подальшому мають бути зменшені масштаби бідності, підвищений рівень життя населення, надання заходів щодо подолання бідності в умовах ринкової економіки упереджувального характеру.

Н. Б. Болотіна класифікує соціальні ризики залежно від ступеня типовості та причини виникнення на: загальнолюдські (загальносоціальні) ризики (поділяються на загальнопоширені й незагальнопоширені. Загальнопоширені соціальні ризики зумовлені біологічною, фізіологічною і соціальною природою людини, отже, мають об’єктивний характер, є типовими для людської спільноти, притаманні кожній людині (хвороба, непрацездатність, материнство, сімейні витрати, безробіття, старість, смерть, вдівство). До незагальнопоширених (нетипових) соціальних ризиків можна віднести "нетрадиційні" соціальні ризики); професійні ризики утворюють окрему групу соціальних ризиків; для соціальних ризиків, спричинених воєнними, політичними, техногенними та екологічними явищами, спільним є те, що вони залежать від сили, яка значно перевищує можливості окремої людини протистояти їм; характеризуються високим рівнем небезпеки для життя і невідворотними фізичними, матеріальними і моральними втратами. Однак в юридичному сенсі соціальні ризики завжди є подіями, причому вони, як правило, наперед відомі, передбачувані, мають загальний характер, неодмінно або як правило трапляються у людей в певний час і за певних обставин.

Є.Є. Мачульська поділяє соціальні ризики на ризики економічного характеру (відсутність попиту на працю (безробіття), трудові каліцтва і професійні захворювання (інвалідність, смерть годувальника)); ризики фізіологічного характеру (тимчасова або стійка втрата працездатності від загального захворювання, вагітність і пологи, старість); ризики демографічного характеру (утримання і виховання дітей). Така класифікація не дає змоги включити повний перелік випадків соціальних ризиків. До групи фізіологічних ризиків слід додати такий ризик, як бідність (стан, за якого особа (чи сім’я) не має прожиткового мінімуму). Нездатність до праці, на думку Н.Б.Болотіної, може мати місце через фізичні вади особи (стійка або постійна непрацездатність) або через фізичну чи розумову обмеженість. Термін "особи з обмеженими фізичними можливостями" вже з’явився у національній юридичній сфері, але визначення цього стану ще не зроблено. Так, С.М. Синчук у визначенні поняття соціального обслуговування згадує про такий ризик як «тяжка життєва ситуація». П.Д. Пилипенко зазначає, що однією з підстав (соціальних ризиків) надання особі соціальної допомоги є настання складних життєвих обставин для неї та (або) членів її сім’ї, тобто обставина, що об’єктивно порушує нормальну життєдіяльність особи, наслідки якої вона не може подолати самостійно. Б.І. Сташків до складних життєвих обставин відносить: самотність, сирітство, зневажливе ставлення або негативні відносини у сім’ї, психологічний чи психічний розлад, стихійне лихо, катастрофа, інвалідність, часткова втрата рухової активності у зв’язку із старістю або станом здоров’я, безпритульність, відсутність житла або роботи, малозабезпеченість, насильство. І.С. Ярошенко зазначає, що підставою (соціальним ризиком) надання соціальних послуг особі є стан нужденності, тобто такий рівень доходу, який є нижчим від прожиткового мінімуму визначеного законом. Проте, далі ототожнює його з поняттям соціальною незабезпеченістю особи. На нашу думку, дане поняття не є тотожними, адже нужденність скоріше стосується тої ситуації, коли особа потребує саме матеріального забезпечення, так як не має коштів для проживання (як приклад бідність, сирітство, безпритульність). Соціальна незабезпеченість включає в себе не так матеріальне забезпечення, як забезпечення у плані належного утримання (поміщення в пансіонати, будинки-престарілих).

Отже, соціальні ризики, для права соціального забезпечення відіграють надзвичайно велике значення, так як наслідком їх настання є надання особі як матеріального так і соціального обслуговування. Багато з розглянутих нами соціальних ризиків, не знайшли законодавчого закріплення, тому їх встановлення на державному рівні змогло б полегшити роботу соціальних служб та інших органів, які надають допомоги громадянам, так як визначення і закріплення соціальних ризиків є тотожним визначенню і закріпленню підстав для надання державної допомоги соціально-незахищеним верствам населення. Характеристика соціальних ризиків здебільшого зводиться до того, що їх основою є матеріальний критерій, проте він може бути зумовлений соціальним фактором (психологічний тиск, насильство, негативні відносини у сім’ї). Тому, слід не лише закріпити на законодавчому рівні загальноприйняті соціальні ризики, але й переглянути їх та встановити нові, які не прив’язані лише до матеріального критерію.

Соціальні послуги можна класифікувати за різними критеріями, зокрема: за джерелами фінансування: послуги за рахунок страхових фондів; послуги за рахунок коштів державного бюджету; за суб’єктами надання: послуги, які надаються спеціалізованими державними підприємствами, установами та закладами соціального обслуговування; спеціалізованими приватними підприємствами, установами та закладами соціального обслуговування; юридичними особами, які не мають на меті отримання прибутку; фізичними особами; залежно від категорії осіб, які потребують соціальних послуг: для дітей-сиріт і дітей позбавлених батьківського піклування; для молоді, для сімей; для пенсіонерів та одиноких непрацездатних громадян; для бездомних громадян; для осіб, які відбули покарання; залежно від режиму установи чи закладу в яких надаються соціальні послуги: стаціонарне соціальне обслуговування; нестаціонарне соціальне обслуговування; напівстаціонарне соціальне обслуговування; залежно від основи, на якій надаються соціальні послуги споживачеві: платне; безоплатне; за строком надання: безстрокове (проживання в психоневрологічному інтернаті); строкове (проживання в притулку для неповнолітніх); одноразове (санаторно-курортне лікування).