Розділ 2 національна бюджетна система

Бюджетний устрій — це організація вертикальної структурної побудови бюджету держави за рівнями адміністративно-територіального поділу країни. Бюджетна система — це сукупність усіх бюджетів, які формуються в даній країні згідно з її бюджетним устроєм.

Основи бюджетного устрою:

• виділення видів бюджетів;

• установлення принципів побудови бюджетної системи;

• розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи;

• організація взаємовідносин між бюджетами.

За основу побудови бюджетної системи прийнято принцип поєднання централізованих і децентралізованих ланок, що дає змогу враховувати як загальнодержавні, так і регіональні потреби. Взаємозв’язок різних ланок бюджетної системи може встановлюватися на основі двох альтернативних принципів:

• єдності всіх бюджетів;

• автономності кожного бюджету.

Принцип єдності означає, що всі ланки бюджету в сукупності становлять єдиний (зведений, консолідований) бюджет, який складається й затверджується в загальному обсязі. Принцип єдності забезпечується єдиною дохідною базою всіх бюджетів, єдиною системою видатків, а головне — керованістю процесом складання й виконання бюджету з єдиного центру.

Принцип автономності означає, що кожний бюджет, що входить до складу бюджетної системи, є відносно відособленою й самостійною ланкою. Автономність бюджетів забезпечується чітким законодавчим розмежуванням доходів і видатків між бюджетами із забезпеченням кожного бюджету стабільною дохідною базою. Кожний бюджет складається, затверджується й виконується відповідними органами влади відособлено й самостійно.

Розмежування доходів і видатків між бюджетами є важливим елементом бюджетного устрою. Воно починається з розмежування видатків, яке ґрунтується на розмежуванні функцій держави між різними рівнями влади й, відповідно, на призначенні того чи іншого бюджету: із центрального бюджету фінансуються видатки загальнодержавного характеру, з відповідних місцевих бюджетів — видатки регіонального значення. При цьому може застосовуватись два підходи:

• розподіл за територіальною ознакою (за місцезнаходженням об’єкта фінансування);

• розподіл, виходячи з відомчого підпорядкування (фінансування ведеться з бюджету того рівня, до якого належить орган управління, якому підпорядкований даний об’єкт фінансування).

Розмежування доходів є похідним відносно розмежування видатків і може проводитись на основі двох методів:

• закріплення доходів за кожним бюджетом у повній сумі чи за твердо фіксованими нормативами в умовах автономності кожного бюджету;

• установленні системи бюджетного регулювання в умовах єдності бюджету, тобто в проведенні відрахувань до бюджетів нижчих рівнів, виходячи з їхніх потреб; при цьому всі доходи поділяються на закріплені й регулюючі.

Організація взаємовідносин між бюджетами передбачає виділення їх напрямів, видів та форм. За напрямами взаємовідносини між бюджетами поділяються на вертикальні — між бюджетами різних рівнів, і горизонтальні — між бюджетами одного рівня.

Види взаємовідносин:

• регламентовані законодавчими та інструктивними документами;

• договірні — на підставі угоди між відповідними органами влади чи управління.

Форми взаємовідносин:

• бюджетне субсидіювання;

• вилучення коштів;

• взаємні розрахунки;

• бюджетні позички.

Субсидіювання — це виділення коштів із бюджетів вищого рівня бюджетам нижчого рівня.

Види субсидіювання:

• субсидії;

• субвенції;

• дотації.

Вилучення коштів — передання коштів із бюджетів нижчого рівня до бюджетів вищого рівня.

Взаємні розрахунки — передання коштів з одного бюджету до іншого у зв’язку з перерозподілом між ними доходів чи видатків після затвердження бюджету. Бюджетні позички — запозичення коштів у зв’язку з виникненням тимчасового касового розриву — незбігання у часі фінансування видатків і надходження доходів. Можуть надаватись або з бюджету вищого рівня, або установами банківської системи.

Структура національної бюджетної системи залежить від державного устрою. Теоретично в унітарних державах бюджетна система містить дві ланки:

• державний бюджет;

• бюджети адміністративно-територіальних одиниць.

У федеративних державах бюджетна система складається із трьох ланок:

• державного (федерального, центрального уряду) бюджету;

• бюджетів членів федерації (штатів, провінцій, земель, кантонів тощо);

• місцевих бюджетів.

Місцеві бюджети в унітарних державах своїми доходами та видатками не входять до державного бюджету, у федеративних — до бюджетів членів федерації, а останні не включаються до федерального бюджету.

Бюджет держави є складним і багатогранним явищем у суспільстві; його розглядають із трьох сторін:

• за економічним змістом;

• за формою прояву;

• за матеріальним змістом.

За економічним змістом бюджет являє собою сукупність грошових відносин між державою — з одного боку, і юридичними та фізичними особами — з другого, з приводу формування й використання централізованого фонду грошових коштів, призначеного для забезпечення виконання державою її функцій.

Основним джерелом формування бюджету є ВВП. Права держави в його розподілі ґрунтуються на двох чинниках:

• виконання суспільних функцій;

• підприємницька діяльність як власника засобів виробництва у державному секторі.

За формою прояву бюджет є основним фінансовим планом, у якому відображається діяльність держави та місцевих органів влади й управління. Як фінансовий план бюджет являє собою баланс доходів і видатків. Водночас це не просто розпис доходів і видатків держави — це віддзеркалення її економічної й соціальної, міжнародної та оборонної, а головне фінансової (в усіх її напрямах) політики. Бюджет як фінансовий план відіграє дуже важливу роль у діяльності держави. Він визначає її можливості й пріоритети, її роль і форми реалізації закріплених за нею функцій. Це документ, що спрямовує фінансову діяльність держави, робить її конкретною й фінансово забезпеченою.

За матеріальним змістом бюджет являє собою централізований грошовий фонд держави. Обсяг бюджету — це річна сума коштів, що проходять через цей фонд. Він перебуває у постійному русі: практично щоденно до нього надходять кошти й здійснюється фінансування видатків. У зв’язку із цим необхідна чітко налагоджена система управління бюджетом із метою забезпечення своєчасного й повного надходження доходів та раціонального й ефективного використання його коштів.

Сучасна практика організації внутрішніх міжурядових фінансових відносин у розвинутих зарубіжних країнах базується на основі чотирьох основних теоретичних концепцій:

• бюджетного унітаризму;

• бюджетного (фінансового, фіскального) федералізму;

• бюджетної децентралізації;

• субсидіарності.

Бюджетний федералізм — це форма організації внутрішніх міжурядових фінансових відносин, основними ознаками якої виступають:

1. чітке розмежування витрат різних рівнів влади й наділення цих владних рівнів фіскальними повноваженнями самостійно формувати власну прибуткову базу;

2. побудова внутрішніх міжурядових фінансових відносин на основі договірно-правових форм їхньої організації;

3. організація таких відносин за активною роллю у визначенні їхньої моделі не тільки центральної влади, а й регіональної та місцевої через механізм їхніх консультацій та переговорів.

Бюджетний федералізм як концепція покладений в основу міжурядових фінансових відносин у країнах із федеративним державним устроєм. Кожна федеративна країна має індивідуальну, властиву тільки їй модель бюджетного федералізму, що сформувалася у певних історичних та політичних умовах.

Може бути виділено дві основні групи моделей бюджетного федералізму:

• децентралізовані;

• кооперативні.

Децентралізовані моделі бюджетного федералізму характеризуються значною фіскальною автономією регіональної та місцевої влади, слабкістю зв’язків між різними рівнями влади, порівняно обмеженим співробітництвом. Для цих моделей характерною ознакою є те, що центральна влада фактично не займається проблемами фінансового вирівнювання, мало уваги звертає на фіскальні дисбаланси в розвитку окремих територій.

Кооперативні моделі бюджетного федералізму характеризуються тісним співробітництвом різних рівнів влади, активною політикою центральної влади з подоланням фіскальних дисбалансів на різних рівнях управління й фінансового вирівнювання. При таких моделях бюджетного федералізму центральна влада активно піклується про забезпечення єдиних стандартів суспільних послуг у межах усієї території країни.

Бюджетний унітаризм — це така форма внутрішніх міжурядових фінансових відносин, основні принципи організації яких визначаються центральною владою. Місцевій та регіональній владі при цьому, як правило, приділяється досить пасивна роль. У рамках бюджетного унітаризму центральна влада здійснює активну політику забезпечення єдиних стандартів суспільних послуг по всій території країни, вирівнює фіскальні дисбаланси. Розширення повноважень місцевих органів влади в більшості унітарних країн називається децентралізацією.

У багатьох унітарних країнах у сфері внутрішніх міжурядових фінансових відносин почали активно застосовувати окремі принципи бюджетного федералізму. Це стосується розмежування між різними рівнями влади витрат і компетенції щодо здійснення їх. Центральною владою широко почав використовуватися механізм консультацій із місцевою та регіональною владою через відповідні асоціації. Розширилася фіскальна автономія місцевої та регіональної влади.

Концепція субсидіарності базується на кількох основних принципах:

1. влада вищого рівня може втручатися у фінансові справи влади нижчого рівня лише в тій мірі, у якій остання продемонструвала і довела свою нездатність вирішувати проблеми;

2. термін «субсидіарність» означає допомогу, тобто обов’язок вищої (державної) влади надавати фінансову допомогу органам влади місцевого рівня; така допомога має сприяти фінансовій автономії місцевої влади і розширенню її повноважень;

3. розподіл повноважень між різними рівнями влади в усіх сферах;

4. співробітництво (партнерство) різних рівнів влади;

5. делеговане управління, коли частина своїх повноважень може бути делегована іншому рівню влади на підставі угоди.

Однією з головних цілей державної регіональної фінансової політики щодо зближення рівнів соціально-економічного розвитку територій є подолання вертикальних і горизонтальних фіскальних дисбалансів та фінансове вирівнювання.

Під вертикальним фіскальним дисбалансом розуміють невідповідність між обсягами фінансових ресурсів того чи іншого рівня влади, регіонального чи місцевого, і обсягами завдань та обов’язків, що на нього покладаються в процесі розподілу компетенції між центральною, регіональною і місцевою владою. Вертикальний фіскальний дисбаланс означає недостатність фінансових ресурсів і невідповідність певному рівню влади для забезпечення суспільних і державних послуг у межах його завдань.

На відміну від вертикальних фіскальних дисбалансів, горизонтальні фіскальні дисбаланси пов’язані з різними фінансовими можливостями органів влади одного територіального рівня. Горизонтальний фіскальний дисбаланс — це невідповідність між обсягами фінансових ресурсів однієї чи кількох територіальних одиниць одного рівня обсягам завдань, які на них покладаються і які забезпечуються іншими територіальними одиницями цього рівня. Горизонтальний фіскальний дисбаланс виникає тоді, коли одна чи кілька територій того ж рів- ня не мають достатніх фінансових ресурсів для надання державних та суспільних послуг в обсягах, які надаються іншими територіями відповідно до визначених стандартів.

Основними формами фінансового вирівнювання виступають:

• вертикальне фінансове вирівнювання;

• горизонтальне фінансове вирівнювання;

• вирівнювання доходів місцевих органів влади;

• вирівнювання видатків місцевих органів влади.

Під методами фінансового вирівнювання розуміють способи його здійснення на основі використання таких інструментів: фондів фінансового вирівнювання (еквалізаційних фондів), загальних та спеціальних трансфертів, внесків територій, розподілених та переданих податків тощо.

Розрізняють також дві основні системи фінансового вирівнювання. Перша ґрунтується на тому, що необхідні для фінансового вирівнювання ресурси акумулюються в бюджеті центрального уряду, а потім перерозподіляються на користь окремих територій, які потребують допомоги. Друга система фінансового вирівнювання базується на основах самофінансування, тобто необхідні для вирівнювання ресурси акумулюються в спеціальних фондах самими територіями без участі бюджету центрального уряду.

Фінансове вирівнювання здійснюється на основі розробленого алгоритму, що має назву формули вирівнювання. Формула вирівнювання — це математична модель, яка визначає розміри доплати відповідній території або її внесків на основі об’єктивних факторів та критеріїв. Кожна країна має власну формулу вирівнювання, яка пов’язана з її індивідуальними особливостями.

У сучасних умовах дедалі частіше територіальні органи влади призначені забезпечити комплексний розвиток регіонів, пропорційний розвиток виробничої та невиробничої сфер на підвідомчих територіях. Регіональні бюджети — основна складова частина територіальних фінансів, і в економічній науці частіше використовується поняття «регіональна бюджетно-податкова система» (РБПС). Регіональна бюджетно-податкова система передбачає не тільки просте об’єднання таких елементів, як регіональні бюджети, регіональні податки, збори, пільги, а й механізм специфічних відносин центрального та регіонального бюджетів, податків, використання важелів бюджетного регулювання.

Функціями регіональної бюджетно-податкової системи виступають:

1. закріплення певного порядку руху бюджетно-податкових потоків залежно від територіальної організації суспільства;

2. зосередження та використання в загальнорегіональних цілях коштів, які отримані на цій території і надійшли до регіонального бюджету;

3. реалізація регіональними органами влади й управління своїх повноважень в умовах формальної фінансової незалежності;

4. самозабезпечення внутрішньорегіональних соціальних програм;

5. формування інфраструктури даної території;

6. раціональне використання природно-ресурсного й екологічного потенціалу;

7. стимулювання визначених регіональних орієнтирів розвитку.