2.2. Земельные ресурсы как инструмент экономической политики муниципального образования

Земля как пространственно-природно-исторический ресурс явля­ется основой жизнедеятельности населения на территории муници­пального образования и основой муниципальной экономики. Миро­вая практика показывает, что плата за пользование землей составляет большую часть доходов местных муниципальных бюджетов.

Действующая Конституции РФ и ряд других законодательных ак­тов устанавливают, что земля может находиться в государственной, муниципальной, частной и других формах собственности, а процесс разграничения по формам собственности земель еще не завершен. Со гласно действующему законодательству муниципальная собствен­ность на землю защищена рядом законов и имеет такие же нрава, как и другие формы собственности. Вместе с тем, анализируя сложившую­ся ситуацию с муниципальными землепользованиями в РФ, можно отметить отсутствие четкого законодательного закрепления земель­ной собственности за муниципальными образованиями и завершения процессов разграничения земель по формам собственности.

В настоящий момент проделана большая работа по реформирова­нию земельных отношений в России, произведены следующие преоб­разования в системе земельных отношений:

♦ ликвидирована государственная монополия на землю;

ф решена проблема обеспечения граждан участками для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства и ого­родничества, индивидуального жилищного и дачного строитель­ства;

♦ зарегистрированы права граждан и юридических лиц на боль­шую часть земельных участков;

ф введена плата за землепользование;

ф ставки земельного налога и арендной платы дифференцирова­ны в зависимости от местоположения и качества земельных участков;

ф формируются основы земельного рынка и его инфраструктуры.

Принятый новый Земельный кодекс РФ не решил основные про­блемы муниципальных землепользовании, как в области формирования рынка городской недвижимости, так и в области правового регулиро­вания управления городскими земельными ресурсами, а именно — зонирования земель поселений.

Зонирование земель поселений, по российскому законодательству (ст. 85 нового ЗК РФ), представляет собой дополнительный по отно­шению к подразделению земель на категории способ регулирования использования земель, обычно в пределах отдельных категорий. По­средством зонирования уточняются и детализируются в первую оче­редь, правила использования и охраны земель, определяется правовой режим недвижимости, регулируется порядок хозяйственной деятель­ности в публичных интересах.

Зонирование земель имеет три основных отличительных признака. Во-первых, оно связано с осуществлением градостроительной дея­тельности. Во-вторых, зонирование является предпосылкой определения правового режима земель. В-третьих, путем зонирования осуществляется правовое регулирование сооружения и использования объектов недвижимости как взаимосвязанного комплекса зданий, строений, сооружений и земельного участка, на котором они располо­жены.

Градостроительный кодекс РФ определяет условия, при которых осуществляется зонирование земель. Его производят при разработке градостроительной документации о градостроительном планировании и об застройке. Основным результатом зонирования является опреде­ление вида использования территории и установление ограничений на ее использование.

Зонирование земель имеет двойственную правовую природу. С од­ной стороны, зонирование является составной частью градостроитель­ного планирования, а с другой стороны — земельного законодатель­ства и системы муниципального права. Так, в консолидированных схемах градостроительного планирования, которые разрабатываются в соответствии с Генеральной схемой расселения на территории РФ, определяется зонирование территорий (ст. 32 Кодекса). В террито­риальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и частей территорий субъектов РФ также определяется зонирование территорий субъектов Федера­ции или частей их территорий (ст. 33 Градостроительного кодекса РФ). Зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территорий указанных зон определяются в терри­ториальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов), разрабатываемых в соответствии с утвержденной в ус­тановленном порядке градостроительной документацией федераль­ного уровня и уровня субъекта РФ (ст. 34 Кодекса). Согласно ст. 35 Градостроительного кодекса РФ зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территорий указанных зон выделяются также в генеральном плане городского или сельского поселения. В этих случаях зонирование является элементом функции управления — планирования градостроительной деятельности, а так­же планирования использования и охраны земель. Применительно к этим случаям по определению, содержащемуся в ст. 1 Кодекса, зони­рование представляет собой деление территории на зоны при гра­достроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установлен­ных зон и ограничений на их использование, что было подтвержде­но и в ст. 85 нового ЗК РФ.

С другой стороны, в соответствии со ст. 39 Кодекса зонирование зе­мель поселений является основной частью правил землепользования и застройки. Правовыми формами зонирования являются схема зони­рования — графический материал (границы территориальных зон раз­личного функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и текстовый материал (градостроительный регламент для каж­дой территориальной зоны). Градостроительный регламент представ­ляет собой совокупность установленных правилами застройки пара­метров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муници­пальных образованиях, а также допустимых изменений объектов не­движимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны.

Однако местные власти до сих остаются монополистами на рынке аренды, могут пересматривать ставки арендной платы и, соответствен­но, ставки земельного налога без согласования с собственником, так­же как и условия аренды без согласования с арендатором, и притом свободная перепродажа арендатором арендных прав запрещена мест­ным законодательством, что позволяет развиться нелегальному рын-|,ку субаренды.

; Развитие современного российского рынка недвижимости движет­ся тернистым путем, это можно проследить по отсутствию государ­ственной политики и законов в сфере недвижимости, что дает мест­ным властям большие возможности в предоставлении льгот, выдаче разрешений, целевом выделении участков, помещений и т. д., что не только не улучшает систему землепользования pi не повышает эконо­мическую эффективность недвижимости, но приводит к кардинально­му ухудшению ситуации через блокирование процессов инвестиций в городскую недвижимость со стороны частного сектора при нехватке собственных средства. Вследствие этого местным и федеральным вла­стям для либерализации рынка недвижимости придется не только гарантировать права собственности и аренды земли и недвижимости, но и создать благоприятные условия, позволяющие облегчить рекон­струкцию и развитие недвижимости за счет предложения более при­годных для строительства земельных участков и разработки комплекс­ной земельной и инвестиционной политики.

Необходимо отметить, что решение задачи по привлечению инве­стиций в муниципальные образования окажет существенное воздей­ствие на развитие городского строительства по реконструкции жилья и реорганизации промышленности в городах, а также вовлечет в рыночный оборот недвижимость и земельные участки, предназначенные под строительство и реконструкцию. В результате этого будет достиг­нута основная цель экономической и земельно-имущественной рефор­мы — улучшение системы муниципальных землепользовании, но для осуществления данной цели необходимо цивилизованное развитие инфраструктуры земельного рынка в городах.

Уже в течение 8-10 лет делаются попытки принять пакет законода­тельных актов, регулирующих управление городским землепользова­нием и городской недвижимостью, однако это не удалось как из-за кос­ности законодателей, так и из-за неосуществления полного раздела собственности на землю.