1.2. Проблема распределения функций управления

Основная характеристика административной систе­мы вообще сводится к тому, как распределяются между ее органами власть и функции управления. Субъектами управленческих функций, разделенных на уровне цен­тральной власти в ведомственном (отраслевом) плане, являются министерства (и иные органы, обладающие подобным статусом, например, государственные коми­теты, службы и т. п.). При этом наиболее острыми во­просами оказываются те, что связаны с созданием новых министерств, с предоставлением прерогатив и поряд­ком разрешения конфликтов и противоречий между министерствами, а также с координацией деятельности ведомств. «Другая сторона медали» — распределение функций в территориальном плане — между центром и органами управления на местах. Причем, оговоримся сразу, эти две стороны, два аспекта достаточно тесно взаимосвязаны (хотя бы потому, что на местном уровне прямо или косвенно дублируется межведомственное разделение функций и, возможно, топтание на месте в деле распределения властно-управленческих полномо­чий в Украине отчасти проистекает из-за того, что данная взаимосвязь не учитывается). Если не отождествлять, как это любят делать некоторые столичные политики, Украину с Киевом или Россию с Москвой, то ясно, что центральные государственные инстанции не могут сами эффективно осуществлять все административные функции, которые необходимо исполнять на всей госу­дарственной территории; понятно, что содержание до­рог в надлежащем состоянии, местное водоснабжение, школьное образование и другие подобные вопросы во­обще не могут решаться из столицы.

Конечно, центральная власть может пытаться «замкнуть» решение всех управленческих вопросов «на себе», но в этом случае вряд ли можно рассчитывать на эффективность в принятии и осуществлении управлен­ческих решений. Тоталитарные режимы как раз и про­демонстрировали пример подобной неэффективности. Бывшим советским людям, очевидно, еще памятна «распределительная» экономика Госплана и Госснаба с ее дефицитами, а также централизованное финансиро­вание и осуществление социальных программ, происходившее по «остаточному» принципу, и т. п. «достиже­ния» реального социализма (тупиковостъ подобной стратегии была убедительно показана в западной поли­тологической, экономической и социологической лите­ратуре. См., например, работу Ф. Хайека «Пагубная са­монадеянность». М., 1992). Подобная управленческая стратегия, называемая тотальной централизацией, пред­полагает, что исполнение административных заданий полностью поручается государственным службам; более того, все административные решения, независимо от их объема, принимаются и утверждаются центральной государственной властью. Местные административные службы государственного подчинения выполняют зада­ния чисто исполнительски-технического характера.

Иные модели принятия и осуществления управлен­ческих решений доминируют в демократических стра­нах. Это деконцентрация и децентрализация управления, а также «передача власти». Стратегия деконцентрации предполагает, что осуществление основных управленче­ских функций остается монополией государства. Но в этом случае (в отличие от тотальной централизации) местные органы управления и должностные лица вы­ступают не только в роли исполнителей решений, принятых «наверху»; они наделены полномочиями принимать решения в сфере своей административной компетен­ции, Стратегия деконцентрации, таким образом, пред­полагает большую степень самостоятельности на местах, однако,

во-первых, в пределах единой системы госу­дарственного управления и, во-вторых, дополняемой прямым наблюдением со стороны центральной государ­ственной власти.

Децентрализация управления состоит в том, что осуществление части основных функций управления на местах входит в компетенцию общностей людей, про­живающих на определенной территории, а также орга­нов и должностных лиц, не назначаемых «сверху», а избираемых населением — членами этих общностей. Именно такого рода «подрыв» государственной моно­полии на выполнение основных управленческих функ­ций, как нетрудно заметить, и составляет содержатель­ную основу системы местного самоуправления.

Наконец, в политической практике достаточно часто встречается ситуация, при которой осуществление основных административных функций и принятие соот­ветствующих решений поручается специально создавае­мым на определенный срок и с определенной целью органам, руководители которых назначаются или изби­раются центральной властью, а не населением данной территории. Подобная передача управленческих функ­ций автономным организациям, подотчетным не иерархично, а напрямую — центральной власти, называется «передачей власти». Именно такой путь, реализуемый за счет создания и наделения соответствующими полно­мочиями различных комиссий, штабов, представителей высших органов власти и т. п., оказывается наиболее эффективным в экстремальных условиях, при чрезвы­чайном положении, ликвидации последствий катастроф, в зонах локальных вооруженных конфликтов, то есть в ситуациях, когда необходимо на местах прини­мать, осуществлять, координировать и контролировать выполнение таких управленческих решений, которые обычно находятся в компетенции высших органов вла­сти и должностных лиц государства.

Итак, тотальная централизация, децентрализация, деконцентрация управления и «передача власти» пред­ставляют собой четыре основные возможные схемы распределения административных функций в террито­риальных границах государства. Причем, вторая, третья и четвертая из них, присущие системам управления стран с демократическими режимами, как нетрудно заметить, не отрицают друг друга и могут сосущество­вать, дополняя друг друга. Именно в направлениях раз­вития деконцентрации и децентрализации происходила эволюция управленческих структур в развитых западных государствах в послевоенный период. Однако даже в рамках лидеров в данной области — США, Англии, Франции, ФРГ — это развитие протекает по-разному, с различной мерой соотношения децентрализации и де­концентрации управления. Это обусловлено многими факторами географического, экономического, этнополитического, исторического и социокультурного свой­ства. Среди них одним из наиболее значимых является тот, который обусловливает территориальные рамки деконцентрации и децентрализации — административ­ная карта страны, а также сложившаяся на ее основе структура местного самоуправления.