Глава XII. Функции управления в государстве и местное самоуправление

В этой главе вопросы, уже затронутые в рамках тем, посвященных рассмотрению власти, политической сис­темы, государства, получают дальнейшую «политико-технологическую» конкретизацию. Соответственно под­разумевается логический переход от обсуждения видов и типов политической власти, функций государства во­обще к анализу функций управления, их содержания, структуры, субъектов, взаимного соотношения, что со­ставляет объект особого направления политологии, на­зываемого на Западе административной наукой (наукой управления). Управление при этом рассматривается преимущественно в институциональном аспекте, с точ­ки зрения его организационной структуры — системы органов и институтов, призванных осуществлять реше­ния публично-политической власти. Такой подход вполне закономерен, если принять во внимание, что устойчи­вость современного конституционного государства, возможности его прогрессивного развития в значитель­ной степени предопределяются эффективностью осуще­ствления управленческих функций в государстве. Ясно, что само понятие эффективного управления носит кон­кретно-исторический характер, имеет различное содер­жательное наполнение в разных странах в разное время. Но коль скоро эффективность вообще определяется со­отношением целей и затраченных на их реализацию средств, то очевидно, что проблема эффективности управления — это проблема субъектов управления и их взаимоотношений, то есть проблема общей структуры органов управления. Но в каком плане, между кем могут и должны распределяться административные функции в современном развитом государстве? Это происходит прежде всего в ведомственном плане — между различными министерствами. Управленческие функции распределяются также в территориальном плане между органами центральной исполнительной власти и орга­нами управления на местах. Причем, на местном уровне происходит еще одно «деление» субъектов управленче­ских функций: одна часть из них — органы государственной власти на местах, а другая — субъекты управления негосударственного характера. Это местные территориальные общности (коммуны) людей и избранные ими органы и должностные лица. Таким образом, эффективное управление в государстве реализуется в результате функционирования государственной управленческой «вер­тикали», которую строят «сверху вниз» и дополняют на местах структурами местного негосударственного управ­ления. Как происходит разделение управленческих функ­ций и полномочий между данными субъектами, в чем задачи и принципы организации местного самоуправ­ления? Эти вопросы являются центральными в рамках рассматриваемой темы. Первым логическим шагом на пути их освещения является характеристика, содержания самих управленческих функций.

1. Функции управления в государстве: содержание и проблемы распределения

1.1. Классификация функций управления

Чем вообще занимаются административные органы в центре и на местах? В общем виде они выполняют управленческие функции. Но даже на обыденном уровне рядового гражданина очевидно, что за этим общим положением скрываются очень разные по своей на­правленности, масштабу, значимости для общества и государства виды деятельности — от обеспечения водо­снабжения села до организации системы обороны стра­ны. Если попытаться сгруппировать по содержательному критерию все функции управления, то их можно разде­лить на три типа:

1) основные функции; 2) вспомога­тельные функции; 3) командные функции. В основе по­добной классификации лежит подход, предложенный французским политологом Бернаром Гурне [См.: Гурне Б. Державне управління. — К., 1993].

К числу основных управленческих функций относят такие, которые осуществляются административными службами и выполняются непосредственно «по прямо­му заказу» общества (например, полицейские, право­вые, экономические, социальные и т. п.), прямо соот­ветствуют пониманию государства как общественного договора. Это весьма многообразная группа функций, объединенная в первую очередь тем, что они призваны удовлетворять коллективные потребности населения, всего общества или какой-то части граждан. Вполне ес­тественно, что по мере прогресса цивилизации добав­ляются все новые функции такого типа (например, обеспечение экологической безопасности и охраны ок­ружающей среды); кроме того, увеличиваются количественно объемы уже существующих (например, рост числа почтовых отправлений в стране). Для достаточно развитой страны основные функции управления сами могут быть условно разделены на несколько видов. За­метим, что это деление в конечном счете производно от классификации политической власти в зависимости от ресурсов власти, в рамках которой выделяются поли­тико-силовая власть, экономическая, социальная и культурно-информационная власть [подробнее об этом см. главу VIII, параграф 2]. Соответственно основные функции управления могут быть разделены на следую­щие четыре группы. Во-первых, функции верховной вла­сти. Они включают в себя, в частности, оборону, осу­ществление международных связей, полицейскую службу, судопроизводство, гражданское состояние, отношение с религиозными институтами, функционирование по­литических институций (например, проведение рефе­рендумов), регламентацию способов информации.

Во-вторых, экономические функции, включающие орга­низацию денежного обращения, общую координацию экономической политики, деятельность в сфере при­кладных экономических исследований и разработок (налогообложение, производительность труда и т. д.).

В-третьих, социальные функции, к которым относятся деятельность в сфере жилья и урбанизации, здравоохра­нение и медицина, организация охраны труда, пере­распределение доходов, охрана окружающей среды.

На­конец, в-четвертых, культурные и научно-образовательные функции, среди которых выделяются фундаментальные научные исследования, общее и специальное образование, физическое воспитание, повышение квалификации ра­ботников, организация досуга и спорт, распростране­ние информации неполитического содержания, искус­ство и культура.

Основные — это те функции, ради которых в обще­стве, строго говоря, и существуют сами органы управ­ления. Забегая вперед, заметим, что именно функциям данного типа предстоит быть разделенными между, с одной стороны, органами государственной власти в центре и на местах, с другой — между органами госу­дарственного управления и негосударственными мест­ными органами управления. Однако не только о каком-либо распределении основных функций управления, но вообще об их более или менее эффективной реализации не приходится и говорить, если не будет учитываться необходимость вспомогательных и командных функций управления.

Вспомогательные функции управления — это функции, которые вытекают из внутренней потребности самой управленческой системы и являются общими, или «го­ризонтальными», для всей управленческой системы (упра­вление кадрами, материально-финансовое обслужива­ние органов управления и бухгалтерская отчетность и т. п.). При достаточно развитой административно-управленческой системе неизбежно возникает необхо­димость (хорошо подмеченная еще М. Вебером при анализе феномена бюрократизма) в специальных орга­нах, деятельность которых направлена не непосредст­венно на общественные нужды и отношения, а имеет своим объектом сами органы управления и их чиновни­ков (примером здесь могут служить хозяйственные управления административных органов, отделы и служ­бы кадров в них и т.п.).

Командные функции управления — это такие функции, реализация которых определенными органами и от­дельными чиновниками непосредственно связана с применением власти, определением самой политики управления. Иначе говоря, это функции, «концепту­альные» по своему содержанию. К их числу относят ор­ганизацию и разработку исследований, прогнозов, программ и проектов политических решений (чем за­нимаются, например, аналитические центры, консуль­тационные советы и т. п. службы, создаваемые при выс­ших органах власти в государстве). В группу «команд­ных» входят также функции, связанные с организацией отдельных процедур и акций (скажем, выборов), с ор­ганизацией деятельности и «внутреннего» контроля, производимых в рамках самой административной струк­туры (при высших органах власти в государстве созда­ются всевозможные аппараты и управления). Наконец, к числу командных принято относить и функцию связи с общественностью. Логическим обоснованием необхо­димости данной командной функции, реализующейся с помощью специальных органов и чиновников (пресс-групп, бюро информации, пресс-секретарей и т. п.) служит тезис «Эффективность управления определяется поддержкой граждан».

Итак, административная структура, призванная вы­полнять функции управления, неизбежно окажется сложной и иерархизированной, и практика государст­венного управления любой страны (в том числе и постсоциалистических стран, включая Украину) в своей специфической форме это наглядно демонстрирует. Спе­циального осмысления, однако, требует вопрос о взаимо­отношениях, о приоритетах отдельных функций управ­ления. Вопрос этот не имеет однозначного ответа, а может быть решен трояко: с позиций общества (граж­данского общества); с позиций административной сис­темы в целом; с позиций отдельных органов или чи­новников, выполняющих те или иные конкретные функции управления. С общественной точки зрения ре­шение, в конечном счете, предопределяется природой государства как общественного договора: приоритет, без сомнения, принадлежит основным функциям, ради которых, собственно, и существует государственность. Командные и вспомогательные функции, «отданные на откуп» административной системе и лишь внешне кон­тролируемые обществом, выступают, соответственно, в сугубо подчиненной роли, строго говоря, они не инте­ресуют общество, если не ущемляют права его членов, не нарушают при своей реализации иерархии функций управления. Можно сказать так: гражданину безразлич­но, как функционирует почтовое ведомство, кто и ка­кие функции там выполняет, ему нужно, чтобы почта доставлялась быстро и надежно.

Однако соотношение административных функций выглядит иначе, если оно оценивается не с позиций общества, а с точки зрения административной системы в целом, В таком случае система приоритетов часто оказывается «перевернутой», на первый план выдвига­ются командные функции (что следует из стремления административной системы к сохранению и расширен­ному воспроизводству); именно осуществление команд­ных функций управления превращается в мерило эф­фективности управления в целом. Наконец, взаимные отношения различных функций управления могут опре­деляться не только с позиций общества или админист­ративной системы в целом, но и с позиций отдельных субъектов управления — органов и служащих, призван­ных осуществлять конкретные основные, вспомогатель­ные или командные функции. Естественно, степень значимости той или иной функции при этом может не­оправданно завышаться.

В качестве схематического примера, иллюстрирую­щего вышеизложенное, можно привести различия в оценках событий в Буденновске летом 1995 г. — штурма больницы и освобождения заложников, захваченных группой Шамиля Басаева. Вполне понятна крайне низ­кая оценка, даваемая операции по освобождению за­ложников с позиций общества, ибо в качестве крите­рия эффективности при этом берется эффективность выполнения основных административных функций. Од­нако бывший министр обороны России Грачев уверен­но заявляет об успешном выполнении армией возло­женных на нее задач и вообще об успешном протекании операции по «наведению конституционного порядка в Чечне». Бывший министр внутренних дел РФ Ерин, возглавлявший штаб в Буденновске, оправдывает штурм больницы с заложниками и дает высокую оценку дей­ствиям подразделений МВД. Умеренная критичность вместо самокритичности позиции премьер-министра (как бы олицетворявшего собой управленческую систему в целом) относительно событий в Буденновске и в че­ченском вопросе в целом связана не столько с осозна­нием плохого выполнения основных функций, сколько с убеждением в необходимости повышения качества выполнения командных функций (прогнозирования, создания «штабов по ликвидации» и т.п.).

Такое положение, назовем его «разность приорите­тов», при определении иерархичности функций госу­дарственного управления, строго говоря, неизбежно в любой развернутой административной системе — нра­вится нам это или нет; оно вытекает из обязательного движения данной системы и ее составляющих к при­знанию собственной самодостаточности (сущностная сторона бюрократизации), в конечном счете — из эгои­стически-корыстной природы человека, которая, тем не менее, как показал еще А. Смит, обеспечивает и социальный прогресс. Разница же положения в этой сфере в развитых западных странах и в Украине, Рос­сии и других постсоветских государствах состоит в сле­дующем: во-первых, в степени откровенности в прояв­лении «разности приоритетов»; во-вторых, в отсутствии у нас действующих механизмов (в первую очередь пра­вовых) контроля общества за административной систе­мой, с помощью которых последняя как бы получает очередные необходимые напоминания на тему «кто здесь хозяин», в результате чего шкала приоритетов вновь и вновь возвращается к позиции общества.