Список основной литературы

1. Магура М.И., Курбатова Н.Б. Современные персонал-технологии. – М.: Интел-Синтез, 2001.

2. Ньюстром Дж.В., Дэвис К. Организационное поведение: Поведение человека на рабочем месте: Пер. с англ. - СПб.: Питер, 2000.

3. Спивак В.А. Организационное поведение и управление персоналом: Учеб. пособие. – СПб.: Питер, 2000.

Список дополнительной литературы

4. Баркер А.Как еще лучше управлять людьми. – М.:ФАИР-ПРЕСС, 2002.

5. Гительмахер Р.Б., Назаров В.И. Команда менеджера: социальный, экономический, психологический и организационный характер. – М.: Интел-Синтез, 2000.

6. Гольников Р.В. Ценностные детерминанты формирования руководителем управленческих команд: Автореф. дис….канд. психол. наук. – М.: РАГС, 2000.

7. Деркач А.А. и др. Стратегия подбора и формирования управленческой команды. – М.: РАГС, 1999.

8. Базаров Т.Ю. Управление персоналом развивающейся организации. – М., 1996.

9. Инновационный менеджмент / Под ред. Ильенковой С.Д. – М.: ЮНИТИ, 1997.

10. Кибанов А.Я., Мамед-Заде Г.А. Управление персоналом: Регламентация труда. – М.: Экзамен, 1999.

11. Корниенко В.И. Современные управленческие команды: формирование, организационная структура, функционирование. – Ростов/нД, 2000.

12. Максвелл Д. Шеф и его команда. – СПб: Питер, 1998.

13. Молл Е.Г. Менеджмент: организационное поведение. – М.: Финансы и статистика, 1998.

14. Поведение руководителя: Практ. пособие/Авт.-сост. Л.С.Вечер. - Минск: Новое знание, 2000.

15. Управленческая деятельность: решения, тренинги, оценки. - М.: Приор,1999.

16. Хант Дж. Управление людьми в компаниях: Рук. для менеджера: Пер. с англ./Гос. ун-т упр., Нац. фонд подгот. кадров. - М.: Олимп-Бизнес,1999.

Тема 6. Командное строительство в органах государственного управления

6.1. Организационно-правовые основы государственного управления

6.2. Возможности формирования команд в органах государственной власти

6.1. Организационно-правовые основы государственного управления

Система государственной власти исторически возникает там, где общество начинает осознавать потребность в регулировании отношений между людьми, между частными и групповыми (общественными) интересами. В связи с этим особенно интересным представляется вопрос о соотношении понятий “власть” и “управление”. Управление можно рассматривать как процесс реализации власти через подчинение воли одних субъектов другими субъектами для достижения общих значимых целей.

С композиционной точки зрения, власть есть совокупность складывающихся властеотношений, опосредствующих эти отношения институтов и многоуровневой структуры социальных ролей, основные слагаемые которой — роли властвующих и подвластных. Процессы, благодаря которым в социальных системах реализуются властеотношения, есть господство, управление, руководство, регулирование, контроль. С понятием «власть» тесно связано понятие «управление», которое можно рассматривать как процесс реализации власти через подчинение воли одних субъектов другими субъектами для достижения общих значимых целей. В современном представлении

власть — «функция, необходимый элемент жизнедеятельности любой социальной системы. Его содержание — подчинение воле носителей функции (лиц, групп, учреждений) всех субъектов данной системы» ⁴¹

Особое, ключевое положение в жизни организованного общества занимает государственная власть, которая исторически возникает там, где общество начинает осознавать потребность в регулировании отношений между людьми, между частными и общественными интересами.

Действовавшая в советские десятилетия система управления была заложена в 30-х годах. Она просуществовала до начала 90-х годов, но сохраняется и по сегодня, хотя и серьезно потеснена. Эта система своим обликом и образом действий точно отвечала социальному заказу, выданному обществом того периода. Она несла в себе характеристики, все особенности этого периода, отражала его объективные и субъективные моменты. Это была система управления, идеально приспособленная к модели нашего общества 40-х, 50-х, 60-х, 70-х и 80-х годов.

Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную было провозглашено Конституцией Российской Федерации (1993г.) Ранее, в советский период, торжествовал тезис о соединении законодательной власти с исполнительной. Разделение властей признавалось исключительно западным явлением, неприемлемым для наших условий. Конституционально вместо термина «государственное управление» был введен термин «исполнительная власть».

Современный подход к проблеме власти основывается на ее функциональной специализации, когда каждой ветви государственной власти соответствуют субъекты — органы государственной власти, ее выражающие. Имеет смысл говорить о системе органов государственной власти.

Согласно основам конституционного строя современного Российского общества, система органов государственной власти должна вписываться в представления о демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ч.1 ст.1 Конституции), ориентироваться на человека, его права и свободы (ст.2), опираться на народ как единственный источник власти (ст.3), строиться на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с обеспечением самостоятельности органов каждой из властей (ст.10), исходить из верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч.2 ст.4), единства системы государственной власти (ч.3 ст.5), разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти ее субъектов (ч.3 ст.5, ч.3 ст.11).

На федеральном уровне исполнительная власть в России представлена двумя основными институтами – системой президентской власти и Правительством России. В соответствии с Конституцией России высшим коллегиальным органом, возглавляющим систему исполнительной власти России, является Правительство. Оно руководит работой федеральных министерств, и иных федеральных органов исполнительной власти (государственных комитетов РФ, федеральных комиссий, федеральных служб, федеральных надзоров), специальных органов и организаций при правительстве. Правительство РФ может создавать свои территориальные органы, а также территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, образовывать координационные и совещательные органы т.п.

В настоящее время исполнительная власть Российского государства имеет разветвленную структуру на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, включает 66 федеральных министерств и иных органов исполнительной власти, а также многочисленные органы исполнительной власти в 89 субъектах Российской Федерации.

Органы исполнительной власти являются составной частью государственной службы — традиционного института государства, обеспечивавшего связь государства с обществом и его функционирование. Иными словами государственная служба является связующим звеном, общим основанием для различных ветвей государственной власти. Государственная служба осуществляется в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства Российской Федерации и субъектов РФ к государственной службе. К государственной относится служба в различных специализированных отраслях и сферах. К специальным видам государственной службы относятся:

• военная;

• служба в правоохранительных органах:

• в аппаратах органов суда;

• в органах прокуратуры;

• в органах внутренних дел;

• в органах федеральной службы налоговой полиции;

• в таможенных органах;

• в органах федеральной службы безопасности;

• в органах службы внешней разведки;

• в органах юстиции;

• в нотариате (государственные нотариальные конторы);

• дипломатическая;

• налоговая;

• правозащитная (в аппарате Уполномоченного по правам человека);

• служба в контрольно-надзорных государственных органах (Счетная палата, Государственный комитет по антимонопольной политике РФ и другие федеральные службы надзора и контроля);

• служба в финансово-кредитных государственных органах (Федеральное казначейство, Центральный Банк РФ и др.);

• служба в аппаратах избирательных комиссий и др.

Историческая справка

Под службой в русском языке традиционно понимается «польза, угода, деятельность, жизнь для других, полезное дело» (Даль В. Толковый словарь живого великорусского словаря, 1982, Т.4, С.224). Впервые под общим название «служилые люди» этот правовой институт и группа людей, состоящих на службе у Русского государства, упоминаются в XV веке. Служилые люди (дворяне) владели земельными наделами (поместьями) под условием выполнения поручений сюзерена (великого князя, царя) ¾ «несение службы». Прохождение службы служилых людей регламентировалось Уложением о службе 1556 года. Термин «служилые» люди вышел из обращения в связи с реформами Петра 1. Вместо него стал употребляться термин «чиновник», то есть «служащий государю и жалованный чином».

Особый интерес представляет современное состояние профессионального чиновничества России, начало которой было положено в конце XVII века Петром I. Именно при нем служащие постепенно выделились в особый социальный слой — профессиональное чиновничество.

Утверждение в 1722 году Табеля о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, повлекло за собой создание гражданской государственной службы и отделило ее от военной и придворной службы. Этот законодательный акт по своему объему сравним по многим параметрам с нормативными актами о государственной службе таких европейских государств, как Германия и Франция. На основании этого закона была введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде государственной службы, установлены принципы, порядок поступления на службу и ее прохождение от низших чинов к высшим. Введенный в 1832 году Устав о службе гражданской являлся продолжением развития государственной службы как правового института и отражал основные социальные требования к чиновникам.

Новый этап эволюции бюрократических структур связан с реформами Александра 1 начала Х1Х в. Преобразования коснулись как центральных органов управления, так и провинциального чиновничества и были направлены на повышение эффективности их деятельность. Исследования М. Рэффа показывают, что высшей точкой эволюции российского правящего класса, явилось царствование Николая 1. Именно тогда замысел Петра 1 по созданию подлинно профессионального чиновничества был, наконец, осуществлен. Николай 1 предпочитал опираться на профессиональных бюрократов дворянского происхождения, живущих на жалованье, идеалом которых стало служение не только монарху и государству, но и всей нации.

После Октябрьской революции 1917 года складывающаяся веками русская государственная служба была практически уничтожена. Чиновничество было либо разогнано, либо репрессировано. По логике политических и государственно-правовых изменений, происходящих в России в 1917-1920 гг., старое профессиональное чиновничество должно было исчезнуть, а на его место должна была прийти новая “пролетарская государственная служба”. На деле все получилось таким образом, что российское государство осталось в то время без эффективного, знающего, профессионального кадрового корпуса. Образовалась советская государственная служба, которая по своим принципиальным характеристикам и качествам была совершенно противоположна профессиональному чиновничеству в Российской Империи.

Декретом от 24 ноября 1917 г. ликвидирована прежняя иерархия государственных служащих и зафиксировано, что «все гражданские чины упраздняются и «наименования гражданских чинов уничтожаются»». Однако мечта о государстве-коммуне, в которой не будет профессиональной бюрократии и все станут управленцами, осталась нереализованной. Скоро выяснилось, что в охваченной гражданской войной стране для овладения ситуацией необходима четкая система организации власти и управления. В первые годы Советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская бюрократия и старая, которая постепенно размывалась.

К началу 30-х голов необходимость в старых специалистах отпала и бюрократия стала единой. Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Для ответственных работников, занятых на разных этажах государственного управления, была введена категория номенклатуры. Номенклатура представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами – от райкома до ЦК. Номенклатурные работники – это замкнутый социальный слой «начальников» всех уровней. Он существовал на основе жестких принципов и правил, определенных коммунистическими вождями. Слой советской бюрократии был неоднороден. Иногда всю управляющую бюрократию советского периода называют номенклатурой, но не точно. Номенклатурой являлась лишь часть бюрократии, занятая на ответственной управленческой работе разного уровня. Основная масса чиновников была занята на рядовой работе в отделах, канцеляриях и т.п.

Бюрократия советского периода отличалась особой «чистотой» с точки зрения происхождения, воспитания, социальной принадлежности – она происходила в основном из низов. Советская бюрократия жила по жестким правилам, которая касалась всех сторон жизни, включая личную. Постепенно бюрократия обрастала привилегиями, распределяемыми в строгом соответствии с должностной иерархией, безусловно, большие привилегии имели номенклатурные работники. Роль бюрократии во всех сферах жизни росла, список номенклатурных должностей расширялся, увеличились сроки пребывания в должности. Сформировались устойчивые группы управленцев, которые консолидировались вокруг чиновников, занимавших более высокие должности и выступавших в роли покровителей. Система личного патронажа, сформировавшаяся в 60-80-е годы, охватила всю бюрократию сверху донизу и строилась на основе личной преданности. Решение того или иного государственного вопроса, занятие важного поста зависели от исхода борьбы между группами-кланами и степени влияния на патрона.

Однако становилось очевидным, что номенклатурное управление себя исчерпало, к тому же в стране назревал глубокий системный кризис.

Современную российскую государственную службу нельзя рассматривать в отрыве от царской и советской бюрократии. Реформа государственной службы в Российской Федерации началась вместе с принятием в 1990 – 1994 г.г. новых законов и иных нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. Законодательство о государственной службе Российской Федерации образуют нормативные правовые акты, регулирующие её организацию и правовое положение государственных служащих.

Сегодня в Российской Федерации нет единого правового акта, который регулировал бы весь комплекс основных вопросов государственной службы. В соответствии с п. 1 ст. 4 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» «законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции РФ, настоящего федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Основополагающим является закон «Об основах государственной службы РФ».

Современная государственная служба России включает в себя:

• федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;

• государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.

Под федеральной государственной службой понимается профессиональная деятельность лиц, занимающих соответствующие должности в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, образуемых для решения государственных задач. Круг лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации категории «А», в федеральную государственную службу не входят. Федеральная государственная служба осуществляется в федеральных государственных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, функционирующих в пределах ведения и полномочий Российской Федерации, в том числе по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Под государственной службой в субъектах Российской Федерации понимается профессиональная деятельность лиц, замещающих должности в аппаратах государственных органов субъектов РФ для обеспечения исполнения их полномочий. Как и федеральная, эта служба осуществляется в органах представительной, исполнительной и судебной власти, а также в других органах, наделенных субъектом Федерации соответствующими полномочиями.

• Особенности этого вида государственной службы состоят в том, что она:

• проходит в основном в границах этих субъектов и решает подведомственные им задачи;

• осуществляется в одной или в двух палатах законодательного органа в зависимости от его структуры;

• законодательство состоит из нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов.

В части 1 статьи 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» дано общее определение понятия государственной должности без разделения на определенные виды. Государственная должность, по определению, данному в этой статье, это:

«должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее – государственные органы), с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей».

Совокупность должностей, упорядоченная и объединенная целью, образует должностную структуру. Должностная структура отражает установленные формальные отношения между должностями для организации совместных, согласованных действий людей. Её основными элементами являются отношения (связи) и должности. Должностная структура задает статистические взаимоотношения в организационной структуре.

Двойственность роли служащего состоит в том, что

• он обязан осуществлять государственные (публичные) функции;

• он является субъектом реализации основных прав и свобод.

Каждый государственный служащий должен быть занят выполнением определенных задач, осуществлением установленных для него функций. В этом смысле служащий всегда занимает конкретную должность в структурных подразделениях и органах государственной администрации. Государственным служащим является лицо, замещающее должность в установленном порядке; оно включается в штат служащих, получает соответствующий квалификационный разряд (ранг, классный чин, звание) и занимает свое место в иерархии государственной администрации.

Уровни должностей и формы разделения управленческого труда находят отражение в организационной и должностной структуре, штатном расписании государственного органа, которые выступают формальными регуляторами отношений (связей) между подразделениями и должностями, уровнями управления.

В соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 1) государственные должности подразделяются на:

государственные должности категории «А» – должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов;

государственные должности категории «Б» – должности, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А»;

государственные должности категории «В» – должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Все три категории государственных должностей устанавливаются в Реестре государственных должностей в РФ. Закон предусматривает создание еще одного перечня – Реестра государственных должностей государственной службы РФ, который утверждается Президентом РФ и является частью Реестра государственных должностей в РФ. В Реестр государственных должностей государственной службы РФ включаются государственные должности категорий «Б» и «В», классифицированные по группам. К указанному Реестру прилагаются перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы.

Согласно закону государственную службу реализует юридически ограниченный круг лиц ¾ только те, которые замещают государственные должности государственной службы, учрежденные государственными органами. За этот круг выведены лица, которые замещают государственные должности, установленные Конституцией Российской Федерации и Уставом субъектов федерации, и лица, выполняющие вспомогательно-технические функции.

Управление государственной службой можно рассматривать с двух сторон:

• как организующую деятельность, имеющую определенное административное содержание и особый предмет и осуществляемую в установленных организационно-правовых формах;

• как деятельность специально созданных государственных органов.

Управление государственной службой осуществляется с целью обеспечения деятельности государственных служащих в государственных органах, проведения единой государственной кадровой политики, создания гарантий функционирования государственных органов в соответствии с публичными интересами на базе установленных Конституцией РФ, федеральными законами, уставами (конституциями) субъектов РФ принципов.

Система органов управления государственной службой включает Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ в качестве федерального органа, органы по вопросам государственной службы субъектов РФ, кадровую службу государственного органа.

Основные функции государственной службы – это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям можно отнести:

информационное обеспечение деятельности государственных органов, т.е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности;

прогнозирование и моделирование развития системы государственной службы, государственных органов, стандартов государственного управления;

планирование – определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления;

организация – формирование системы государственной службы на основе установленных принципов и подходов к этому процессу, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственной службе, установление их компетенции и взаимосвязи;

распорядительство, т.е. оперативное регулирование государственно-служебных отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности;

руководство – установление правил, нормативов, направлений деятельности и отдельных действий государственных органов, управляемых объектов;

координация – согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственной службы;

контроль – установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственной службы и ее структуры требуемому стандарту и уровню;

регулирование – использование методов и способов управления в процессе организации системы государственной службы и ее функционирования;

учет – фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственной службы, о результатах реализации государственно-служебных отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение как для государственной службы в целом, так и для каждого государственного служащего в отдельности.

Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» задает концепцию государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и, следовательно, принадлежат к особой профессиональной группе. Сутью этой профессии является использование силы государственного принуждения для обеспечения исполнения законов, организации оказания обществу определенных услуг, регулирования социально-экономических процессов.

Современное законодательство закрепляет ряд формальных мер, направленных на развитие профессионализма государственных служащих. Законом, в частности, регламентированы квалификационные требования к уровню профессионального образования, к стажу и опыту работы по специальности, к уровню знаний Конституции РФ, федеральных законов применительно к исполнению должностных обязанностей. В законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» содержится общее определение понятия государственного служащего, в соответствии с которым

«государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном Федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».

Задание 6.1. Перечислите наиболее важные организационные и правовые условия, влияющие на возможности командного строительства в органах государственной власти.