3. Правові аспекти використання природно-заповідного фонду україни для туристичних цілей.

У сучасному світі відпочинок, рекреація, туризм, оздоровлення — що, врешті-решт, означає здоров´я — є найвищою соціальною цінністю. Тому за останні кілька десятків років у світі поступово зростає значення туризму, необхідність розвитку якого починає усвідомлювати й Україна. Здійснення туризму неможливе без наявності відповідної природоресурсної бази, тому важливим засобом для реалізації конституційних прав громадян на життя, охорону здоров´я, відпочинок, свободу пересування, на безпечне для життя і здоров´я довкілля, є врегулювання відносин використання природних ресурсів у сфері туризму, які, на жаль, на сьогоднішній день залишаються недостатньо дослідженими і врегульованими. Це пояснюється, перш за все, недостатньою увагою науковців до проблем використання природних ресурсів у галузі туризму, а також недосконалістю законодавства у цій сфері, яке є доволі несистематизованим, норми якого містяться в різноманітних законах та підзаконних актах, що досить часто належать до різних галузей права. В зв´язку із зазначеним автор статті пропонує дослідити та проаналізувати питання правового регулювання використання природних ресурсів у сфері туризму в Україні з метою охарактеризувати сучасний стан законодавчого регулювання досліджуваних відносин, виявити існуючі проблеми та запропонувати шляхи їх вирішення.

В контексті забезпечення конституційних прав людини життя, охорону здоров´я, відпочинок, безпечне для життя і здоров´я довкілля є не лише встановлення механізму такого забезпечення, яким, на нашу думку, виступає механізм права природокористування, а й визначення найбільш ефективної форми такого забезпечення — форми права природокористування.

Формою права природокористування, яка найбільш повно дозволяє відновити фізичні і духовні сили, втрачені людиною в процесі життєдіяльності, виступає туризм. У цьому зв´язку надзвичайно важливим, особливо в умовах нагальної необхідності забезпечення та збереження екологічної рівноваги в країні та у світі в цілому, видається те, що туризм як одна із форм права природокористування жодним чином не спрямований на виснаження або знищення природних ресурсів, оскільки людина для відновлення та збагачення своєї фізичної та духовної життєздатності використовує природні ресурси у їх первозданному вигляді, не докладаючи до цього зусиль та спеціальних пристроїв, шляхом або пасивного споглядання, або активного, але невиснажливого користування природними багатствами: купання, сплавляння на човнах, пішохідні прогулянки, альпінізм тощо. При цьому людина намагається не порушувати процес існування навколишнього середовища, а навпаки, для якнайефективнішого використання корисних властивостей природи для цілей туризму, спрямовує свою діяльність на відтворення та збереження навколишнього природного середовища (створення заповідників, очищення водоймищ і т. ін.)

Таким чином, туризм є не лише однією з найбільш ефективних форм права природокористування з точки зору відновлення життєвих сил людини, а й найменш шкідливою формою права природокористування порівняно з іншими, з точки зору інтенсивності вичерпування природних ресурсів.

У зв´язку з цим слушною видається точка зору, висловлена О. М. Ткаченко, про те, що правове регулювання використання курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних зон та природних ресурсів є однією із форм реалізації конституційних прав громадян на життя, безпечне для життя і здоров´я навколишнє природне середовище та охорону здоров´я .

На нашу думку, слід погодитись із вищенаведеною позицією, оскільки, як вже було зазначено, саме туризм, для цілей якого і використовуються природні ресурси, зокрема рекреаційні зони, є найбільш сприятливою формою права природокористування для відновлення життєвих сил людини, а відтак він забезпечує механізм втілення у життя вищезазначених конституційних прав людини.

Викладене дає підстави стверджувати, що правове регулювання використання природних ресурсів у сфері туризму опосередковано здійснюється нормами Конституції України, в яких закріплені конституційні права людини і громадянина — право на життя, здоров´я, відпочинок, безпечне для життя і здоров´я довкілля, право власності на природні ресурси та інші, адже їх реалізація здійснюється через механізм права природокористування, однією із форм якого є туризм.

Туристичними ресурсами України згідно зі ст. 3 вказаного Закону є пропоновані або такі, що можуть пропонуватися, туристичні пропозиції на основі та з використанням об´єктів державної, комунальної чи приватної власності.

Стаття 18 Закону України «Про туризм» визначає державну систему стандартизації у сфері туристичної діяльності, яка, зокрема, спрямована на: класифікацію туристичних ресурсів України, забезпечення їх охорони, встановлення гранично допустимих навантажень на об´єкти культурної спадщини та довкілля; забезпечення дотримання обов´язкових норм, правил, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

Аналіз норм Закону України «Про туризм» свідчить про те, що одним із видів туристичних ресурсів є довкілля як сукупність природних об´єктів та ресурсів (статті 3, 18 Закону). Проте зазначені норми лише встановлюють загальні засади використання природних ресурсів у сфері туризму, без визначення особливостей такого використання, відсилаючи з цього приводу до спеціальних норм, якими в даному випадку виступають норми природноресурсового та природоохоронного законодавства України.

Так, ст. б3 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 р. № 1264-ХІІ виділяє поняття рекреаційних зон, під якими розуміються ділянки суші або водного простору, призначені для організованого масового відпочинку і туризму.

Доповнюється поняття рекреаційних зон та певною мірою деталізується їх правовий режим в Земельному кодексі України (далі — ЗК України), в якому визначається склад земель рекреаційного призначення, адже останні становлять базовий простір для створення таких зон [7]. Зокрема відповідно до ст. 50 ЗК України до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.

Виділення законодавцем окремих територій — рекреаційних зон та окремого складу земель — земель рекреаційного призначення, на нашу думку, було продиктовано особливостями їх правового режиму, зокрема використання. Наявність вказаних особливостей, в свою чергу, зумовлена метою використання рекреаційних зон, а відтак і земель рекреаційного призначення, якою в даному випадку виступає туризм.

Однак слід мати на увазі, що поняття «рекреаційна зона» ширше за поняття «землі рекреаційного призначення». Зокрема рекреаційні зони можуть утворюватися не тільки на землях рекреаційного призначення, а й на землях природно-заповідного й іншого природоохоронного призначення, на землях водного і лісового фондів. Але переведення земель до категорії земель рекреаційного призначення обов´язково означає створення на цій земельній ділянці рекреаційної зони .

Враховуючи вищевикладене, вважаємо за необхідне провести розмежування та співвідношення категорій земель рекреаційного призначення з тими категоріями земель, які також можуть бути просторовою базою для створення в їх межах рекреаційних зон, а отже —організації відпочинку і туризму. Зокрема йдеться про розмежування правових режимів земель рекреаційного призначення і ділянок лісового фонду (лісових та земельних лісових ділянок) та земель водного фонду, які згідно з законодавством України також можуть використовуватися з рекреаційною метою.

Відповідно до ст. 85 Водного кодексу України (далі — ВК України) земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів можуть надаватися юридичним і фізичним особам у тимчасове користування для культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей. А ст. 64 зазначеного Кодексу передбачає використання водних об´єктів для рекреаційних цілей. Однак при наданні ділянок прибережних та інших захисних смуг у тимчасове користування для рекреаційних цілей зберігається їх цільове призначення як земель водного фонду.

Якщо вести мову про співвідношення земель рекреаційного призначення і земельних лісових ділянок та лісових ділянок, то треба зазначити, що Лісовий кодекс України (далі — ЛК України) виділяє в окрему категорію лісів рекреаційно-оздоровчі ліси, які виконують переважно рекреаційні, санітарні, гігієнічні та оздоровчі функції (ст. 39 ЛК України).

Стаття 1 цього Кодексу передбачає виконання лісами в т. ч. рекреаційної функції. Більше того, рекреаційна функція лісу визнається законодавцем однією з переважних, що підтверджується встановленням особливих вимог при користуванні ділянками лісового фонду для зазначених цілей (ст. 74 ЛК України). Водночас, згідно зі ст. 51 ЗК України, ліси зелених зон і населених пунктів розташовані на землях рекреаційного призначення. Отже, усі ліси, крім лісів зелених зон, населених пунктів, природно-заповідного фонду й тих, що є об´єктами культурної спадщини, розташовані на ділянках лісового фонду (як земельних лісових ділянках, так і лісових ділянках), а ліси зелених зон та населених пунктів — на землях рекреаційного призначення.

Особливої уваги, на нашу думку, потребує питання використання природних ресурсів у межах природно-заповідного фонду, оскільки території та об´єкти останнього в своїй більшості використовуються для рекреаційних цілей, а на їх теренах до того ж можливе створення рекреаційних зон.

Зазначимо, що основним законом, який визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об´єктів, є Закон України «Про природно-заповідний фонд України».

Відповідно до ст. 9 цього Закону одним із видів використання територій та об´єктів природно-заповідного фонду за умови дотримання природоохоронного режиму, встановленого зазначеним Законом та іншими актами чинного законодавства України, є використання їх в оздоровчих та інших рекреаційних цілях. Дані цілі можуть бути реалізовані, зокрема, шляхом здійснення туризму як активного виду відпочинку в межах територій та об´єктів природно-заповідного фонду, причому моделлю збалансованого використання природних рекреаційних ресурсів як важливого принципу сталого розвитку держави, може бути один з різновидів туризму — екологічний, який включає всі види туризму, орієнтовані на збереження природного довкілля [9].

У зв´язку із активним використанням територій та об´єктів природно-заповідного фонду в рекреаційних цілях, у тому числі для цілей туризму, виникла необхідність у правовому регулюванні цих відносин, що знайшло своє відображення у проекті Положення про рекреаційну діяльність в межах територій та об´єктів природно-заповідного фонду України [10], розробленому Державною службою заповідної справи при Мінприроди України, основною метою якого є створення умов для організованого туризму, відпочинку та інших видів рекреаційної діяльності в природних умовах з додержанням режиму охорони природних комплексів та об´єктів.

Крім вищенаведених основних законів і кодексів, до сфери правового регулювання використання природних ресурсів у сфері туризму належить ціла низка підзаконних нормативно-правових актів природноресурсового та природоохоронного законодавства (положення, інструкції, накази тощо), які стосуються окремих аспектів використання природних ресурсів. Наприклад, до цієї групи, на нашу думку, можна включити акти, які визначають механізм справляння плати за спеціальне використання природних ресурсів, у тому числі для рекреаційних потреб: Порядок справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 06.07.1998 р. № 1012, Інструкція про механізм справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду, затверджена спільним наказом Держкомлісгоспу України, Мінфіном України, Мінекономіки України, Мінекобезпеки України, ДПА України від 15.10.1999 р. № 91/241/129/236/565, Порядок справляння збору за спеціальне використання водних ресурсів та збору за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 16.08.1999 р. № 1494 тощо.

З урахуванням різноманітних форм та видів туризму, до сфери правового регулювання використання природних ресурсів у галузі туризму можуть бути віднесені і норми інших, окрім природноресурсового та природоохоронного, галузей законодавства, що також зумовлено специфікою правового режиму окремих рекреаційних зон.

Так, спеціальний правовий режим рекреаційних зон поширюється на території, які відведені для музеїв, експонатами яких нерідко виступають природні ресурси, що використовуються для цілей туризму (наприклад, Державний музей народної архітектури і побуту України в селищі Пирогово, який являє собою архітектурно-ландшафтний комплекс під відкритим небом), та передбачений законодавством про музеї і музейну справу.

Рекреаційні зони населених пунктів також мають свій спеціальний правовий режим, згідно з яким вони утворюються відповідно до генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, рішень органів місцевого самоврядування. Це зони міських лісів, парків, лісопарків, бульварів, скверів, сади жилих районів, мікрорайонів, набережні, спортивні комплекси, стадіони, басейни, соціально-культурні і природні об´єкти тощо. У цій галузі діють Закони України «Про основи містобудування» від 16.11.1992 р. № 2780-ХІІ, «Про Генеральну схему планування території України» від 07.02.2002 р. № 3059-ІІІ, «Про планування і забудову територій» від 20.04.2000 р. № 1699-ІІІ.

Активізація законодавчої діяльності

Розглядаючи питання правового регулювання використання природних ресурсів у сфері туризму в Україні, слід зазначити, що за останні роки в даній галузі активізувалася законотворча діяльність.

Так, Державною службою туризму і курортів Міністерства культури і туризму України було розроблено проект Концепції розвитку туризму і курортів в Україні. Положеннями Концепції зокрема окреслено низку проблем, які гальмують розвиток туризму в України, та зазначено шляхи їх вирішення. Однією із таких проблем, на нашу думку, найсерйознішою, є неефективне використання природних рекреаційних ресурсів країни, існування загрози їх руйнування і знищення. Подолання вказаної проблеми пропонується здійснити шляхом впровадження комплексного управління туристичними ресурсами, туристичного районування, встановлення системи пріоритетів як за видами туризму, так і територіальних, максимального рівня розвитку туризму в межах визначених територій через аналіз їх несучої ємності, гранично допустимих навантажень на об´єкти туристичних відвідувань та оцінки впливу туристичної діяльності на навколишнє середовище [11]. Впровадження Концепції передбачено шляхом розроблення й реалізації Загальнодержавної програми розвитку туризму і курортів до 2016 р.

Наразі в Україні діє Державна програма розвитку туризму на 2002—2010 роки, яка зокрема покликана стимулювати ефективне використання наявних рекреаційних ресурсів та визначити перспективи подальшого розвитку туризму на основі аналізу його сучасного стану. В Програмі зазначено, що туризм має чітку орієнтацію на використання природних ресурсів та культурної спадщини, тому важливим його напрямом є ефективне і раціональне використання природних ресурсів та об´єктів культурної спадщини з одночасним їх збереженням і відновленням, профілактика та мінімізація негативного впливу туристичної діяльності на навколишнє природне середовище.

Важливим кроком на шляху удосконалення законодавчого регулювання сфери туризму, в тому числі щодо використання природних ресурсів у цій галузі, стало прийняття у серпні 2008 р. Стратегії розвитку туризму і курортів, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 06.08.2008 р. № 1088-р, яка стала заключним етапом реалізації плану заходів, передбачених указом Президента України від 21.02.2007 р. № 136/2007, яким 2008 р. було оголошено Роком туризму і курортів в Україні.

Основними завданнями Стратегії з точки зору екологічних аспектів туризму є: формування туристичного і курортного простору з метою раціонального та ефективного використання туристичних, природних лікувальних та рекреаційних ресурсів шляхом створення та забезпечення функціонування зон розвитку туризму і курортів; розроблення і впровадження сучасних методик, у тому числі методики оцінки екологічних ризиків та прогнозу впливу на навколишнє природне середовище під час провадження туристичної та курортної діяльності; проведення обов´язкової екологічної експертизи під час облаштування туристичної та курортної інфраструктури на територіях об´єктів, що належать до природно-заповідного фонду; створення та ведення Державного кадастру природних територій курортів; запровадження державного моніторингу курортно-оздоровчих і рекреаційних територій та природних лікувальних ресурсів.

Серед основних напрямів реалізації Стратегії в контексті вищевказаних завдань, на нашу думку, можна виділити наступні: вирішення комплексу організаційних питань щодо розроблення та прийняття законодавчих і нормативно-правових актів, спрямованих на виконання основних завдань Стратегії, що дасть змогу, зокрема, розробити проекти законів та інших нормативно-правових актів щодо визначення правового режиму туристичних і природних лікувальних ресурсів; державна підтримка збереження туристичних і природних лікувальних ресурсів, їх комплексний розвиток, раціональне та ефективне використання.

Вважаємо, що реалізація поставлених Стратегією завдань сприятиме створенню умов для розвитку окремих територій, своєчасного і комплексного розв´язання проблем охорони навколишнього природного середовища; збереженню і відновленню унікальних природних та історико-культурних ресурсів; істотному поліпшенню стану навколишнього природного середовища на територіях об´єктів туристичної та курортної інфраструктури.

Висновки

Проведене дослідження, на нашу думку, дає підстави стверджувати, що сучасний стан законодавства України у сфері туризму загалом та використання природних ресурсів у цій галузі зокрема, характеризується наступними рисами:

по-перше, розпорошеністю норм, які стосуються сфери правового регулювання використання природних ресурсів у галузі туризму. Більшість з них міститься в положеннях природноресурсового та природоохоронного законодавства: законах України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про природно-заповідний фонд України», Земельному, Лісовому, Водному кодексах України, різноманітних положеннях, інструкціях та наказах екологічного спрямування. Водночас окремі аспекти регулювання використання природних туристичних ресурсів визначені також законодавством про туризм, про музеї і музейну справу, містобудівним і муніципальним законодавством у частині здійснення рекреаційної діяльності в межах населених пунктів.

Відсутність комплексного характеру правового регулювання досліджуваних правовідносин, на думку автора статті, не дозволяє досягти максимально ефективного результату від використання туристичних природних ресурсів, а відтак гальмує розвиток всієї галузі економіки;

по-друге, недосконалістю норм, які стосуються сфери правового регулювання використання природних ресурсів у галузі туризму. Яскравим прикладом цього прояву виступає Закон України «Про туризм», який є спеціальним нормативно-правовим актом у галузі регулювання туристичних відносин, проте більшість його норм, які стосуються правового регулювання використання природних ресурсів у галузі туризму, носять бланкетний характер, відсилаючи до інших норм законодавства, причому без зазначення, яких саме. І взагалі, регулювання досліджуваних відносин кількома статтями, які лише в загальних рисах описують туристичні ресурси, одним з яких виступає навколишнє природне середовище,є, на наш погляд, в край недостатнім для Закону, який є спеціальним у цій сфері. Щодо інших нормативно-правових актів, то недосконалість їх положень виявляється в тому, що всі вони регулюють рекреаційну діяльність у цілому, не виокремлюючи особливостей використання природних ресурсів саме для цілей туризму як різновиду такої діяльності. Це, в свою чергу, призводить до непослідовності у визначенні суті і розмежуванні правових режимів використання та охорони природних ресурсів цих сфер діяльності та є перешкодою у виявленні істинної правової природи тих чи інших фактичних правовідносин (прикладом змішування та підміни термінів і понять у даній галузі може слугувати здійснення сумісного регулювання курортно-рекреаційної та туристичної діяльності, проте в межах курортів використовуються природні лікувальні ресурси, тоді як для цілей туризму прийнятні природні туристичні ресурси, хоча і ті, й інші належать до рекреаційних). Тобто норми законодавства, якими регулюються досліджувані відносини, є занадто узагальненими, що також негативно впливає на розвиток туристичної галузі в Україні;

по-третє, непослідовністю, незавершеністю та відсутністю практичного результату нормативного регулювання використання природних ресурсів у галузі туризму. Всі позитивні тенденції, одним із проявів яких є удосконалення законодавства в сфері туризму, в тому числі шляхом розроблення численних програмних документів у цій сфері із зазначенням конкретних заходів, спрямованих на реалізацію поставлених завдань (проект Концепції розвитку туризму і курортів в Україні, Державна програма розвитку туризму на 2002—2010 рр., Стратегія розвитку туризму і курортів), на жаль, так і залишаються лише на папері, в ролі декларативних, хоча доволі прогресивних та дієвих, ідей наших законотворців.

Подолання негативних тенденцій законодавчого регулювання використання природних ресурсів у сфері туризму, особливо напередодні проведення в Україні фіналу чемпіонату Європи з футболу 2012 року — події, яка, вважаємо, безумовно сприятиме підвищенню іміджу України як туристичної країни та подальшому розвитку туризму в державі, на нашу думку, можливе шляхом запровадження такого механізму правового регулювання досліджуваних відносин, який би поєднав елементи державного регулювання із принципами саморегуляції відносин туризму та дозволив забезпечити максимально ефективне використання, відтворення та охорону природних туристичних ресурсів. Цьому, на наше переконання, могло б сприяти прийняття спеціального нормативного акта, який би визначав правовий режим природних туристичних ресурсів. У ньому, на нашу думку, мають бути визначені підстави виникнення та припинення відносин використання природних ресурсів у сфері туризму, суб´єктний склад права користування зазначеними ресурсами; права та обов´язки суб´єктів; види користування; основні нормативні критерії оцінки гранично допустимого антропогенного навантаження та рекреаційного потенціалу окремих природних комплексів та ресурсів; порядок і правила використання природних туристичних ресурсів рекреаційних територій; науково обґрунтоване зонування останніх; механізм їх резервування тощо.

Вважаємо, що прийняття такого акта, що, до речі, передбачено Стратегією розвитку туризму і курортів, та щоденна праця і спільні зусилля представників державної влади, громадськості та всіх без винятку свідомих членів суспільства, спрямовані на законодавче врегулювання правового режиму природних туристичних ресурсів та його дотримання в практичній діяльності, сприятимуть ефективному та раціональному використанню природних ресурсів у галузі туризму.