Тема 1. Сутність і види державного боргу

Основні терміни та поняття: державний кредит, функції дер­жавного кредиту, види державного кредиту, державний борг, капі­тальний і поточний державний борг, внутрішній і зовнішній держав­ний борг, активний і пасивний державний борг, гарантовані позики.

План

1. Еволюція теорії державного боргу.

2. Сутність державного боргу.

3. Класифікація та структура державного боргу.

4. Причини та соціально-економічні наслідки державного боргу.

1.1. Еволюція теорії державного боргу

У результаті реалізації вартості грошові кошти розподіляються й перерозподіляються між учасниками виробництва здебільшого не відповідно до реальної потреби в них. При цьому в одних з них виникають тимчасово вільні кошти, в інших − вільні матеріальні ресурси, а в третіх − нагальна потреба в цих ресурсах за відсутності грошей для їх купівлі. Щоб штучно не стримувався процес виробництва чи споживання, функціонують економічні відносини кредиту.

Суть кредиту до XVII—XVIII ст. визначалась як довіра кредитора до позичальника (від латинського «credo» − «вірю»).

Поява державних інститутів внесла додаткові можливості для розширення кредитних відносин. Звернення держави до кредиту відбувалося тоді, коли всі інші засоби формування доходів державної казни були ви­черпані. За таких обставин уряд брав кредит у заможних громадян, купців, торгівців, бояр, виписуючи власні боргові розписки. Таким чином тимчасово вільні кошти останніх надходили у вигляді позик до держави.

За відсутності коштів усередині держави запозичення здійсню­валося і ззовні. Здебільшого у наданні зовнішніх позик до позичаль­ника висували певні вимоги, які необхідно було виконувати: підтрим­ка під час військових дій, зменшення оподаткування товарів кредито­ра тощо.

Первісні зовнішні запозичення надавали без застави. Го­ловною умовою надання державних позик була довіра до держави-позичальника. Наприклад, з досвіду Росії відомі спроби попередників Катерини II отримати позики на зовнішньому ринку, але всі вони за­кінчилися невдало. Така ситуація пояснювалася низьким ступенем довіри до російського уряду і рівнем обізнаності щодо Росії¹.

Державний кредит і його розвиток були пов'я­зані безпосередньо з особою, яка керувала державою. Довіра до по­зичальника завжди була необхідним елементом державного креди­ту.

В процесі розвитку державного кредиту приватноправовий принцип перестає впливати на державний кредит. Довіра до пози­чальника набуває особливого змісту та характеру. Для умов отри­мання кредиту державою велику роль відіграє не так позиція (думка) окремої особи, як думка загальної маси власників капіталу про надійність постійної сплати відсотків, про можливість продати одер­жані боргові зобов'язання. Уряд країни-позичальника виступає посе­редником між кредиторами та населенням країни-позичальника. У цьому полягає одна з відмінностей державного та приватного кре­дитів. Відхід державного кредиту від зв'язку з особою, що керує дер­жавою, призвів до перетворення особистого боргу на державний.

Поява суспільноправового (публічноправового) характеру дер­жавного кредиту свідчила про перехід кредитних відносин на вищий рівень, з одного боку, та про високий ступінь народногосподарсько­го розвитку, з іншого. Це підтверджує висловлювання Карла Дитцеля: «... Кредит держави − архімедова точка опори, що піднімає світ з обох полюсів»².

Необхідність використання державного кредиту обумовлена тим, що держава за допомогою перерозподілу вартості здійснює мо­білізацію коштів для фінансування державних видатків, покриття бю­джетного дефіциту, регулювання економіки.

Важливою і дискусійною була і залишається проблема доціль­ності фінансування бюджетного дефіциту за рахунок залучення коштів через систему державного кредиту. Зазвичай, в умовах сталого функціонування економічної системи податкова система створює достатні за розмірами фонди коштів для виконання державою своїх функцій. Майже всі вчені приходять до висновку, що надзвичайні умови (на­приклад військові дії) призводять до браку коштів для фінансування потреб держави.

Тривалий час у країнах Західної Європи фінансова практика обходилася без балансування доходів і витрат і, відповідно, не ви­значала бюджетного дефіциту. За відсутності в економічній системі публічно-правового принципу державного кредиту, коли король (цар) не здійснював балансування своїх доходів і витрат, більшу частину його ресурсів становили натуральні повинності королівських васалів і підданих, а грошові доходи були винятком. Завжди можна було підра­хувати, скільки в королівській казні є готівкових грошей. Тільки пере­творення королівських фінансів на державні, впровадження в сферу фінансових відносин суспільно-правового принципу призвело до не­обхідності балансування державних доходів і видатків³.

У Росії ідея бюджетного балансування починає формуватися за часів Катерини II. То була перша спроба привести фінанси Росії до цивілізованої форми. Упродовж усього царювання Катерини II дер­жавні витрати перевищували розміри державних доходів⁴.

У той період бюджетний дефіцит (у нашому розумінні цього поняття) визначався трохи інакше, ніж нині, і не мав того значення у фінансовій політиці держави, якого набув у подальшому. Сам факт існування бюджетного дефіциту визначався або під час завершення бюджетного року, або всередині року, коли з'ясовувалося, що коштів до закінчення бюджетного року не вистачить. Сам бюджет того часу не передбачав дефіциту.

Існування бюджетних дефіцитів стало підставою для появи ро­сійських паперових грошей, укладання перших зовнішніх позик і відкриття системи запозичень із державних кредитних установ.

Можливість користуватися паперово-грошовою емісією та іншими джерелами поповнення доходів не зосереджувала увагу уря­ду на існуванні бюджетного дефіциту. Брак коштів у скарбниці спри­чиняв підвищення розмірів оподаткування, запровадження нових по­датків, випуск нових асигнувань або укладання зовнішніх позик. Усі заходи з фінансового управління були спрямовані не на фінансуван­ня самого бюджетного дефіциту, а на покриття нестачі в грошових коштах для проведення тих чи інших урядових заходів. Фінансова політика абсолютно не враховувала і не відображала державне та господарське значення бюджетної рівноваги й бюджетного дефіци­ту.

За таких обставин утворюються сприятливі умови для пере­творення випадкових дефіцитів на постійне явище, внаслідок чого бюджетне господарство упродовж тривалого часу буде не в змозі відновити й утримати рівновагу. Такий дефіцит, через неправильно враховані методи боротьби з ним, стає причиною дестабілізації усіх фінансових відносин.

Систематичний брак коштів зумовлює переван­таження системи оподаткування, зростання податкового тягаря для населення та господарюючих суб'єктів, постійного запозичення коштів через систему державного кредиту, випуску додаткових паперових грошей та застосування інших надзвичайних засобів і джерел.

Більшість учених середини XIX − початку XX ст. вважали, що порядок, в умовах якого за рахунок позик покривається бюджетний дефіцит, свідчить про фінансову нестабільність держави і є ненор­мальним. Але фінансова історія багатьох країн свідчить, що дефіцити здебільшого покривалися за рахунок державних позик.

Геккель вважав, що держави мають змогу боротися з дефіцит­ністю бюджету через підвищення старих податків і запровадження нових, проте багато держав, стомившись від дефіцитів, ухилялися від цього правила та обирали зручніший шлях вирішення проблеми − укладання позик і використання державного кредиту⁵.

Розвиток фінансових відносин в умовах зародження і форму­вання вільної конкуренції призвів до складання державного бюджету як фінансового плану, що балансує державні доходи і видатки. Стан бюджетної рівноваги став найточнішою ознакою стану державного господарства, навіть якщо для досягнення такої рівноваги обмежується задоволення найбільш невідкладних потреб країни або посилюється податковий тягар.

Необхідність і можливість збільшення надходжень або скоро­чення витрат держави залежать від конкретного історичного етапу її розвитку, соціально-економічних і національних особливостей конк­ретної країни. Держави з давніми культурними традиціями, з розви­неною системою правовідносин, високим життєвим рівнем населен­ня, історично обумовленим високим рівнем самодіяльності та ініціа­тиви в суспільстві характеризувалися стриманим або негативним став­ленням уряду до державної діяльності взагалі. Розміри державних видатків у таких країнах можна обмежувати зменшенням державного регулювання економіки. Проте є й інші держави, в яких історично уряд виступає ініціатором розвитку суспільства, а суспільство − інерт­не, народ − бездіяльний, капітал «спить». У таких країнах діяльність держави не має меж. Скорочення державних витрат у такому суспільстві може призвести до регресу і без того відсталої економіч­ної системи держави.

У зв'язку з існуванням наведених вище прикладів одна з при­чин бюджетного дефіциту − функціонування принципу достатності. Його суть полягає в тому, що господарська діяльність держави зале­жить і визначається не кількістю наявних фінансових коштів у розпо­рядженні уряду, а обсягами завдань, які вважаються невідкладними. Скорочення дефіциту за рахунок скорочення кола діяльності держави відбувається в незначних розмірах.

Історія свідчить про значне зростання державних витрат по­рівняно з державними надходженнями. Це типове явище для сучас­ної держави.

Визначення можливостей скорочення державних витрат зумовило необхідність розробки методу розподілу державних видатків на невідкладні та відкладні. Невідкладні видатки мають бути здійснені протягом бюджетного періоду. Відкладні − це видатки, які можуть бути відстрочені до наступного бюджетного року.

Такий метод було застосовано в Англії 1786 року Піттом. Пізніше (1806 року) цей метод запропонував у Пруссії Штейн, але застосував його канцлер Гарденберг лише у складанні бюджету на 1820 рік. У Франції його було застосовано 1832 року бароном Луї, якого вва­жають засновником публічного кредиту Франції, і повторно викорис­тано Фульдом за часів Наполеона III 1855 року та 1871 року Тьєром для нагромадження коштів для прискорення сплати 5 млрд. франків воєнної контрибуції⁶. Використання зазначеного методу дало змогу в цих країнах, абсолютно різних за природними умовами, розвитком торгівлі, промисловості, історичними та етнографічними особливос­тями, отримати позитивні підсумки за рахунок визначення справді відкладних витрат. На території Росії формування нового за суттю державного бю­джету припадало на пізніший час. Це пов'язано з відставанням су­спільного розвитку держави. Існування постійних бюджетних дефі­цитів, феодальний лад стримували прогресивний розвиток країни. Головним джерелом покриття бюджетного дефіциту був державний земельний кредит.

З 1859 року в Росії сформувалася система державного госпо­дарювання, пов'язана з реорганізацією існуючих державних кредит­них установ. Вона знищила державний земельний кредит, що існу­вав у країні близько століття. Це відбулося напередодні реформи 1861 року, коли виникла потреба не тільки в довгостроковому земельному кредиті, а й у короткостроковому сільськогосподарському кредиті і для поміщиків, і для селян.

Проведення політичної реформи супроводжувалося впрова­дженням різних фінансових заходів, які можна охарактеризувати як фінансові реформи. Результатом реорганізації і проведення фінансо­вих реформ стало значне зростання державного боргу. За приблиз­ними оцінками, ці фінансові реформи і заходи коштували Росії більше, ніж витрати на ведення війни між Росією та Туреччиною в XIX ст.

Зростання розмірів державного боргу під впливом проведен­ня фінансової реформи було обумовлене неможливістю збалансува­ти бюджет за рахунок скорочення видатків і досягти бюджетної рівно­ваги за допомогою збільшення державних доходів у зв'язку з тим, що їхнє природне зростання зупинилося.

Для підвищення ефективності державного регулювання еко­номіки в Росії у цей період існували бюджети звичайні, надзвичайні і спеціальні. Державний бюджет поєднував звичайний, надзвичайний та спеціальний бюджети. Звичайні доходи − це доходи і податки від майна, підприємств. Надзвичайні − це доходи від державних внутрішніх і зовнішніх позик, грошової емісії (випуску золотих, срібних і паперо­вих грошей і боргових зобов'язань), продажу державного майна та ін. Посилення емісії паперових грошей і боргових зобов'язань свідчило про існування дефіциту.

З 1862 року запроваджено «Нові правила касового порядку», які містили визначення потреб першого року. Відповідно до кошто­рисних правил існували чотири роди витратних кредитів:

• витратні кредити на утримання особистого складу адмініст­рації і взагалі державних установ (ці кредити витрачаються упродовж кошторисного року); господарські операційні кредити (постачання продуктів хар­чування, фуражу, амуніції в армію, заготівлі металів). Ці кредити ви­трачаються упродовж першого кошторисного року та двох наступних років за кредитними списками;

• витратні будівельні кредити − використовуються упродовж двох кошторисних років і двох наступних років за кредитними спис­ками;

• кредити для сплати державних боргів витрачаються без­строково⁷.

Таким чином, після 1862 року для балансування державних до­ходів і витрат у Росії використовували метод розподілу доходів на відкладні та безвідкладні (за терміном використання коштів протягом одного, двох або більше бюджетних (кошторисних) років.

Використання цього методу не стало панацеєю від бюджетно­го дефіциту. За специфічних обставин (війна, переозброєння, бо­ротьба зі стихійним лихом та ін.) дефіцит був єдиним індикатором обставин, що склалися. В окремих випадках уряд міг свідомо закла­дати бюджетний дефіцит, коли необхідно було закріпити фундамент розвитку державних фінансів. Така ситуація складалася і за умов здійснення капітальних витрат на виробничі цілі.

Наступною причиною, що призводить до появи бюджетного дефіциту, може бути розлад фінансової системи, її застарілість і не­відповідність новим умовам господарювання.

Існує ще ціла низка причин, що зумовлюють виникнення бюд­жетного дефіциту внаслідок безперервного зростання витратної час­тини бюджетів. Ця тенденція свідчить про недосконалість і не­дієздатність такої фінансової системи.

Інтенсивне зростання державних витрат спричиняє зростання бюджетного дефіциту і, тим самим, державної заборгованості. Ситуація розвивається так, що кожна нова державна позика стає причи­ною укладання цілої низки наступних позик.

Залучення додаткових коштів створює додаткові можливості для розвитку економіки держави. Простота, з якою держави здійсню­ють запозичення, стимулює зростання обсягів запозичених у борг коштів. А. Сміт у праці «Дослідження про природу та причини багат­ства народів» писав, що настання війни створює ситуацію, коли уря­ди не мають ні бажання, ні можливостей збільшити власні доходи і не в змозі винайти такий податок, який би забезпечив необхідними для війни коштами⁸. За допомогою позик, збільшуючи повільно по­датки, уряд може щорічно отримувати значні суми і тим самим підтри­мувати військові дії.

А. Сміт застерігав, що збільшення кількості отриманих позик призводить до зростання державного боргу, що може спричинити банкрутство держави як позичальника.

Аналогічні погляди поділяв і видатний представник німецької економічної науки, один із засновників теорії державного кредиту Ф. Небеніус⁹. Він вважав, що державні позики знищують капітали, які зберігалися старанністю й бережливістю, знищують одну з голов­них причин прогресу у виробництві та поліпшенні народного побуту, вони зумовлюють розвиток нерівності в розподілі багатств і збільшу­ють кількість невиробничих (непрацюючих) членів суспільства.

Розглядаючи необхідність і суть державного кредиту, англій­ський економіст Мальтус критичніше висловлював свої погляди. Він погоджувався з тим, що в окремих випадках (наприклад для змен­шення тягаря витрат під час військових дій) державні позики є необ­хідними, корисними та дохідними. Але результатом будь-яких дер­жавних позик є виникнення значного за розмірами державного бор­гу. А великий державний борг − це «рак, що роздирає політичне жит­тя народу та його добробут» і який неминуче, раніше або пізніше, занапастить державу¹⁰.

Так розглядали необхідність, суть і наслідки функціонування державного кредиту більшість вчених того часу. У глибину самого явища державного кредиту вони не вникали, і тому їхні теоретичні погляди мали поверхневий характер. Негативне ставлення до кла­сичної форми державного кредиту, коли держава виступала пози­чальником, виявлялося в застереженні щодо Неминучої загибелі держави-позичальника.

Інтенсивне зростання державних витрат, що здебільшого ви­користовуються для досягнення політичних цілей, фінансування військово-політичних витрат свідчать про зростання частки сукупно­го суспільного продукту, який використовується державою.

Проте всупереч прогнозам вчених, сума державних боргів зро­стала, а народне багатство не тільки не зменшувалось, а й продов­жувало зростати завдяки значному розвитку промисловості і торгівлі. Найбільш значний розвиток спостерігався в тих країнах, які були борж­никами, наприклад в Англії.

Англія вважається батьківщиною держав­ного кредиту, оскільки уряд держави вперше уклав угоду державної позики з англійським банком.

Це вплинуло на зміну наукових і життєвих поглядів щодо суті та наслідків застосування державного кредиту. Державний кредит (усередині держави) почав розглядатися як борг правої руки лівій¹¹. А це не знищує промисловість, а навпаки − сприяє її розвитку. Відповідно до таких поглядів, державний борг як підсумок викорис­тання державного кредиту збільшує масу корисних і цінних речей і дає змогу ефективно використовувати кошти, нагромаджені пра­цею та ощадливістю.

У праці «Про державний кредит» анонімний автор висловлює думку про те, що кредит став тією межею, яка визначила суттєві роз­біжності між сучасними та первісними суспільствами. Особливо ве­лика заслуга припадає на розвиток державного кредиту в Новому Світі. Державний кредит змінив усі попередні уявлення про процвітан­ня народів, заснував засади, спрямувавши на європейські ринки не­обмежені багатства світу¹².

У пошуках джерел зростання національного багатства вчені дійшли висновку, що кредит не створює капіталу, а сам є капіталом, продуктивним капіталом, оскільки має властивості приносити прибу­ток у вигляді відсотка.

Визначення таких поглядів призвело до формування капіталотворчої теорії кредиту. Прихильниками цієї теорії були Дж. Ло, Г. Маклеод, Й. Шумпетер, А. Тан, Дж. Кейнс. Значного розвитку капіталотворча теорія набула у Дж. Кейнса. Сприйнявши її основні по­ложення та ідею А. Тана щодо державного регулювання економіки для виходу держави з економічної кризи, він пропонував проводити кредитну експансію. Зниження позикового відсотка стимулюватиме зростання обсягів інвестицій у виробництво. У праці «Загальна те­орія зайнятості, процента і грошей» Дж. Кейнс пропонував регулю­вати рівень позикового відсотка і тим самим стимулювати активність виробничого або позикового капіталу, з одного боку, а з іншого − впливати на попит і пропозицію позикового капіталу. Дж. Кейнс за­значав, що непродуктивні витрати, які фінансуються за допомогою позик, можуть виступати стимуляторами попиту, який падає в пе­ріод кризи¹³.

Проте світова економічна криза трохи змінила погляди Дж. Кейн­са на можливості кредитного регулювання економіки за допомогою позикового відсотка. Надмірне кредитування скоріше зумовлює при­скорення інфляційних процесів, ніж розширення інвестицій. Розвиток економічної системи відбувається через збільшення розмірів інвестицій, і тому Дж. Кейнс акцентував увагу на зростанні відповідальності дер­жави за організацію інвестиційного процесу. На його думку, державні інвестиції мають компенсувати недостатні обсяги приватних інвестицій. Вчений висловив ідею дефіцитного фінансування за рахунок держав­ного кредиту.

Значне місце в теорії державного кредиту та державного боргу треба відвести марксистській концепції. Вона виникла як продовження і розвиток натуралістичної теорії кредиту. З кругообігу промислового капіталу К. Маркс виділив окремо кругообіг позикового капіталу і на цій основі розвинув теорію позик, кредиту та відсотка¹⁴.

К. Маркс визначав державний кредит як один із найсильніших важелів первісного нагромадження. Своє ставлення до державного кредиту він висловив у першому томі «Капіталу»: «Система суспіль­ного кредиту, тобто державних боргів, зародки якої ми відкриваємо у Генуї та Венеції ще у середні віки, поширилася по всій Європі про­тягом мануфактурного періоду... Державний кредит стає символом довіри до капіталу»¹⁵.

Держава залучає кредитні ресурси, що приносять дохід у ви­гляді відсотка, переважно через емісію державних облігацій. Дер­жавні процентні папери, як і акції та інші цінні папери, − це суть сфери вкладання для позикового капіталу, призначеного приносити відсот­ки. Останні − суть форми надання його в позику.

На думку К. Маркса, облігації державних позик є гіршою фор­мою фіктивного капіталу, оскільки акції та облігації, випущені акціо­нерними компаніями, − це дублікати реально існуючого капіталу, а державні облігації − дублікати неіснуючого капіталу. Провівши по­рівняльний аналіз обігу державних облігацій і цінних паперів підприємств як складників ринку позикових капіталів, К. Маркс відзна­чив, що кредитор не бачить різниці між державними облігаціями й облігаціями підприємств, оскільки і перші, і другі формують його дохід. Державні позики перетворюються на один із вагомих видів дер­жавних доходів, який дає змогу значно впливати на відтворювальний процес.

К. Маркс розкрив та обґрунтував обумовленість і взаємозв'я­зок державних позик і податків. Державні позики розглядаються як антиципійовані податки, тобто податки, отримані авансом. Залучені грошові кошти за допомогою випусків позик використовуються для фінансування витрат, а відсотки за борговими зобов'язаннями дер­жава сплачує за рахунок коштів, залучених за допомогою податків. У розміщенні державних позик значні верстви платників податків не відчувають їхньої ваги, оскільки остання виявляється пізніше, під час сплати відсотків або повернення первісної суми позики. К. Маркс визначає податкову систему «...необхідним доповненням системи дер­жавних позик»¹⁶ і робить висновок, що джерелом позикового відсот­ка стають податки.

Наприкінці XIX ст. західні економісти розвинули теорію дер­жавних послуг. У XX ст. вона переросла в концепцію «суспільних то­варів». Сфера виробництва, розрахована на суспільне споживання, має бути у державному секторі, фінансуватися повністю за рахунок бюджетних коштів, її товари і послуги повинні надаватися населенню безплатно або за помірну (нижче ринкової) плату. Розвиток фінансо­вого ринку призводить до збільшення кола його учасників та інстру­ментів, якими вони оперують. Державні зобов'язання теж стають об'єктами купівлі-продажу на фінансовому ринку.

Вчені припускали можливість фінансування державних витрат у борг. Так, включення до «суспільних» військових витрат держави частково пов'язувалося зі здійсненням невиробничих витрат. Проте дуже тісний зв'язок між ціною і кількістю грошей в обігу потребує ухвалення виважених рішень щодо розвитку державного кредиту як системи, що впливає на сталість національної валюти, розвиток інфля­ційних процесів тощо.

У XX ст. кейнсіанські погляди щодо дефіцитного фінансування державних витрат і здатності центральних банків регулювати ставку відсотка і через неї впливати на економічний цикл набули по­дальшого розвитку. Прихильниками таких поглядів стали представники неокейнсіанства Е. Хансен, С. Харріс, П. Самуельсон, Дж. Гелбрейт, Дж. Робінсон та ін.¹⁷¹⁸. Але, на відміну від Дж. Кейнса, деякі з них зазначають негативний вплив використання державного кредиту як засобу залучення додаткових коштів у роз­порядження держави на інвестиційний процес. Ідеться про так зва- -ий «ефект витіснення».

Державні позики витісняють приватні інвестиції, підвищують ставку відсотка, як наслідок, заробітна плата зменшується, що знижує розмір відрахувань на соціальні заходи. Це спричиняє погіршен­ая добробуту тих верств населення, які отримують пенсії і соціальну допомогу (за постійних ставок відрахувань). Але більша частина зо­бов'язань держави концентрується у заможніших верств населення. Що більше, виплата відсотків за державними облігаціями, зазвичай, має пільги в оподаткуванні.

Збільшуючи частину бюджетних ресурсів на здійснення пла­тежів кредиторам, держава скорочує видатки на забезпечення еко­номічних і соціальних потреб країни. Проте у використанні зовнішнього запозичення для забезпечення економічного зростання, по-перше, створюються можливості для обслуговування боргу в майбутньому, а по-друге, позики, спрямовані на непродуктивне використання за­лучених ресурсів, матимуть у результаті обтяжливий вплив у майбут­ньому, коли борг треба буде обслуговувати або повертати.

Державна заборгованість має протилежні наслідки залежно від термінів запозичення коштів:

• у короткостроковому періоді зростання державного запо­зичення зменшує оподаткування (дохід і приватне споживання зрос­тають) − поліпшується стан економіки;

• у довгостроковому періоді державні позики заміщають при­ватні інвестиції, зменшують запас капітальних благ (дохід і споживан­ня падають) − погіршуються макроекономічні показники, а також роз­поділ доходу: питома вага доходів від власності зростає, а частка оплати праці зменшується. Тягар зменшення доходу падає на заро­бітну плату. Відбувається збільшення державного боргу і зростання відсотків, які необхідно сплачувати за державні борги. Це призводить до підвищення податків.

Здавна дискусії між ученими точилися навколо питання: чи є державний борг тягарем для майбутніх поколінь. Відповідь на це пи­тання треба почати з визначення того, перед ким виник борг. В умо­вах розміщення зобов'язань держави всередині країни (серед гро­мадян, господарюючих суб'єктів, фінансово-кредитних установ) ми винні самі собі. Коли ж боргові зобов'язання держави розміщуються на світовому фінансовому ринку, то, сплачуючи відсотки та поверта­ючи суму боргу, ми маємо передати у розпорядження інших (країн, міжнародних фінансово-кредитних інститутів, фізичних або юридич­них осіб) частину нашого валового національного продукту.

Протягом декількох століть між представниками різних еконо­мічних шкіл точаться суперечки щодо того, чи є державний борг тя­гарем для економіки. Представники необтяжливої позиції так обґрун­товують свою позицію:

1. ресурси, які одержує держава, завжди сплачуються її кре­диторам у формі зменшення кількості товарів для приватного спожи­вання, яке не може бути оплачене наступними поколіннями. Су­спільство не може збільшити кількість вироблених товарів і послуг, розраховуючись за них майбутнім випуском. Збільшити нинішній об­сяг товарів і платити за них виробленим у майбутньому можливо лише, якщо запозичення − зовнішнє (кредитори надають нинішню позику в обмін на пізніший випуск товарів).

2. зобов'язання для майбутніх платників податків за відсотка­ми та за основною сумою боргу, до яких призводить зовнішнє запо­зичення, не є тягарем для суспільства в цілому, оскільки ці платежі − лише перенесення доходів до майбутніх членів суспільства. Втрати платників податків компенсуються вигодою одержувачів платежів¹⁹.

Зазначені вище погляди розкритиковано після Другої світової війни такими впливовими економістами, як Дж. Б'юкенен, Р. Масгрейв, Ф. Модільяні²⁰. Їхня концепція полягає у такому:

1. тягар державних видатків, що фінансується податками, пе­реноситься у даний час, оскільки вилучаються ресурси у теперішніх платників податків. Але видатки, що фінансуються запозиченням (зовнішнім або внутрішнім), не є тягарем для сучасного покоління, оскільки ресурси надаються в обмін на державні облігації чи інші ак­тиви. Для кредиторів лише змінюється форма утримання їхніх зао­щаджень.

2. тягар покладається на майбутні покоління, які платять по­датки для обслуговування боргу. Ці податки − не просте перенесен­ня доходу, а тягар для всього суспільства, оскільки за відсутності ви­датків, що фінансуються запозиченням, ці податки стягувалися б, тоді як, інвестуючи кошти в облігації, інвестори одержували б такий са­мий дохід від прибутковості фізичних активів, у які їхні заощадження були б індексовані.

Так було обґрунтовано додаткове оподаткування, необхідне для фінансування відсоткових зобов'язань.

Сьогодні більшість вчених-економістів вважає, що дійсний тя­гар полягає у витісненні державними позиками приватних інвестицій. «Ефект витіснення» обґрунтовується таким чином:

• залучаються вільні позикові кошти на фінансування дефіци­ту державного бюджету, держава позбавляє підприємства ресурсів, які могли б бути інвестовані у виробництво;

• розширення запозичення державою зумовлює підвищення відсоткових ставок на ринку державних цінних паперів. Це впливає на зростання відсотків у інших секторах фінансового ринку. Кредитні ресурси стають менш доступними для позичальників, і інвестиційна активність падає.

Група вчених під керівництвом В.М. Гейця Інституту економіки України розглянула проблеми внутрішнього та зовнішнього держав­ного боргу нашої держави, прийшовши до висновку, що рівень дер­жавних запозичень повинен визначатися, виходячи з досягнення спра­ведливості між поколіннями через використання позикового фінан­сування²¹.

Питання доцільності залучення додаткових коштів у розпоря­дження держави через систему державного кредиту має визначати та узгоджувати сучасний і майбутній ефект від здійснення запози­чень, оскільки здійснення окремих витрат для стимулювання розвит­ку виробничих галузей, техніки, технологій, науки та інших інвестицій у майбутнє створить умови для отримання економічного ефекту май­бутніми поколіннями. Тобто перекладання боргового тягаря в цьому випадку, на думку автора, відсутнє. Погашення боргів здійснюють покоління, які отримують і доходи від використання кредитних ре­сурсів. Отже, постає питання: чи відповідають доходи та витрати від боргового фінансування конкретним державним програмам?

Необхідно зазначити, що доцільність здійснення інвестицій мож­на розглядати і в іншому аспекті. Наприклад, несвоєчасне фінансу­вання окремих програм (науково-технічного прогресу тощо) призве­де до збільшення фінансових витрат у майбутньому. Для подолання відставання в окремих галузях, підготовки фахівців потрібно буде профінансувати ще більші витрати.

Прихильниками обтяжливої позиції виступали Д. Б'юкенен, Д. Меаде, Р. Масгрейв, Ф. Модільяні²². Їхня позиція поля­гала в тому, що державні витрати, які фінансуються поточними по­датковими надходженнями, накладають тягар на сучасні покоління, а використання державних запозичень для фінансування поточних державних витрат не накладає боргового тягаря на поточне нако­пичення, оскільки отримується державою в обмін на державні бор­гові папери.

Прихильники обтяжливої позиції вважають, що на особливості сучасного використання наявних ресурсів впливають майбутні випуски боргових зобов'язань. За допомогою регулювання обсягів виробни­чих запасів або створення майбутніх капіталів можна формувати май­бутні випуски.

На відсоткову ставку впливають рівень виробництва в умовах повної зайнятості, кількість грошей в обігу (оскільки за їх скорочення відбувається зростання відсоткової ставки). Одночасно попит при­ватного сектору залежить і від узгодженості між повною зайнятістю, стабільністю цін, рівнем оподаткування та відсоткової ставки.

За несприятливих умов «тягар для майбутніх поколінь» визна­чається тим, що за відсутності достатніх бюджетних податкових над­ходжень у майбутньому розміри податкових платежів мають бути збільшені. Тобто це не просто перенесення доходу в часі.

Аналізуючи співвідношення між розмірами залучених коштів і ВВП, доходимо висновку, що виникнення негативних наслідків мож­ливе за умов відставання темпів зростання ВВП, що призведе до зро­стання питомої ваги витрат з обслуговування державного боргу щодо ВВП. Отже, йдеться про вимивання фінансових ресурсів з економіки країни і створення ситуації, коли витрати з обслуговування держав­ного боргу можуть дорівнювати чи перевищувати її ВВП.

Проблема тягаря державного боргу, крім зростання податків, у майбутньому пов'язана з «ефектом витіснення». Коли державні ви­датки фінансуються за рахунок запозичень, відбувається скорочення податкового тягаря за рахунок скорочення розмірів податків з до­ходів і, відповідно, зростає попит на товари, тому відбувається зрос­тання обсягів випуску та відсоткової ставки.

Проблеми «ефекту витіснення» полягають не тільки в тому, що держава непродуктивно використовує запозичені кошти, а й у тому, що внаслідок зростання обсягів державних запозичень зростає по­пит на фінансові ресурси. Це, своєю чергою, призводить до зростан­ня відсоткових ставок на кредитні ресурси, внаслідок чого зменшу­ються обсяги використання кредитних ресурсів для інвестування. Зро­стання розмірів позикових емісій є гальмом інвестиційних процесів.

У разі зниження податкового тягаря через надання податко­вих пільг для інвестицій відбувається зростання інвестицій і спожи­вання. А у випадку, коли податковий тягар залишається незмінним і залучені кошти використовуються на фінансування соціально-еко­номічних проблем, ефект залишається таким, як і під час проведення державних запозичень: зростають обсяги споживання та відсоткова ставка.

За незмінного податкового тягаря залучені кошти використо­вуються для виробничих капіталовкладень держави. Питання «тягаря для майбутніх поколінь» залежить від ефективності використання за­лучених коштів:

Е = Р ∕ D,

де Е − ефективність;

Р − доходи на запозичені кошти;

D − обсяги залучених кредитних ресурсів.

Розміри фінансування державою соціально-економічної сфе­ри мають певні обмеження. Визначальними факторами є: рівень роз­витку виробництва, обсяги грошової маси, позиковий відсоток, рівень інфляції та соціально-економічні і національні традиції. Обся­ги видатків на споживання не повинні дестабілізувати економічну ситуацію в державі.

Якщо визначити, що

G − розміри державних видатків;

D − розміри бюджетного дефіциту;

С − обсяги приватного споживання;

I − інвестиції, то

ΔG = ΔС + ΔІ

Якщо ΔG = ΔD, то ΔІ = 0. Відповідно, якщо ΔG = ΔС, то ΔD = ΔС.

Згідно з концепцією Ф. Модільяні, в умовах фіксованої пропо­зиції складники сукупного попиту мають взаємно узгоджуватися для забезпечення відповідності між попитом і фіксованою пропозицією. При тому, що уряд збільшує видатки на ΔD за незмінних податків, бюджетний дефіцит зростає відповідно і визначається як ΔG. Тому ΔD = ΔG. З урахуванням зазначеного вище для уникнення інфляційних процесів необхідно дотримуватися рівності:

ΔG + ΔС + ΔІ = 0,

де G − державні видатки;

С − приватне споживання;

І − інвестиції²³.

Якщо припустити, що податки незмінні, то і споживання не змінюється, і ΔС = 0. Тоді наведена вище рівність набуває вигляду ΔG = ΔС = -ΔІ. Таким чином, видатки, що фінансуються позиками, повинні супроводжуватися відповідним зменшенням інвестицій. Зроблене припущення характерне для економіки з повною зайня­тістю, де випуск обмежений пропозицією ресурсів (фіксована про­позиція).

Розкриваючи «ефект витіснення» з погляду теорії раціональ­них очікувань, за базові положення приймаються: конкурентна відкрита економіка, вільно плаваючий обмінний курс, висока мобільність ка­піталу. Фінансування дефіцитних бюджетних видатків за допомогою державних запозичень, несталість фінансової політики уряду призво­дять до зростання відсоткових ставок, а розрив національних відсот­кових ставок і відсоткових ставок за кордоном − до ревальвації курсу національної валюти.

Експортні виробництва за нестабільної фінансової політики та високого курсу національної одиниці занепадатимуть. А це спричи­нить витіснення державними позиками чистого експорту.

Пряма протилежність наслідків державного боргу в коротко­строковому та довгостроковому періодах полягає в такому:

1) по-перше, в короткостроковому періоді зростання розмірів державного запозичення не призводить до посилення боргового тя­гаря, а в довгостроковому періоді відбувається його посилення за рахунок обмеженості капітальних благ. Витрати з обслуговування та погашення державного боргу мають покриватися за рахунок додат­кових податкових надходжень.

2. по-друге, в короткостроковому періоді за рахунок держав­них запозичень фінансується зростання сукупного попиту, а в довго­строковому періоді за зростання доходів суб'єктів господарювання скорочується питома вага заробітної плати.

3. по-третє, в короткостроковому періоді зростання сукупно­го попиту призводить до зростання обсягів виробництва та НД, а в довгостроковому періоді за рахунок «ефекту витіснення» скорочуються розміри приватних інвестицій і тому зменшуються розміри капіталь­них благ. Оскільки сукупний попит складається з державних видатків, споживання, інвестицій і чистого експорту, витіснення відбувається через механізм зростання цін (що знижують споживання й експорт) і підвищення відсоткових ставок, які пригнічують інвестування.

Дефіцитні державні видатки сприяють зростанню сукупних ви­трат і, відповідно, ВВП. Економіка − це неперервні потоки доходів і витрат, де витрати одного економічного суб'єкта є доходами іншо­го. Це підтверджується кейнсіанською моделлю, де стимулювання сукупного попиту здійснюється за рахунок зростання державних ви­датків або зниження податків.

Проте проблема суті державного боргу як тягаря має коло й інших аспектів:

1. Державні позики в довгостроковій перспективі зумовлюють зниження споживання внаслідок спаду обсягів інвестицій в основні виробничі фонди, хоча за короткий термін державні позики підвищу­ють споживання (через зменшення оподаткування).

2. У разі підвищення певної критичної величини державні по­зики підвищують рівень оподаткування внаслідок зростання відсотків за державним боргом.

3. Державний борг погіршує розподіл доходів. Внаслідок зро­стання ставки відсотка і спаду заробітної плати частка оплати праці в національному доході падає, а частка відсотків на позиковий капі­тал зростає.

Обслуговування зовнішнього боргу потребує передачі час­тини виробленого національного продукту у власність інших країн, тобто частина національних ресурсів має бути вилучена зі споживан­ня і нагромадження та передана кредиторам: Ці процеси стримують економічне зростання.

Шотландський вчений М. Браунриг визначив, що коли уряд підтримуватиме баланс між витратами і податками, то його політика буде пасивною²⁴. Це стосується і його здатності досягати визна­чених економічних цілей, і можливостей змінювати економічну ситуа­цію. Балансування бюджету може порушити економічну рівновагу в суспільстві. Таким чином, було розроблене економічне підґрунтя для відходу від концепції «здорових фінансів».

Кейнсіанська теорія розглядала фіскальну урядову інтервен­цію як засіб для вирівнювання економічного циклу. Держава стримує фіскальними методами економічний бум і стимулює економіку в пе­ріод спаду. Послідовники Кейнса розвивали теорію дефіцитного фінан­сування за різними напрямами.

В. Хеллер, колишній радник американського президента, ви­значив існування активного та пасивного бюджетного дефіциту²⁵. Пасивний дефіцит утворюється через те, що за умов кризових явищ у виробництві скорочуються прибутки корпорацій і зменшуються до­ходи населення, обсяги торгівлі та, відповідно, податкові надходжен­ня до бюджету. Активний бюджетний дефіцит утворюється внаслідок державного втручання в подолання кризи. Він формується за раху­нок скорочення податкових ставок, запровадження додаткових по­даткових пільг для стимулювання інвестиційної активності або зрос­тання державних витрат для розвитку державного споживання. Тому пасивний державний борг утворюється автоматично, а активний дер­жавний борг − у зв'язку з дискретними заходами уряду.

Важливий внесок у розвиток теорії державного кредиту вніс А. Лернер²⁶. У розгляді суті, ролі та наслідків державного боргу він поділяє його на внутрішній і зовнішній. На його думку, внутрішній борг не є тягарем майбутніх поколінь, оскільки суб'єкти різних вікових груп дають у тимчасове користування певні суми. Під час погашення боргу відбувається переміщення грошових потоків від позичальника до кредитора. І тому рівень споживання не зменшуєть­ся, а лише відбувається перерозподіл доходів.

У розгляді зовнішнього боргу ситуація змінюється суттєво. Важ­ливим у цьому випадку є визначення мети позики. Якщо позики фінан­сували поточні витрати, то майбутні покоління погашатимуть борги і сплачуватимуть відсотки за власний рахунок. Отже, грошові потоки переміщуватимуться з країни-позичальника до країни-кредитора. Якщо за рахунок позик здійснювалося фінансування капітальних дер­жавних витрат, то постає проблема ефективності використання за­позичених коштів.

Явище, за якого бюджетні дефіцити покриваються за рахунок позик, вважається ненормальним і свідчить про нездоровий стан фінансів у державі. Боротьба з окремими дефіцитами не сприяє ви­коріненню причин, що породжують ці дефіцити. Бюджетні дефіцити, внаслідок неправильних засобів боротьби з ними, стають причиною розладу всієї системи фінансових відносин. Це пояснюється систе­матичним браком коштів у уряду, і тому останній повинен постійно посилювати податковий прес та одночасно вдаватися до позик, ви­пуску паперових грошей та інших надзвичайних засобів і джерел. У державі, що кредитується, кожна нова позика призводить до необ­хідності укладання цілої низки наступних позик. У такій ситуації дер­жава повинна проводити виважену кредитну політику. Значна увага має приділятися підвищенню ефективності управління фінансами і державним боргом.

Сучасні вчені, на противагу поглядам учених XIX ст., стверджу­ють, що немає потреби в погашенні сучасних боргів, оскільки відбу­вається постійний розвиток економіки, який забезпечує надходжен­ня коштів у достатніх обсягах для здійснення платежів з обслугову­вання державного боргу. Держава за допомогою державного регу­лювання повинна здійснювати управління державним боргом.

Р. Масгрейв вважає, що питання про погашення державного боргу є некоректним²⁷. На відміну від приватних господарств, які вимушені постійно погашати отримані кредити, у погашенні держав­них боргів немає необхідності, оскільки економіка держави розви­вається постійно. Заміна боргових зобов'язань на інші свідчить про рефондування боргу. Операції з рефондування боргів є не платіжни­ми проблемами, а проблемами управління державним боргом. На думку Р. Масгрейва, проблема полягає в тому, щоб уряд зміг регу­лярно сплачувати відсотки за державні борги кредиторам. Таким чи­ном, питання стосується того, чи достатньо буде додаткових податків, які запровадила держава, для забезпечення доходів кредиторам.

Доки зростання національного доходу відбувається швидши­ми темпами, ніж зростання відсоткових платежів з обслуговування боргу, тягар державної заборгованості (розрахований як відношення державного боргу до національного продукту у відсотках) зменшува­тиметься. Якщо відсоткові платежі враховувати як дохід, то це співвідношення буде більше або дорівнювати 1. У цьому разі доходів завжди буде достатньо, щоб оплатити боргові зобов'язання.

K.P. Макконнелл та С.Л. Брю у праці «Економікс» регулюван­ня розмірів боргу та балансування бюджету пов'язують із циклічні­стю розвитку економіки. Вони вважають, що,щорічне балансування бюджету поглиблює коливання економічного циклу, і тому достат­ньо, коли бюджет балансується упродовж економічного циклу. Роз­гляд розмірів державного боргу необхідно пов'язувати з обсягами ВНП, створеного економікою. На їхній погляд, не треба скорочувати державний борг (не говорячи вже про повну його ліквідацію), бо, на відміну від приватних господарств і корпорацій, які можуть збанкру­тувати, уряд не може стати банкрутом. На відміну від поглядів на зовнішній борг як на тягар, внутрішній борг вони розглядають як суспільний актив²⁸.

K.P. Макконнелл і С.Л. Брю зазначають, що емісія грошей більше стимулює фінансування дефіцитних витрат порівняно з роз­ширенням позик²⁹. Вони пояснюють це положення з кейнсіанської позиції зростання державних витрат для стимулювання інвестицій і споживання.