3. Організаційна структура єдиної системи цивільного захисту України (єс цз).

Йдучи до Європейської інтеграції, Україна зобов’язана дотримуватись Міжнародного гуманітарного права у сфері цивільного захисту, а для цього Україні потрібно демілітаризувати систему цивільної оборони, інтегрувати своє законодавство у сфері цивільного захисту до міжнародного гуманітарного права.

За роки своєї незалежності України пройшла складний шлях в побудові та реформуванні системи, яка вирішувала завдання цивільного захисту (ЦЗ).

Визначення терміну „цивільний захист” вперше наведено в Законі України „Про правові засади цивільного захисту”, зміст якого нам належить розтлумачити в цій лекції.

Цивільний захист – це система організаційних, інженерно-технічних, санітарно-гігієнічних, протиепідемічних та інших заходів, які здійснюються центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підпорядкованими їм силами і засобами, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, добровільними рятувальними формуваннями, що забезпечують виконання цих заходів з метою запобігання та ліквідації НС, які загрожують життю та здоров’ю людей, завдають матеріальних збитків у мирний час і в особливий період.

Термін „цивільний захист” прийшов на зміну терміну „цивільна оборона”. Таку назву система „цивільної оборони” отримала у 1961 році згідно постанови ЦК КПРС. Цивільна оборона СРСР була створена на базі МППО (місцевої протиповітряної оборони). МППО була заснована ще в 1932 році, а в роки Великої Вітчизняної війни покрила себе героїчною славою.

З 1961 року Цивільна оборона СРСР була загальнодержавною системою для захисту населення від зброї масового враження під час війни. В роки холодної війни ця система, як складова оборонних заходів, відіграла велику роль в стримуванні агресорів, які бажали розв’язати третю світову війну.

З другої половини 80-х років після Чорнобильської катастрофи цивільна оборона залучається до вирішення завдань не тільки воєнного, а й для реагування на НС мирного часу. Це було правильне рішення, бо в державі не було іншої системи, яка була б здатна реагувати на аварії, катастрофи, стихійні явища. А надзвичайні ситуації такого характеру росли із року в рік і за кількістю, і за масштабами.

В 1993 році Верховна Рада вже самостійної України прийняла Закон України „Про Цивільну оборону України”. Цей Закон змінювався та доповнювався у 1999 та 2001 роках. Нажаль ці зміни та доповнення вносили тільки нові питання, на які не було відповідей.

Згідно ст. 1 цього Закону Цивільна оборона України є державною системою органів управління, сил і засобів, що створюються для організації і забезпечення захисту населення від наслідків НС техногенного, екологічного, природного та воєнного характеру. Тобто ЦО України повина була вирішувати завдання щодо захисту населення від НС і в мирний, і в воєнний час. Законом було визначено, що система ЦО України є окремою державною системою і очолює її начальник ЦО України – прем’єр-міністр України. В СРСР система ЦО в різні часи входила в МВС, а потім в МО. Начальником ЦО СРСР була спеціально призначена особа.

Таким чином, з юридичного боку Закон України „Про цивільну оборону України” значно підвищив статус цивільної оборони. Але фактично цивільна оборона в Україні за роки незалежності прийшла в занепад. Причина цьому – економічна криза в державі.

Проте, правове забезпечення щодо захисту населення і територій від НС в мирний час нарощувалось високими темпами. За 13 років незалежності Верховною Радою України прийнято більше 30 Законів України у цій сфері, а КМУ – більше 80 постанов, МНС – понад 150 наказів, за допомогою яких створювались механізми реалізації Законів України.

Поступово в Законах та підзаконних актах зникло слово „оборона” його місце зайняло свою „захист”. Тільки робилось це якось дуже нерішуче, без всяких визначень та пояснень. А між іншим, така заміна виправдана і має свою логіку.

Слово „захист” має більш широке значення, ніж „оборона”. Слово „оборона” вживається при активному нападі агресора, як протидія йому.

А слово „захист” вживається в цих випадках як при активному нападі агресора так і при загрозі чи виникненні надзвичайних ситуацій.

У зв’язку з тим, що цивільна оборона вирішує завдання і в мирний, і в воєнний час зміна її назви на „цивільний захист” виправдана.

На 10-й Міжнародній конференції з цивільного захисту, яка відбулася в Аммані 3-5 квітня 1994 р. держави – учасниці прийняли Універсальну Декларацію з цивільного захисту, у якій закликають уряди держав розглядати концепцію і визначення терміна „цивільна оборона” більш широко, а не тільки в рамках воєнних конфліктів і визначених гуманітарних завдань та НС у період воєнних конфліктів.

Резолюція ООН 2034 закликала уряди держав „створити служби цивільного захисту” для здійснення надзвичайних операцій і надання допомоги. У більшості країн такі служби створені. Йдеться про більшість країн Західної, Центральної та Східної Європи.

Як було зазначено вище, вперше в нашому законодавстві визначення „цивільного захисту” наведене в Законі України „Про правові засади цивільного захисту”, який прийнятий Верховною Радою 24 червня 2004 р.

В правовому забезпеченні цивільного захисту дуже велике значення мали Закони України: „Про захист населення і територій від НС техногенного та природного характеру”, „Про зону надзвичайної екологічної ситуації”, „Про правовий режим надзвичайного стану”, „Про правовий режим воєнного стану”, „Про об’єкти підвищеної небезпеки”, „Про аварійно-рятувальні служби” та інші закони.

У 1998 році уряд прийшов до висновку, що однієї системи Цивільної оборони, яка повинна була існувати на підставі Закону України „Про Цивільну оборону України”, для запобігання і реагування на НС мирного часу недостатньо.

Тому КМУ постановою від 3.08.1998 р. № 1198 затвердив Положення про Єдину державну систему запобігання і реагування на НС техногенного та природного характеру.

Створення Єдиної державної системи запобігання і реагування на НС техногенного та природного характеру згідно постанови КМУ повинно було завершитись до кінця 2005 року.

Ця система повинна була вирішувати завдання цивільного захисту в мирний час. Для правового забезпечення цієї системи було прийнято низку постанов КМУ, наказів МНС та інших центральних органів виконавчої влади, розпоряджень голови облдержадміністрації, голів райдержадміністрацій, постанов, органів самоврядування.

Але фактично ця система так і не була створена, особливо на об’єктовому рівні, як того вимагали нормативні акти.

Таким чином, до прийняття Закону України „Про правові засади цивільного захисту” „де-юре” існували дві системи: Цивільна оборона і Єдина державна система запобігання і реагування на НС техногенного і природного характеру (ЄДС НС), а „де-факто” залишалась все таж цивільна оборона, але в занедбаному стані. Правове забезпечення цивільної оборони за 13 років незалежності було дуже обмеженим. Крім Закону України „Про Цивільну оборону” та положення про цю систему майже зовсім не створювалось підзаконних актів. Тобто цивільна оборона і в правовому відношенні не вдосконалювалась.

А в структурах системи ЦО та ЄДС НС було небагато різниці. Органи управління, сили та засоби в обох системах були майже одні і тіж. Різниця полягала тільки в тому, що в системі ЦО були відсутні координуючі органи управління (комісії ТЕБ та НС, спеціальні комісії), а в ЄДС НС - невоєнізовані формування.

Завдання з цивільного захисту ця система повинна була вирішувати тільки в мирний час.

Виникало запитання: навіщо потрібні дві системи, які вирішують майже однакові завдання, а структури їх дуже схожі.

Це питання вирішив Закон України „Про правові засади цивільного захисту”. який об’єднав дві системи в одну, яка тепер має назву – Єдина Державна система цивільного захисту (ЄС ЦЗ). Структура цієї системи та завдання цивільного захисту визначені вказаним Законом.

Основними завданнями цивільного захисту є:

• збирання та аналітичне опрацювання інформації про НС;

• прогнозування та оцінка соціально-економічних наслідків НС;

• здійснення нагляду і контролю у сфері ЦЗ;

• розроблення проектів і виконання законодавчих та інших нормативно-правових актів, дотримання норм і стандартів у сфері ЦЗ;

• розроблення і здійснення запобіжних заходів у сфері ЦЗ;

• створення збереження і раціональне використання матеріальних ресурсів, необхідних для запобігання НС;

• розроблення та виконання науково-технічних програм, спрямованих на запобігання НС;

• оперативне оповіщення населення про загрозу або виникнення НС, своєчасне достовірне інформування про обстановку, яка складається, та заходи, що вживаються для запобігання надзвичайним ситуаціям та подолання їх наслідків;

• організація захисту населення і територій від НС, надання невідкладної психологічної, медичної та іншої допомоги потерпілим;

• проведення невідкладних робіт із ліквідації наслідків НС та організація життєзабезпечення постраждалого населення;

• забезпечення постійної готовності сил і засобів ЦЗ до запобігання НС та ліквідації їх наслідків;

• надання з використанням засобів ЦЗ оперативної допомоги населенню у разі виникнення несприятливих побутових або нестандартних ситуацій;

• навчання населення способом захисту у разі виникнення НС, несприятливих побутових або нестандартних ситуацій та організація тренувань;

• міжнародне співробітництво у сфері ЦЗ.

Відповідно до завдань ЦЗ створюється і ЄС ЦЗ.

Єдина державна система цивільного захисту населення і територій (ЄС ЦЗ) – це сукупність органів управління, сил та засобів центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, на які покладається реалізація державної політики у сфері ЦЗ.

ЄС ЦЗ будується за територіальним та функціональним принципом.

Структуру ЄС ЦЗ становлять центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування і створенні ними функціональні та територіальні підсистеми ЄС ЦЗ.

Функціональні підсистеми створюються центральними органами виконавчої влади (міністерствами і держкомітетами) для організації робіт, пов’язаних із запобіганням НС та захистом населення і територій в разі їх виникнення.

Організація, завдання, склад сил і засобів, порядок діяльності функціональних підсистем ЄС ЦЗ визначаються положеннями про ці підсистеми, затвердженими відповідними центральними органами виконавчої влади за погодженням з МНС.

Територіальні підсистеми ЄС ЦЗ створюються в областях для запобігання та ліквідації наслідків НС техногенного, природного та військового характеру в межах відповідних територій і включають області, районні держадміністрації, органи самоврядування, комісії ТЕБ та НС всіх рівнів та головні управління (управління) МНС в областях і містах, відділи МНС в районах, а також головні управління (управління) ЦЗ облдержадміністрацій, управління (відділи) ЦЗ органів самоврядування в містах, районах та міських районах.

Організація, завдання, склад сил і засобів, порядок діяльності територіальних підсистем ЄС ЦЗ визначаються положеннями, які затверджуються МНС за узгодженням з обласними держадміністраціями.

Очолює ЄС ЦЗ України Начальник цивільного захисту – Прем’єр-міністр України. Заступником начальника цивільного захисту України є Міністр з питань надзвичайних ситуацій.

Загальне керівництво ЄС ЦЗ здійснює КМУ, а безпосереднє – МНС.

Загальне керівництво територіальними підсистемами ЄС ЦЗ в областях, районах здійснюють обласні та районні держадміністрації, в містах та міських районах – виконкоми органів самоврядування.

Начальниками територіальних підсистем ЄС ЦЗ в областях є голови облдержадміністрацій, в районах – голови райдержадміністрацій, в містах – міські голови, в міських районах – голови виконкомів.

Безпосереднє керівництво територіальними підсистемами ЄС ЦЗ здійснюють головні управління (управління) МНС в областях, управління МНС – в містах, відділи МНС – в районах, міських районах. Начальники головних управлінь (управлінь), відділів є заступниками відповідних начальників цивільного захисту в областях, містах, районах, міських районах.

Функціональні підсистеми ЄС ЦЗ очолюють начальники ЦЗ міністерств, відомств – міністри, голови держкомітетів.

Начальниками ЦЗ суб’єктів господарської діяльності є їх керівники. Відділи (особи) з питань НС СГД здійснюють безпосереднє керівництво цивільним захистом на об’єктах.

Координація діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у сфері ЦЗ здійснюють:

• Рада національної безпеки і оборони України;

• КМУ.

У разі необхідності для ліквідації наслідків НС створюються спеціальні комісії загальнодержавного, регіонального, місцевого та об’єктового рівнів. Для координації діяльності органів виконавчої влади і самоврядування з питань запобігання надзвичайним ситуаціям та забезпечення заходів щодо реагування на них створюються комісії ТЕБ та НС на державному, регіональному та місцевому рівнях, а комісії з НС – на об’єктовому рівні.

Комісії діють у відповідності з положенням про них, які затверджуються КМУ.

МНС в ЄС ЦЗ посідає особливе місце. Це міністерство особливе тим, що виконує багато функцій в системі цивільного захисту на відміну від інших центральних органів виконавчої влади. Тому Законом на МНС покладені функції безпосереднього керівництва ЄС ЦЗ.

Відповідно з Указом Президента „Про заходи щодо вдосконалення системи державного управління у сфері подолання наслідків Чорнобильської катастрофи” від 6 липня 2004 р. № 755/2004 Міністерство України з питань НС та у СЗН від НЧК реорганізовано в Міністерство України з питань НС та державний комітет України з питань подолання наслідків ЧК.

Діяльність Держкомітету України з питань подолання наслідків ЧК спрямовується і координується КМУ через Міністра України з питань НС.

В системі центральних органів виконавчої влади тепер МНС має назву: „Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій”.

У складі МНС діють:

• урядовий орган державного нагляду у сфері ЦЗ;

• органи оперативного реагування на НС у сфері ЦЗ;

• органи мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи та інших НС.

До складу урядового органу держнагляду у сфері ЦЗ входять підрозділи держнагляду відповідно у сфері техногенної та пожежної безпеки, територіальні та місцеві органи держнагляду у сфері ЦЗ.

Керівник урядового органу держнагляду у сфері ЦЗ у складі МНС за посадою одночасно є головним державним інспектором України з нагляду у сфері ЦЗ.

Територіальні та місцеві органи держнагляду у сфері ЦЗ областей, районів, міст, районів у містах підпорядковуються урядовому органу держнагляду у сфері ЦЗ у складі МНС, які за посадою одночасно є заступниками керівників територіальних та місцевих органів управління МНС.

Місцеві органи держнагляду міст, районів та районів у містах підпорядковуються обласним органам держнагляду. Ці органи очолюють державні інспектори з нагляду у сфері ЦЗ відповідно міст, районів та районів у містах.

До органів оперативного реагування на НС у сфері ЦЗ входять:

• органи управління, сили і засоби оперативного реагування на НС у складі МНС;

• органи управління, сили і засоби ЦЗ в областях, районах, містах т районах у містах.

• До органів мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи та інших НС належить:

• спеціальний уповноважений орган державного управління у сфері здійснення заходів на територіях радіоактивно забруднених внаслідок Чорнобильської катастрофи в системі МНС;

• підприємства, установи, організації, залучені у встановленому порядку для здійснення заходів на радіоактивно забруднених територіях з метою мінімізації шкідливого впливу цих територій на здоров’я громадян і довкілля та поводження з радіоактивними відходами;

• підрозділи цивільного захисту та забезпечення особливого режиму і додержання правил перебування на радіоактивно забруднених територіях.

У складі територіальних органів МНС відповідно до адміністративно-територіального поділу до району включно діють відповідні підрозділи органів мінімізації наслідків ЧК.

В структуру ЄС ЦЗ крім органів управління входять сили і засоби.

Сили і засоби ЦЗ – це особовий склад і працівники органів та підрозділів ЦЗ, добровільні рятувальні формування, пожежна та аварійно-рятувальна техніка, обладнання, засоби пожежогасіння та індивідуального захисту, інше майно, призначене для гасіння пожеж, ліквідації наслідків аварій, повеней, землетрусів та інших катастроф техногенного, біологічного, радіаційного, хімічного або екологічного та військового характеру, мінімізації наслідків ЧК.

До сил ЦЗ належать:

• оперативно-рятувальна служба ЦЗ, яка створюється на підставі Указу Президента України від 19.12.2003 р. № 1467/2003 „Про Державну програму перетворення військ ЦО України, органів і підрозділів державної пожежної охорони в Оперативно-рятувальну службу ЦЗ на період до 2005 р.”;

• Оперативно-рятувальна служба ЦЗ – це спеціальне воєнізоване формування, на яке покладається захист населення і територій від НС техногенного, природного і військового характеру, участь у заходах територіальної оборони та інших гуманітарних операціях.

• спеціальні (воєнізовані) і спеціалізовані аварійно-рятувальні формуванні та їх підрозділи, створені на підставі Закону України „Про аварійно-рятувальні служби”;

• аварійно-відновлювальні формування, спеціальні служби центральних та інших органів виконавчої влади, які будуть функціонувати на підставі положень про них;

• формування особливого періоду (невоєнізовані формування), які будуть створені на підставі положення про них;

• авіаційні та піротехнічні підрозділи;

• технічні служби та їх підрозділи;

• підрозділи забезпечення та матеріальних резервів;

• сили і засоби підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності і підпорядкування, які залучаються у відповідному порядку до здійснення заходів ЦЗ;

• добровільні рятувальні формування.

Законом України „Про правові засади цивільного захисту створюється” служба цивільного захисту”.

Служба цивільного захисту – це державна служба особливого характеру, пов’язана із забезпеченням пожежної безпеки, запобіганням і реагуванням на інші НС техногенного, природного та військового характеру, ліквідацією їх наслідків, захистом населення і територій від їх негативного впливу.

В організаційно-штатному розрізі основними ланками служби цивільного захисту є:

• структурні підрозділи МНС (надзвичайного планування інженерно-технічного, радіаційного і хімічного захисту, зв’язків з громадкістю і ЗМІ);

• урядовий орган держнагляду у сфері ЦЗ;

• органи оперативного реагування на НС у сфері ЦЗ;

• територіальні управління (відділи) МНС до району включно;

• навчальні заклади, науково-дослідні установи.

Посадовими особами служби ЦЗ є Міністр, його заступники, керівники і посадові особи апарату та структурних підрозділів, особливий склад оперативно-рятувальних сил, курсанти і слухачі навчальних закладів і контрольно-наглядових органів.

До служби цивільного захисту не мають відношення посадові особи та особовий склад пошукових, аварійно-рятувальних служб, створених і функціонуючих за Законом „Про аварійно-рятувальні служби”, а також посадові особи управлінь (відділів) ЦЗ держадміністрацій і органів самоврядування.

Служба цивільного захисту здійснюється за контрактом на умовах не гірших, ніж для осіб рядового і начальницького складу внутрішньої служби. Проходження її регламентується статутом і присягою.

Посадовим особам і особовому складу присвоюються спеціальні звання від „рядового” до „генерала служби цивільного захисту України”.

Згідно ст. 21-26 Законом „Про правові засади цивільного захисту” визначені режими функціонування ЄС ЦЗ.

Режими функціонування ЄС ЦЗ:

• повсякденного функціонування;

• підвищеної готовності;

• надзвичайної ситуації;

• надзвичайного стану;

• воєнного стану.

Режим повсякденного функціонування ЄС ЦЗ встановлюється за умов нормальної виробничо-промислової, радіаційної, хімічної, біологічної (в тому числі бактеріологічної), сейсмічної гідрогеологічної та гідрометеорологічної обстановки, за відсутності епідемії, епізоотій, епіфітотій.

У режимі повсякденного функціонування органи управління, сили і засоби ЄС ЦЗ:

• забезпечують спостереження і контроль за обстановкою на потенційно небезпечних об’єктах і прилеглих до них територій, а також чергування оперативного персоналу;

• розробляють і виконують науково-технічні програми щодо запобігання надзвичайним ситуаціям і зменшення можливих втрат;

• здійснюють заходи щодо забезпечення безпеки і захисту населення від надзвичайних ситуацій;

• забезпечують підготовку органів управління до дій у надзвичайних, несприятливих побутових або нестандартних ситуаціях, організують навчання населення діям при таких ситуаціях;

• проводять постійне прогнозування обстановки щодо її погіршення, яка може призвести до виникнення НС;

• створюють і поновлюють матеріальні резерви для ліквідації наслідків НС.

Режим підвищеної готовності ЄС ЦЗ встановлюється в разі істотного погіршення виробничо-промислової, радіаційної, хімічної, біологічної в тому числі бактеріологічної, сейсмічної, гідрогеологічної, гідрометеорологічної обстановки за умов загрози виникнення НС.

У цьому режимі органи управління ЄС ЦЗ:

• надають оперативну допомогу органам і структурам причетним до забезпечення ЦЗ, в разі виникнення несприятливих побутових або нестандартних ситуацій;

• формують комісії для виявлення причин погіршення обстановки безпосередньо в районі можливого виникнення НС, готують пропозиції щодо її нормалізації;

• посилюють спостереження і контроль за ситуацією на потенційно небезпечних об’єктах і прилеглих до них територіях, здійснюють прогнозування можливості виникнення НС та їх масштабів;

• розробляються заходи із захисту населення і територій в умовах НС;

• приводять у стан підвищеної готовності сили і засоби реагування, залучають додаткові сили і засоби, уточнюють плани їх дій та направляють їх у разі потреби в район загрози виникнення НС;

• здійснюють заходи із запобігання виникненню НС.

Режим надзвичайної ситуації ЄС ЦЗ встановлюється в разі виникнення та під час ліквідації наслідків НС.

У цьому режимі органи управління ЄС ЦЗ:

• визначають межі території, на якій виникла НС;

• організують захист населення і територій в умовах НС;

• організують роботи з локалізації або ліквідації наслідків НС, залучають необхідні сили і засоби;

• здійснюють безперервний контроль за розвитком НС, становищем на аварійних об’єктах і прилеглих до них територіях;

• оперативно доповідають вищим органам управління про розвиток НС, заходи, які виконуються та оповіщають населення.

Режим функціонування ЄС ЦЗ в умовах надзвичайного стану встановлюється відповідно до вимог Закону України „Про правовий режим надзвичайного стану”.

Надзвичайний стан – це особливий правовий режим діяльності державних органів влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, який тимчасово допускає встановлені Законом обмеження в здійсненні конституційних прав і свобод громадян, а також прав юридичних осіб та покладає на них додаткові обов’язки.

Правовий режим надзвичайного стану спрямований на забезпечення безпеки громадян у разі стихійного лиха, аварій і катастроф, епідемій і епізоотій, а також на захист прав і свобод громадян, конституційного ладу при масових порушеннях правопорядку, що створюють загрозу життю і здоров’ю громадян, або при спробі захоплення державної влади шляхом насильства.

Режим функціонування ЄС ЦЗ в умовах воєнного стану, порядок підпорядкування її військовому командуванню визначається відповідно до Закону „Про правовий режим воєнного стану”.

Цей Закон визначає зміст правового режиму воєнного стану (порядок його введення та скасування, правові засади органів державної влади, військового командування, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантій прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб) та відповідальність за порушення вимог або невиконання заходів правового режиму воєнного стану.

Режими функціонування ЄС ЦЗ у межах конкретної території встановлюються залежно від існуючої або прогнозованої обстановки, масштабу НС за рішенням відповідно КМУ, обласної, районної держадміністрації, міської ради.

Режими надзвичайного та воєнного стану встановлює Президент України своїм указом при умовах його затвердження Верховною Радою протягом двох днів з моменту звернення Президента України.