Шляхи удосконалення прийняття на службу до органів внутрішніх справ

Досліджено процедуру прийняття на службу до органів внутрішніх справ як частину ­загального порядку забезпечення розвитку державно-службових відносин за участю працівників органів внутрішніх справ України.

Ключові слова: органи внутрішніх справ, державно-службові відносини, проходження служби.

Мабуть, ніхто не буде заперечувати, що проходження служби в ОВС України можна розглядати як систему взаємопов’язаних процедур, відношення між якими характеризується як зв’язок частини (процедура) та цілого (проходження служби). Це, як вважаємо, можна пояснити тим, що, по-перше, поняття «проходження» відображає певну діяльність, яка має свої часові межі, а тому, з точки зору свого здійснення, поділена на певні частини (початок, рух, закінченням діяльності), по-друге, тим, що проходження служби в ОВС України як різновид державної служби є правовим інститутом, а тому відображає одну з основних властивостей, яка притаманна праву взагалі – його системність, де, як відомо, ознака родового явища успадковується його видовими проявами, тому проходження служби в ОВС України слід розглядати як явище системного характеру. Відповідно, є всі підстави вважати, що в основу вирішення завдання по реформуванню всієї системи ОВС України слід покласти зв’язок цілого та частини, де вдосконалення цілого (ОВС України) буде відбуватися за рахунок удосконалення частини (наприклад, процедури прийняття на службу). І, на наш погляд, це забезпечить формування ОВС України як професійного, політично нейтрального, авторитетного правоохоронного органу європейського зразка.

На початку дослідження зазначимо, що власне питання правового регулювання прийняття на службу до ОВС України як правового інституту було докладно висвітлено в науковій літературі, зокрема, його дослідженню було присвячено дисертацію О. В. Лавріненка «Правове регулювання прийняття на службу до органів внутрішніх справ України» [1]. Однак, як свідчить аналіз вказаної роботи та низки інших публікацій, ця частина проходження служби не досліджувалася на ґрунті системно-структурного підходу, який дає можливість розглянути прийняття на службу в ОВС як особливу правову процедуру. Застосування вказаного підходу дає можливість опрацювати цілісну наукову концепцію цього інституту, сприяє можливості поглянути на нього як на певну системну єдність. Саме тому метою цього дослідження є характеристика прийняття на службу до ОВС як самостійної процедури в межах інституту проходження служби. Відповідно, завданням дослідження є виявлення сутності та особливостей цієї процедури, а також аналіз чинного законодавства, яке регулює порядок прийняття на службу до ОВС України, з точки зору його відповідності сучасним потребам, логічності, цілісності та ефективності.

Так, відзначимо, що досліджуючи питання проходження державної служби, більшість вчених звертають увагу на те, що вона може бути представлена у вигляді сукупності взаємопов’язаних етапів (стадій), які й утворюють цілісне, внутрішньо узгоджене явище – державну службу. З цього приводу відзначено, що розглядаючи проходження державної служби як тривалий процес, цілком доречно говорити про його стадійний (поетапний) характер [2, с. 329]. Така позиція є визнаною в літературі, результатом чого є поділ процесу проходження служби на відповідні етапи, серед яких виділяють етап вступу (прийняття) на службу [3, с. 135]. І такий підхід ми повністю підтримуємо. Зі свого боку відзначимо, що системно-структурний погляд забезпечує не тільки більш детальне дослідження компонентів проходження служби, а й спрямовує науковий пошук у бік аналізу кожного її етапу окремо, які розглядаються як самостійні підсистеми, окремі об’єкти управління, у тому числі й із точки зору їх правого регулювання.

Н

© Кікінчук В. Ю., 2012

асамперед, з приводу стадійності процесу проходження державної служби звернемо увагу на його значення, де саме завдяки наявності етапів (стадій) і утворюється цілісне явище – державна служба. Це є наслідком того, що між етапами (стадіями) існують зв’язки взаємозалежності та взаємообумовленості. Тому кожний етап проходження служби має власне значення та виконує власну, притаманну лише йому роль, де з настанням та реалізацією одного відбувається виникнення, розвиток або припинення іншого, тобто йде процес проходження служби. І є всі підстави для погляду на систему етапів як на певну сукупність (систему) юридичних фактів, з якими, наприклад, Закон України «Про міліцію» пов’язує виникнення, розвиток, зміну та припинення суспільних відносини, пов’язаних із реалізацією громадянами України права на службу в ОВС України.

У цьому контексті відмітимо позицію В. Б. Ісакова, який виділяє фактичні (юридичні) склади, що відрізняються від групи фактів тим, що елементи складу певним чином пов’язані у просторі та часі, взаємообумовлені, а правовий наслідок настає лише за наявності усіх елементів складу в сукупності [4, с. 39–42]. І як зазначає А. В. Андрушко, щодо виникнення службових правовідносин з державними службовцями, підставою цього є фактичний склад, елементами якого виступають юридичні факти, порядок акумуляції яких чітко визначений у законі [5, с. 7].

Отже, стосовно розуміння стадійності процесу проходження державної служби зазначимо, що він відображає трансформацію (отримання розвитку, зміни один одного) відповідних фактичних (юридичних) складів, що і обумовлює виникнення, зміну, розвиток і припинення державно-службових відносин або іншими словами – процес проходження особою служби в ОВС України. А значення стадійності полягає в тому, що кожна попередня стадія (етап), наприклад, вступ (прийняття) особи на службу, під час її реалізації закладає умови для появи та успішної реалізації наступної стадії (етапу), зокрема, присвоєння особі чинів, спеціальних звань тощо. У свою чергу, кожна наступна стадія (етап) не тільки базується на попередній, а й виконує контрольні функції стосовно попередньої.

Таким чином, стадійність в умовах її нормативно-правового опосередкування, яке забезпечує встановлення порядку здійснення, виконання або оформлення, наприклад, прийняття на службу, пов’язується з відповідними процедурами, завдяки яким і знаходить своє втілення та реалізацію процес проходження державної служби. Відповідно, одночасно з етапами проходження служби у процесі їх правового оформлення слід вести мову і про процедури, що корелюють цим етапам, зокрема процедуру вступу (прийняття) на службу, яка й відповідає стадії проходження служби в ОВС України з такою само назвою.

Таким чином, виникнення правовідносин стосовно вступу особи на службу в ОВС України відбувається лише за наявності цілої низки юридичних фактів (фактичного складу), які пов’язані між собою, а тому попередньо зазначимо, що метою введення процедур слід вважати: встановлення наявності визначених у законі юридичних фактів для вчинення юридичнозначущих дій; проведення їх перевірки та оцінки їх змісту; прийняття законного та обґрунтованого управлінського рішення на основі цих юридичних фактів.

Відповідно, встановивши значення впливу фактора системності на формування структури проходження служби в ОВС України (етапів, юридичних складів, зв’язків між ними), більш докладно висвітлимо це питання стосовно процедури прийняття на службу до ОВС України, який є першою стадією (етапом) її проходження, адже саме з цього моменту виникають державно-службові відносини між особою та ОВС України.

Що ж стосується самої процедури прийняття на службу до ОВС України, то вона пов’язується з певним юридичним складом, який виступає основою для виникнення відносин між особою і державним органом. Своє нормативно-правове відображення елементи цього юридичного складу знаходять у чинному законодавстві. Стосовно останнього аспекта, то на основі аналізу КЗпП України, Законів України «Про державну службу», «Про міліцію», Постанови КМУ від 29.07.1991 № 114 «Про затвердження Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України», можна виявити елементи цього юридичного складу. На наш погляд, до них слід віднести:

1. Добровільність вступу особи на службу до ОВС України як прояв вільного вибору нею професії, роду занять і роботи (ст. 1 КЗпП України, п. 3, 4 Постанови КМУ від 29 липня 1991 р. № 114). Вважаємо, що цей аспект потребує свого чіткого закріплення на рівні Закону «Про міліцію», а не підзаконного акта, адже служба в ОВС України є окремою формою реалізації права особи на державну службу, а право може бути реалізовано тільки добровільно, де його регламентація повинна відбуватися тільки в законі.

2. Рівність трудових прав громадян України незалежно від будь-яких обставин, що забезпечується забороною необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу, службу (ст. 1, 22 КЗпП України, ст. 4 Закону України «Про державну службу»). Враховуючи викладене в 1-му та 2-му пунктах, пропонуємо в розділ IV Закону України «Про міліцію» включити статтю з назвою «Служба в міліції» в наступній редакції: «Служба в міліції будується на добровільних засадах шляхом вільної реалізації громадянами України права на державну службу незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової та національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, за умови одержання ними відповідної освіти і професійної підготовки та проходження у встановленому порядку конкурсного відбору, або за іншою процедурою, передбаченою цим Законом».

3. Встановлення відповідності кандидата вимогам щодо віку, рівня освіти, стану здоров’я (ст. 22 КЗпП України, ст. 4 Закону України «Про державну службу», ст. 17 Закону України «Про міліцію», п. 3 Постанови КМУ від 29.07.1991 № 114). Як свідчить аналіз чинного законодавства, відповідні статті, зокрема Закону України «Про міліцію», потребують свого упорядкування в частині більш чіткого визначення вимог до кандидатів на службу в ОВС України.

4. Подання кандидатом на службу необхідних і достатніх відомостей для ухвалення рішення про його прийняття, що забезпечене гарантією заборони вимагати від кандидатів відомостей і документів, подання яких не передбачено законодавством (ст. 25 КЗпП України, ст. 15 Закону України «Про державну службу»). Однак, вказані положення не знайшли свого належного відображення як у Законі України «Про міліцію», так і в Постанові КМУ від 29.07.1991 № 114. І з метою приведення їх змісту у відповідність із КЗпП України та Законом України «Про державну службу» пропонуємо внести відповідні доповнення до ст. 17 Закону України «Про міліцію» та Постанови КМУ від 29.07.1991 № 114, останню слід також доповнити пунктом, який би передбачав перелік документів, які зобов’язаний надати кандидат на службу.

Зокрема, пропонуємо ст. 17 Закону України «Про міліцію» викласти в наступній редакції:

«На службу до міліції приймаються на основі трудового договору (контракту) громадяни, які досягли 18-річного віку, здатні за своїми особистими, діловими і моральними якостями, освітнім та освітньо-кваліфікаційним рівнями, рівнем фізичної підготовки та станом здоров’я виконувати покладені на міліцію обов’язки.

Прийняття на службу до міліції здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України. При проведенні конкурсу забороняється вимагати від кандидатів на службу до міліції відомості та документи, подання яких не передбачене законодавством України.

При підготовці фахівців для органів внутрішніх справ до вищих навчальних закладів МВС за державним замовленням на денну форму навчання приймаються особи, які мають повну загальну середню освіту, віком від 17 років. Вік кандидатів на навчання обчислюється станом на 31 грудня року вступу до вищих навчальних закладів МВС».

5. Виконання вимог щодо обмежень, пов’язаних із проходженням державної служби, у тому числі і в ОВС України (ст. 25 КЗпП України, ст. 15 Закону України «Про державну службу», ст. 17 Закону України «Про міліцію»). Ця обставина є дуже важливою, адже не тільки забезпечує прийняття на службу дійсно гідних осіб, вона також є умовою забезпечення дотримання персоналом ОВС дисципліни та законності. Однак, на відміну від Закону України «Про державну службу», Закон України «Про міліцію» обмежується лише вказівкою на одну обставину (особа, яка раніше засуджувалась за вчинення злочину), не включаючи низку інших, хоча обставини, вказані у ст. 12 Закону України «Про державну службу», також мають значення для досягнення вказаних вище цілей.

Тому з метою приведення Закону України «Про міліцію» у відповідність із Законом України «Про державну службу» пропонуємо доповнити його статтею із назвою «Обмеження, пов’язані з прийняттям на службу в міліцію» з наступним змістом: «Не можуть бути прийняті на службу до міліції особи, які: раніше засуджувались за вчинення злочину; мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади; визнані у встановленому порядку недієздатними або обмежено дієздатними; у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками; в інших випадках, встановлених законами України».

6. Проходження у встановленому порядку конкурсного відбору, або участь в іншій процедурі, передбаченій Кабінетом Міністрів України (ст. 4 Закону України «Про державну службу», п. 43 Постанови КМУ від 29.07.1991 № 114). У цьому контексті слід погодитися із К. Ю. Мельником, який вказує, що оскільки проведення конкурсу дозволяє залучити до правоохоронних органів найбільш досвідчених та кваліфікованих службовців, то таку процедуру слід передбачити для вирішення питання про прийняття на службу до всіх без винятку правоохоронних органів [7]. Відповідно, свого впровадження та відповідної нормативно-правової регламентації потребує питання удосконалення процедур конкурсного відбору на службу до ОВС України, основу для опрацювання якого слід закласти в Законі України «Про міліцію».

7. Випробування з метою перевірки відповідності працівника роботі, яка йому доручається (ст. 26 КЗпП України, ст. 18 Закону України «Про державну службу», п. 3, 8 Постанови КМУ від 29.07.1991 № 114). Як юридичний факт ця обставина має своє значення, адже згідно із п. 3 Постанови КМУ від 29.07.1991 № 114 під час прийняття на службу може бути встановлено іспитовий строк тривалістю до одного року, а наслідком його невиконання є дострокове звільнення особи із ОВС України (п. 8 Постанови КМУ від 29.07.1991 № 114).

8. Прийняття Присяги кандидатом на службу до ОВС України (ст. 17 Закону України «Про державну службу», ст. 17 Закону України «Про міліцію», п. 11 Постанови КМУ від 29.07.1991 № 114). Вираховуючи значення факту прийняття присяги як ключового моменту у становленні молодого працівника як повноправного члена колективу, основи моральної відповідальності працівника [8, с. 126], то це питання має бути врегульоване на рівні закону, до того ж у п. 11 Постанови КМУ від 29.07.1991 р. № 114 вказано, що питання прийняття Присяги регулюються відповідно до законодавства. Тому з метою посилення виховного впливу Присяги працівника ОВС України і надання їй більш високого статусу пропонуємо передбачити закріплення її тексту, який зараз міститься в постанові КМУ «Про затвердження нового тексту Присяги працівника органів внутрішніх справ України» від 28.12.1991 № 382, в Законі України «Про міліцію».

9. Оформлення факту прийняття кандидата на службу в ОВС України (ст. 21, 24, 24¹ КЗпП України, ст. 17 Закону України «Про державну службу», ст. 17 Закону України «Про міліцію», п. 4 Постанови КМУ від 29.07.1991 № 114). Мається на увазі оформлення трудового договору або контракту, причому є всі підстави вважати, що з працівником ОВС України обов’язково слід укладати контракт у письмовій формі. Це, наприклад, можна пояснити вимогою постанови КМУ «Про встановлення письмової форми трудових договорів з працівниками, діяльність яких пов’язана з державною таємницею» вiд 16.11.1994 № 779, яка передбачає, що трудові договори з працівниками, діяльність яких пов’язана з державною таємницею, укладаються у письмовій формі. А як випливає зі змісту ст. 8 Закону України «Про державну таємницю», до інформації, що може бути віднесена до державної таємниці, відноситься інформація у сфері державної безпеки та охорони правопорядку. До такої інформації мають стосунок переважна більшість працівників ОВС України, що й обумовлює потребу у письмовому оформленні трудового договору. Письмова форма є не тільки елементом відповідної процедури, як прояв її формального характеру, це також є гарантією прав особи (виконувати роботу, визначену цією угодою, а не взагалі будь-яку) та роботодавця (виконувати внутрішній трудовий розпорядок тощо). Тому цей момент повинен бути в законі відображений більш чітко, наприклад, шляхом посилання на відповідні статті глави ІІІ КЗпП України, що можна закріпити у відповідних пунктах Постанови КМУ від 29.07.1991 № 114.

Отже, як бачимо, юридичний склад підстав прийому на службу до ОВС України являє собою доволі розгорнуту сукупність окремих обставин, кожна з котрих сама по собі є юридичним фактом (наприклад, досягнення певного віку, проходження випробування, відсутність судимості тощо). Таким чином, виявлення під час прийняття на службу до ОВС України усього комплексу вимог юридичного складу, який охоплює перший етап проходження служби, є умовою забезпечення в майбутньому належного виконання працівником цього правоохоронного органу завдань, функцій і повноважень держави. Забезпечення досягнення такого результату можливе лише за умови наявності певного засобу впорядкування, систематизації та оформлення відповідних відносин, засобу, що надає їх розвитку стабільності та усталеного, заздалегідь визначеного напрямку розвитку, забезпечує певну передбачуваність результату, що очікується. І таким засобом слід визнати процедуру, яка охоплює процес реалізації першого етапу проходження служби – прийняття на службу в ОВС України, адже саме вона здатна нормативно врегулювати відповідні відносини з приймання на службу, створює можливість офіційно встановити певний порядок відповідних дій, забезпечити належне оформлення їх результату.

Вирішуючи питання щодо формування процедури прийняття на службу в ОВС України, слід врахувати значення низки моментів, які б забезпечували комплексний погляд на це явище та сприяли його належному включенню в механізм управління проходженням служби. Так, до цих моментів віднесемо: значення системно-структурного підходу до формування процедури; визнання стадійності проходження служби; послідовність характеру нормативно-правового регулювання державно-службової діяльності працівників ОВС України; значення змісту юридичного складу прийняття на службу. І якщо комплексно взяти до уваги відмічені аспекти, то можемо сформулювати низку визначальних рис, що будуть характеризувати власне процедуру прийняття на службу до ОВС України як офіційно встановлений та усталений порядок виявлення та оформлення юридичного складу першого етапу проходження служби.

Розкриті вище аспекти акцентують увагу як на тому, що діяльність, яка характеризується як процес (проходження служби), повинна мати притаманні їй засоби впорядкування у вигляді відповідних процедур, так і на тому, що такий засіб, як процедура, є найбільш доцільною і прийнятною формою впорядкування відносин, що виникають у процесі проходження служби.

А тому доходимо висновку, що прийняття на службу до ОВС України має відбуватися лише за допомогою встановлених у законах та підзаконних нормативно-правових актах процедур, у тому числі процедури прийняття на службу, яка, у свою чергу, повинна становити окрему частину загальної адміністративної процедури проходження служби в ОВС України. Саме таке вирішення цього питання здатне забезпечити належне виконання першим етапом проходження служби в ОВС України його основного призначення. І підтвердженням цього висновку є положення Стратегії реформування системи державної служби в Україні, в якій прямо вказано, що для запобігання рецидивам непрофесіоналізму та некомпетентності під час формування кадрового потенціалу необхідно розробити більш досконалі, прозорі та об’єктивні процедури прийняття на державну службу, запровадити єдиний порядок проведення відкритого конкурсу та стажування із складанням іспиту [8]. В цьому контексті наше дослідження і спрямоване саме на вдосконалення існуючої процедури прийняття на службу до ОВС України.

Список використаних джерел: 1. Лавріненко О. В. Правове регулювання прийняття на службу до органів внутрішніх справ України : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.05 / Лавріненко О. В. – Х., 1998. – 24 с. 2. Адміністративне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т. Т. 1. Загальна частина / ред. колегія: В. Б. Авер’янов (голова). – К. : Юрид. думка, 2004. – 584 с. 3. Бахрах Д. Н. Административное право : учеб. для вузов / Д. Н. Бахрах. – М. : Бек, 1996. – 355 с. 4. Исаков В. Б. Юридические факты в советском праве / В. Б. Исаков. – М. : Юрид. лит., 1984. – 144 с. 5. Андрушко А. В. Виникнення трудових правовідносин з державними службовцями : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.05 / Андрушко А. В. – К., 2003. – 20 с. 6. Мельник К. Ю. Конкурсний відбір до правоохоронних органів [Електронний ресурс] / К. Ю. Мельник // Право і Безпека. – 2010. – № 1 (33). – Режим доступу. http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/pib/2010_1/PB-1/PB-1_25.pdf. 7. Одегова С. М. Напрями вдосконалення системи мотивації співробітників правоохоронних органів України з боку керівництва / С. М. Одегова // Держава та регіони. Серія: Право. – 2009. – № 3. – С. 125–129. 8. Про Стратегію реформування системи державної служби в Україні : указ Президента України вiд 14.04.2000 № 599/2000 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 16. – Ст. 665.

Одержано 02.10.2012

Исследована процедура принятия на службу в органы внутренних дел как часть общего порядка обеспечения развития государственно-служебных отношений с участием сотрудников органов внутренних дел Украины.

Ключевые слова: органы внутренних дел, государственно-служебные отношения, прохождения службы.

Researched the procedure for recruitment to the police as part of the general order of development of state-business relations with employees of the Internal Affairs of Ukraine.

Keywords: police, public-service relationship, the service.

L

УДК 343.98

Hіна Iванівна Клименко,

професор кафедри правосуддя Київського національного університету імені Тараса Шевченка, доктор юридичних наук, професор