Прокурорський нагляд за дотриманням законності на стадії досудового слідства за новим кпк України

Конституція України наголосила, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю [1]. Подальший розвиток демократії, зміцнення законності в державі нерозривно пов’язані з підвищенням якості та ефективності роботи правоохоронних органів України. Дієвою гарантією побудови правової держави та додержання законності на стадії досудового слідства є прокурорський нагляд [2, с. 272]. Враховуючи цю тезу, наголошуємо, що сутність прокурорської діяльності полягає в нагляді за точним і однаковим виконанням нормативно-правових актів усіма учасниками суспільних відносин в державі. Відповідно до ст. 121 Конституції України [1], прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про прокуратуру» [3], прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.

Значною подією для нашої держави стало прийняття нового Кримінального процесуального кодексу України [4], який значно відрізняється від сталих уявлень про кримінальний процес взагалі. Його прийняття стало важливим кроком у здійсненні судово-правової реформи в Україні, наближенні вітчизняного кримінального процесуального законодавства до європейських стандартів у галузі прав людини.

Згідно ч. 2 ст. 36 нового Кодексу прокурор здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва. Слід зазначити, що термін «процесуальне керівництво» не вживається ні в Конституції України, ні в Законі України «Про прокуратуру», які визначають основні напрями діяльності прокуратури. Здійснення процесуального керівництва прокурором на практиці означатиме дублювання функцій, оскільки таку ж діяльність фактично здійснюватиме керівник органу досудового розслідування, а також цілковиту залежність слідчого від прокурора. Закріплені в КПК процесуальні функції прокурора в кримінальному провадженні мають бути приведені у відповідність з Основним законом України та законодавством про прокуратуру [5].

Проблемами прокурорського нагляду за додержанням законності займалося багато видатних зарубіжних та вітчизняних вчених – юристів, які зробили важливий внесок у теорію та практику застосування кримінально-процесуальних і оперативно-розшукових дій, в удосконалення нагляду за їх проведенням з боку органів прокуратури. Це, перш за все, К. В. Антонов, О. М. Бандурка, В. І. Басков, В. М. Гаращук, Ю. М. Грошевий, О. В. Капліна, І. П. Козаченко, М. Й. Курочка, С. М. Піскун, В. Д. Пчолкін, В. Л. Регульський, І. В.Сервецький, О. П. Снігерьов, В. М. Тертишник, О. В. Федосова, В. Д. Швець, Ю. П. Янович та інші.

Аналіз численних праць вітчизняних та зарубіжних авторів та прийняття нового Кримінального процесуального кодексу України спонукає комплексно розглянути існуючи на сьогодні проблеми прокурорського нагляду за додержанням законності на стадії досудового слідства, оскільки, багато аспектів, що стосуються питань прокурорського нагляду за додержанням законності залишилися по за увагою.

Д

© Симонян Н. А., 2012

ля розуміння сутності прокурорського нагляду за додержанням законів необхідно провести детальний аналіз існуючих на даний час думок науковців та практиків щодо існуючої проблеми. Хочемо підкреслити, що цією проблемою займалися чимало фахівців з теорії оперативно-розшукової діяльності, кримінально-процесуального права, криміналістики та інших юридичних наук. Однак існування різних точок зору, різних підходів і трактувань, різних варіантів вирішення правових, організаційно-управлінських і оперативно-тактичних питань – явище цілком закономірне, що відповідає ідеї розвитку науки [6–10].

Оним з організаційно-правових засобів забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні є нагляд. Функції нагляду в тому або іншому обсязі здійснюються різними державними органами, але головну роль серед них відіграють органи прокуратури, створені спеціально для здійснення державного нагляду. Аналіз теоретичних положень і нормативно-правової бази дозволив В. М. Гаращуку довести, що доцільність та призначення прокурорського нагляду у сфері державного управління на сучасному етапі полягає в забезпеченні єдиної законності на території держави поза межами відомчих інтересів. Прокурорський нагляд у сфері державного управління, на думку вченого, – необхідний елемент розподілу влади, який водночас є цементуючим ланцюгом взаємодії влад, оскільки кожна з них на своєму рівні покликана забезпечувати права та свободи людини, захист суспільних та громадських інтересів. Прокуратура виступає своєрідним органом «корегування» цих процесів, координатором дій контролюючих та правоохоронних структур. Здійснення прокуратурою нагляду за законністю у державному управлінні виступає ефективним засобом впливу на формування державної правової політики у цій сфері [11, с. 76]. Цю точку зору поділяє також професор О. М. Бандурка, підкреслюючи, що прокурорський нагляд представляє собою особливий вид діяльності уповноважених державою на її провадження посадових осіб – прокурорів – метою якого є забезпечення додержання і правильного застосування законів державними органами, суспільними організаціями, підприємствами і установами незалежно від форм власності, посадовими особами і громадянами [2, с. 274–275].

Дослджуючи сутність та предмет прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, М. Й. Курочка визначав, що такий нагляд – це надійний механізм забезпечення конституційних прав і свобод людини і громадянина. Автор розглядає прокурорський нагляд за додержанням законів на стадії досудового слідства, як форму державної діяльності, визначеної Конституцією і Законом України «Про прокуратуру». Сутність прокурорського нагляду, на думку М. Й. Курочки, визначається наступними чинниками: 1) функціональними напрямками діяльності правоохоронного органу; 2) обсягом повноважень і компетенції наглядового прокурора; 3) відповідною процедурою (механізмом) реагування на порушення закону. Отже, здійснення нагляду за додержанням законів, правильним та одноманітним їх застосуванням і становить предмет прокурорського нагляду [7, с. 14–15].

Слідство, відмічає В. І. Басков, яке здійснюється органами внутрішніх справ, хоча і має назву досудового (остаточне рішення у кримінальній справі приймає суд), все ж при його провадженні визначається характером та обсягом обвинувачення, правовою оцінкою злочину, що у свою чергу визначає вид і розмір кримінального покарання, встановлює коло доказів по кримінальній справі, в межах якого, як правило, провадиться досудове провадження. Правильно організоване досудове слідство й дізнання, а також прокурорський нагляд за виконанням законів при їх здійсненні є однією з суттєвих гарантій швидкого і повного розкриття злочину, його повного об’єктивного та всебічного розслідування, а в кінцевому підсумку внесення судом законного, аргументованого і справедливого вироку [12, с. 136].

Досліджуючи цю проблему, А. Мінюков відзначає, що нагляд прокурора за забезпеченням органами досудового слідства прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина – важливий і специфічний напрямок діяльності Генерального прокурора та підпорядкованих йому прокурорів. Предметом такого нагляду, продовжує дослідник, є додержання законів органами дізнання, досудового слідства та іншими органами, що проводять боротьбу із злочинністю, завданням яких є сприяння розкриттю злочинів, захисту особи, її прав і свобод, власності, прав підприємств, установ, організацій від злочинних посягань; виконання вимог закону про невідворотність відповідальності за вчинений злочин; запобігання незаконному притягненню особи до кримінальної відповідальності; охорона прав і законних інтересів громадян, які перебувають під слідством; здійснення заходів щодо запобігання злочинам, усунення причин та умов, що сприяють їх вчиненню [13, с. 36].

Завдання прокурорського нагляду за діяльністю органів дізнання й досудового слідства, на думку В. І. Баскова та Б. В. Коробейнікова, вбачається в тому, що б жоден злочин не залишився не розкритим; жодна особа, яка скоїла злочин, не уникнула встановленої законом відповідальності; затримання громадян за підозрою в скоєнні злочину відбувалось не інакше як в порядку і за підставами, встановленими законом; ніхто не піддавався незаконному і необґрунтованому притягненню до кримінальної відповідальності або іншому незаконному обмеженню в правах; ніхто не піддавався арешту без законодавчого вирішення цього питання; дотримувались встановлені законом порядок порушення та розслідування кримінальних справ, строки їх розслідування, права учасників кримінального судочинства та інших громадян не були порушені; в процесі розслідування злочинів неухильно дотримувались вимог і норм кримінально-процесуального кодексу про всебічне, повне і об’єктивне дослідження усіх обставин справи; виявлялись причини скоєння злочинів та обставини, які їм сприяли, приймались заходи до їх усунення [14, с. 140].

З поняттям прокурорський нагляд тісно пов’язане поняття законність. Розглянемо його більш детально. Перш за все підкреслимо, що згідно статей 7 та 9 нового Кримінального процесуального кодексу України додержання законності відноситься до основних засад кримінального провадження. Принцип законності відноситься до центральних, вузлових принципів діяльності правоохоронних органів.

О. М. Бандурка підкреслює, що сутність згаданого принципу полягає у тому, що посадові особи, які займаються кримінально-процесуальною діяльністю, а також особи, які сприяють її здійсненню, або контролю і нагляду за нею, зобов’язані виконувати вимоги законодавства у точній відповідності до їх змісту. Будучи принципом і методом суспільних відносин, режимом соціального життя, законність є складовою частиною механізму регулювання суспільних відносин, представляє собою обов’язкову умову правопорядку, державної і громадської дисципліни, важливий елемент демократії та культури [2, с. 88]. Законність – це сукупність багаторідних, але однопланових вимог, пов’язаних з відношенням до законів та втілення їх в життя. Головні з них наступні: по-перше, вимога точного і неухильного додержання законів тими, кому вони адресовані. По-друге, вимога дотримувати ієрархію законів та інших нормативних актів. По-третє, законність передбачає таке положення, за якого ніхто не може відмінити закон, крім органу, який його видав. Перераховані вимоги складають зміст законності. Вони можуть бути сформульовані безпосередньо в законах, проголошуватись офіційною владою або виражатись іншим способом. Якщо вони лише проголошуються, але не виконуються, то законність буде формальною. Якщо названі вимоги реалізуються, законність буде реальною.

Згідно ч. 2 ст. 36 нового Кодексу прокурор здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва. Він має право:

– починати досудове розслідування за наявності підстав, передбачених цим Кодексом;

– мати повний доступ до матеріалів, документів та інших відомостей про розпочате досудове розслідування;

– доручати слідчому, органу досудового розслідування проведення у встановлений прокурором строк слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій або давати вказівки щодо їх проведення чи брати участь у них, а в необхідних випадках – особисто проводити слідчі (розшукові) та процесуальні дії в порядку, визначеному КПК;

– скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих;

– ініціювати перед керівником органу досудового розслідування питання про відсторонення слідчого від проведення досудового розслідування та призначення іншого слідчого за наявності підстав, передбачених цим Кодексом, для його відводу, або у випадку неефективного досудового розслідування тощо.

Аналізуючи викладене, слід відмітити, що у Кримінальному процесуальному кодексі прослідковується тенденція до необґрунтованого розширення повноважень працівників органів прокуратури та обмеження повноважень слідчого, його процесуальної самостійності і незалежності. У разі реалізації положень щодо процесуального статусу слідчого, він перетвориться на технічного працівника, помічника прокурора. У свою чергу, вказані розширення повноважень працівників органів прокуратури та досить велике навантаження на них призведе до фактичного оформлення процесуальних документів слідчим за неофіційною вказівкою перших, що зустрічається і сьогодні в практичній діяльності органів досудового розслідування. Крім того слід зазначити, що термін «процесуальне керівництво» не вживається ні в Конституції України, ні в Законі України «Про прокуратуру», які визначають основні напрями діяльності прокуратури. Здійснення процесуального керівництва прокурором на практиці означатиме дублювання функцій, оскільки таку ж діяльність фактично здійснюватиме керівник органу досудового розслідування, а також цілковиту залежність слідчого від прокурора. Закріплені в КПК процесуальні функції прокурора в кримінальному провадженні мають бути приведені у відповідність з Основним законом України та законодавством про прокуратуру.

Аналіз міркувань та висловлювань науковців щодо змісту, характеру й природи прокурорського нагляду за додержанням усіма учасниками суспільних відносин нормативних приписів дозволяє зробити декілька висновків щодо з’ясування основних ознак, якостей і властивостей прокурорського нагляду органів прокуратури як форми забезпечення законності на стадії досудового слідства. Вважаємо, що прокурорський нагляд це самостійний різновид державної діяльності, що має специфічні завдання. Цим обумовлений автономний стан прокуратури щодо органів, організацій і осіб, законність діяльності яких ним оцінюється. В рамках єдиного прокурорського нагляду виділяються самостійні напрямки діяльності, які виражають спеціалізацію прокурорського нагляду стосовно окремих сфер державної діяльності та суспільного життя. Ці напрямки наглядової діяльності органів прокуратури характеризуються тим, що мають свій предмет нагляду й завдання. Нагляд за додержанням законів на стадії досудового слідства, повністю відповідає вищезазначеним критеріям, і тому можна говорити про нього як про самостійний, відносно усталений напрямок прокурорської діяльності.

Список використаних джерел: 1. Конституція України : закон України від 28 черв. 1996 р. № 254/96 // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141. 2. Бандурка О.М. Оперативно-розшукова діяльність : підручник / О. М. Бандурка. – Ч. І. – Х. : Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2002. – 336 с. 3. Про прокуратуру : закон України від 5 листоп. 1991 р. № 1789-ХІІ [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1789-12. 4. Кримінальний процесуальний кодекс України : прийн. законом № 4651 VI від 13.04.2012. Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Кримінального процесуального кодексу України» № 4652-VI від 13.04.2012. – Х. : Право, 2012. – 392 с. 5. Пчолкін В. Д. Проблеми реформування кримінально-процесуального законодавства / В. Д. Пчолкін, Ю. П. Янович // Форум права. – 2011. – № 4. – С. 611–616 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2011-2/11pvdovu.pdf. 6. Використання в кримінальному процесі матеріалів оперативно-розшукової діяльності та гарантії захисту прав і свобод людини : монографія / В. М. Тертишник, О. В. Негодченко, І. П. Козаченко, К. В. Антонов.– Д. : Юрид. акад. МВС, 2004. – 184 с. 7. Курочка М. Й. Законність в оперативно-розшуковій діяльності та прокурорський нагляд за її дотриманням : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 21.07.04 / Курочка М. Й. – К., 2000. 8. Швець В. Д Кримінально-процесуальне законодавство України: концепція і парадигми сучасності / В. Д. Швець // Теорія та практика кримінального судочинства : матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (Харків, 20–21 трав. 2011 р.) / МВС України, Харк. нац. ун-т внутр. справ. – Х. : ХНУВС, 2011. – С.17–19. 9. Капліна О. В. Проблеми реформування кримінального судочинства України / О. В. Капліна // Досудове розслідування: актуальні проблеми та шляхи їх вирішення : наук.-практ. семінар (23 жовт. 2009 р.). – Х. : Ін-т підгот. юрид. кадрів для СБУ НЮАУ ім. Ярослава Мудрого ; Оберіг, 2009. – С. 43–46. 10. Федосова О. В. Прокурорський нагляд за дотриманням законності в ОРД: об’єкт і предмет / О. В. Федосова // Методологічні проблеми теорії та практики ОРД в сучасних умовах : Вісник ЛАВС. – Ч. 2. – 2005. – Спец. вип. № 4. ‒ С. 230–238. 11. Гаращук В. М. Контроль та нагляд у державному управлінні / В. М. Гаращук. – Х. : Фоліо, 2002. – 176 с. 12. Басков В. И. Прокурорский надзор / В. И. Басков. – М. : БЕК, 1995. – 546 с. 13. Мінюков А. Повноваження прокуратури при забезпеченні додержання конституційних прав і свобод людини і громадянина на досудовому слідстві / А. Мінюков // Право України. – 2002. – № 10. – С. 35–40. 14. Басков В. И. Курс прокурорского надзора / В. И. Басков, Б. В. Коробейников. – М. : Зерцало, 2001. – 512 с.

Одержано 25.09.2012

L

УДК 351.741(477)

Віта Володимирівна Ковальська,

начальник кафедри адміністративного права та процесу факультету з підготовки фахівців міліції громадської безпеки Харківського національного університету внутрішніх справ, доктор юридичних наук, старший науковий співробітник