Глава 21 "Преступления против собственности" ук рф обеспечивает равную уголовно-правовую охрану всех форм собственности, существующих в Российской Федерации.

Статья 9

1. Действующее законодательство содержит нормативное определение понятия "окружающая среда". Так, в статье 1 Федерального закона РФ от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" окружающая среда рассматривается как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Окружающая среда состоит из природных объектов, то есть ее неотъемлемых составных частей, компонентов, которые находятся в естественной природной взаимосвязи и взаимозависимости. Природный объект представляет собой условную правовую категорию, использование которой дает возможность, с точки зрения права, индивидуализировать часть природной среды с тем, чтобы признать ее в качестве предмета правового регулирования, объекта правовой охраны. Поэтому право признает объектами охраны окружающей среды земли, недра, почвы; поверхностные и подземные воды, леса и иную растительность; животных и другие организмы и их генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство; природные ландшафты и природные комплексы (Ст. 4 ФЗ "Об охране окружающей среды").

Правовую категорию "природный объект" следует отличать от понятия "природный ресурс". Природный ресурс представляет собой определенную совокупность запасов природных веществ, природной энергии, которые используются обществом для удовлетворения своих потребностей или признаются в качестве таковых. Поэтому, например, запасы древесины на корню (то есть в лесу) следует рассматривать как природный ресурс, а лес, участок леса - как природный объект; природные энергетические запасы вод являются природным ресурсом, а воды, реки, озера и т.п. - природные объекты.

Законодательство не содержит юридического понятия "земля". Однако, при анализе действующего земельного законодательства можно сделать вывод, что в содержание понятия "земля" входят определенная часть земной поверхности, рассматриваемая в качестве природного объекта и природного ресурса, и ее почвенный слой. Такое понятие традиционно используется в науке земельного права. На этой земле могут возводиться здания, строения и сооружения. Земля может также использоваться как средство производства для растениеводства, выращивания плодовых деревьев, кустарников, леса и т.п.

Непосредственным объектом земельных отношений является земельный участок либо его часть. Для того, чтобы земельный участок был признан объектом земельных отношений, он должен быть индивидуализирован, то есть определены его размер, границы и местоположение.

В преамбуле Закона РФ "О недрах" (с изменениями от 14 мая 2001 г.)*(2). Юридическое понятие "недра" представляет собой часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водостоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении России и субъектов Федерации. Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Водный кодекс РФ, принятый 16 ноября 1995 г.*(3), определяет ряд понятий, входящих в состав природных ресурсов. Вода - это химическое соединение водорода и кислорода, существующая в жидком, твердом и газообразном состояниях. Воды - это вся вода, находящаяся в водных объектах. Понятие "водный объект" дано в статье 1 Водного кодекса РФ, под которым понимается сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима.

Поверхностные воды - воды, постоянно или временно находящиеся в поверхностных водных объектах. К поверхностным водоемам относятся озера, водохранилища, болота и пруды (ст. 11 ВК РФ). Подземные воды - воды, в том числе минеральные находящиеся в подземных водных объектах.

В Лесном законодательстве отсутствует четкое определение правового понятия "лес". В преамбуле Лесного кодекса РФ, принятого 29 января 1997 г.*(4), записано, что регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представления о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Согласно ст. 7 ЛК РФ, лесной фонд образуют все леса за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные и нелесные земли). Кроме того, согласно ст. 11 ЛК РФ в лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд, не включается древесно-кустарниковая растительность, расположенная на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства; землях транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог); землях населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов); землях водного фонда (на полосах отвода каналов); землях иных категорий.

В ст. 1 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" приведено определение "животного мира" как совокупности живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящиеся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.

Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"*(5) определяет атмосферный воздух как жизненно важный компонент окружающей среды, представляющей собой естественную смесь газовой атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений.

Определение понятия "озоновый слой Земли" дает Венская конвенция об охране озонового слоя, которая была подписана 22 марта 1985. В соответствии со ст. 1 Конвенции озоновый слой представляет собой слой атмосферного озона над пограничным слоем планеты.

Природный ландшафт - территория, которая не подвергалась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности, и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях (ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды").

Право собственности на природные ресурсы в объективном смысле - это совокупность правовых норм, регулирующих отношения собственности на природные ресурсы; в субъективном - совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению землей, водами, лесными ресурсами и другими объектами собственности. Отношения собственности на природные ресурсы регулируются Конституцией РФ, ГК РФ, природоресурсовым и природоохранительным законодательством России и субъектов Федерации, Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2144 "О федеральных природных ресурсах", ФЗ от 17 июля 2001 г. "О разграничении государственной собственности на землю".

Субъектами права собственности являются: физические и юридические лица, в том числе иностранные; Россия, ее субъекты и муниципальные образования.

2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

В соответствии со ст. 129 ГК РФ виды объектов гражданских прав, находящихся в свободном обороте (свободно отчуждаются и переходят от одного лица к другому), изъятых из оборота (нахождение в обороте не допускается) или ограниченно оборотоспособных (ограничен круг участников оборота либо оборот допускается по специальному разрешению), должны быть прямо указаны в законе. В ст. 209 ГК РФ воспроизведено конституционное положение о том, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Общие ограничения оборота земельных участков содержатся в Земельном кодексе РФ от 28 сентября 2001 г. (ст. 27). Что касается земель сельскохозяйственного назначения, то в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" введена новелла, заимствованная из зарубежного законодательства, касающаяся размера общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного административного территориального образования субъекта РФ и могут находиться одновременно в собственности гражданина и его близких родственников.

Федеральным законом от 17 июля 2001 г. "О разграничении государственной собственности на землю" определены правовые основы разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.

Статья 15 ЗК РФ закрепляет основы правового регулирования отношений частной собственности на землю. Частной собственностью на землю являются те земельные участки, которые приобретены гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством, то есть законно, причем все граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность.

Новый ЗК РФ устранил практически все ограничения прав на приобретение в частную собственность земельных участков иностранными гражданами, иностранными юридическими лицами и лицами без гражданства. Эти лица не могут иметь в собственности земельные участки лишь в приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ, и в иных особых территориях, а также земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, на которые они могут приобретать лишь право долгосрочной аренды.

Собственник земельного участка вправе использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законодательством РФ (ст. 40 ЗК РФ). Данное положение определяет правовой характер отношений между гражданами, юридическими лицами с одной стороны и государством как основным собственном природных ресурсов - с другой.

Статья 10

1. Принцип разделения властей был воспринят конституционным правом России в 1992 г. в связи с внесением изменений и дополнений в Конституцию 1978 г. С учетом практики жесткого противостояния законодательной и исполнительной власти, приведшего к событиям 3-4 октября 1993 г. и роспуску Съезда народных депутатов и Верховного Совета, Конституционное совещание иначе, чем это традиционно истолковывалось конституционно-правовой доктриной или закреплялось в ранее действовавшей Конституции России, сформулировало содержание этого принципа. В этом плане речь идет не о параллельно существующих и абсолютно независимо друг от друга развивающихся властях, а об их сотрудничестве и даже единстве, в рамках которых сохраняется и конституционно обеспечивается различие и самостоятельность органов, осуществляющих законодательство, управление и правосудие.

Иными словами, в отечественной конституционной практике понятие разделения властей равнозначно понятию организационного обособления властей. Законодательную власть в Российской Федерации осуществляет Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, исполнительную - Правительство Российской Федерации, судебную - суды Российской Федерации. При этом согласно комментируемой статье государственная власть едина, но функции ее - законодательство, управление и правосудие - осуществляются различными органами, каждый из которых может выполнять, и в практике российского конституционализма и конституционной практике иных государств действительно выполняет, отдельные полномочия, с точки зрения классических представлений о разделении властей входящие в компетенцию других органов.

В связи с этим следует учитывать трансформацию содержания разделения властей в процессе исторического развития этой доктрины и практики ее конституционного воплощения, а также особенности ее отражения в конституционном законодательстве различных государств. В частности, Президент Российской Федерации, являясь главой государства, не входит непосредственно ни в одну из ветвей власти. Напротив, именно он согласно Конституции (см. комментарий к ст. 80) олицетворяет единство государственной власти и выполняет в силу занимаемого им в иерархии государственной власти места координационную и интеграционную функции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Одновременно, и в этом диалектика конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации, он фактически и юридически "присутствует" во всех властях. Глава государства издает нормативные указы (см. комментарий к ст. 90), которые в отдельных случаях выполняют роль первичных правовых регуляторов, контролирует Правительство Российской Федерации (см. комментарии к статьям 83, 111, 113, 115, 116, 117), выполняет отдельные квазисудебные функции (см. комментарий к ст. 85). Принцип разделения властей, как он закреплен в Конституции Российской Федерации, не препятствует существованию так называемой "избирательной власти", осуществляемой Центральной избирательной комиссией Прокуратуры Российской Федерации (см. комментарий к ст. 129) наделенной достаточно широкими полномочиями.

Таким образом, принцип разделения властей нельзя абсолютизировать. Нигде в мире эта теория в том виде, в каком она была сформулирована Монтескье, не нашла абсолютно последовательного закрепления в действовавших в прошлом или действующих в настоящее время конституциях. Абстрактная формула разделения властей немедленно подвергалась ревизии всякий раз, как только она соприкасалась со стратегическими интересами различных социальных и политических сил, уровнем правовой культуры народа и его политическим менталитетом, традициями общества и его готовностью противостоять авторитаризму, мерой демократизма политиков и другими обстоятельствами, т.е. с реальной действительностью, далеко не всегда укладывающейся в теоретические построения, даже если они соответствуют самой строгой логике.

Ведущее место в системе разделения властей принадлежит народному представительству. Статусы исполнительной и судебной властей отличаются тем, что они юридически подчинены власти законодательной. Доминирующее положение законодательной власти обусловливается тем, что органы исполнительной и судебной власти, будучи самостоятельными в осуществлении своей компетенции, могут функционировать лишь в пределах действующего права, их деятельность является подзаконной.

Сказанное не означает, что законодатель сам свободен от соблюдения собственных законов. Его деятельность также подчинена конституции и законам, однако он вправе с соблюдением установленных в конституции правил и процедур вносить в них изменения, по-новому урегулировать те или иные общественные отношения, расширить или, напротив, сузить сферу правового регулирования, направив тем самым деятельность исполнительной и судебной власти в новое русло.

Таким образом, закон обязателен не только для подвластных, но и для самого государства в лице его органов законодательной, исполнительной и судебной власти и их должностных лиц. Односторонние обязательства абсолютного государства, возлагаемые на подвластных, в условиях конституционного государства и разделения властей трансформируется в нормы, содержащие не только взаимные обязательства, но и права. Индивид является не только обязанной стороной, но и обладает правами, которым соответствуют обязанности государства в лице его органов и должностных лиц. Иными словами, разделение властей означает в политических и правовых условиях Российской Федерации разграничение государственных функций, реализация которых не сливается в одном лице или органе, но, напротив, эти функции осуществляются вполне самостоятельными органами, действующими в соответствии с предписаниями закона, а не личного усмотрения или произвола, и связанными юридическими обязательствами по отношению к индивидам в виде неотъемлемых прав человека и гражданина и сопровождаемые определенными сдержками и взаимными ограничениями.

В различных государствах конституционное регулирование принципа разделения властей отличается существенным своеобразием. Например, законодательные органы Российской Федерации осуществляют не только функцию законодательства, но и в соответствии с Конституцией выполняют некоторые задачи управления и даже правосудия. В частности, речь идет о ратификации и денонсации международных договоров, принятии решений по вопросам национально-государственного устройства, об отрешении от должности Президента Российской Федерации. Располагая некоторыми полномочиями по проверке результатов выборов, законодательная власть и в целом вся представительная система затрагивает сферу правосудия.

Исполнительная власть, в свою очередь, осуществляет некоторые функции законодательства в виде полномочий по изданию актов, имеющих нормативное значение, а также по заключению международных договоров, вступающих, однако, в силу после их ратификации парламентом. Охрана и защита прав граждан, осуществляемая исполнительными органами при разрешении поступающих в эти органы жалоб на нарушение конституционных и иных прав граждан, близка к правосудию.

Наконец, судебная власть также в состоянии оказывать влияние на законодательство, в частности, в процессе осуществления Конституционным Судом, Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации принадлежащей им законодательной инициативы. Конституционный Суд, признавая законодательные акты или их отдельные положения неконституционными, что влечет утрату ими юридической силы (см. комментарий к ст. 125), тем самым выступает в качестве негативного законодателя. Его решения, однако, являются и источниками права и им присуща материально-правовая сила закона. Сама Конституция, с какой-то точки зрения, есть то, что о ней скажет Конституционный Суд. Судебные органы осуществляют также некоторые исполнительные функции, в частности при осуществлении надзора за деятельностью нижестоящих судов, в организации учета и пр.

Иными словами, конституционный принцип разделения властей в том виде, в каком он закреплен в Конституции, не препятствует распределению некоторых прав, в силу их юридической природы присущих одной из властей, между органами другой власти. Подобное распределение служит гарантией от разрыва между властями, способствует формированию действительного равновесия, баланса властей, является частью механизма их взаимодействия.

2. Данный принцип имеет определяющее значение при установлении компетенции органов законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации. Он препятствует такому истолкованию полномочий того или иного органа государственной власти, которое может привести к утверждению самодовлеющего характера одной из частей единой государственной власти.

Нормативное содержание закрепленного в комментируемой статье положения многозначно: по внутреннему смыслу Конституция исходит из единства государственной власти в Российской Федерации (см. комментарий к ст. 3); рассматриваемая норма фиксирует разграничение властных полномочий между различными органами власти, устанавливает самостоятельность этих органов в осуществлении возложенных на них полномочий и недопустимость их вторжения в сферу ведения и компетенцию друг друга.

Таким образом, ст. 10 Конституции закрепляет функциональный ("государственная власть осуществляется:") и организационный ("государственная власть осуществляется на основе:", "органы законодательной исполнительной и судебной власти самостоятельны") аспекты разделения государственной власти. Кроме того, в комментируемой статье установлено, что данный принцип распространяется на всю систему государственной власти в Российской Федерации как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а также иных территориальных образований (см., например: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края//ВКС. 1996. N 1). Данный принцип определяет организацию и функционирование государственной власти во всех субъектах Российской Федерации, которые нередко модифицируют его с учетом исторических, национальных и иных особенностей.

Вместе с тем сопряжение закрепленного в комментируемой статье принципа конституционного строя Российской Федерации с организацией и функционированием именно государственной власти, рассматриваемое сквозь призму ст. 12 Конституции (см. комментарий к ст. 12), означает, что он не распространяется на местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти.

3. Принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную конкретизируется в последующих главах и статьях Конституции, определяющих полномочия и характер взаимодействия Президента, Федерального Собрания и его палат, Правительства и судов Российской Федерации, а также разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, в федеральных конституционных и федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации.

В связи с этим правоприменители должны исходить не из абстрактной формулы разделения властей, выработанной конституционно-правовой доктриной, а основывать свои решения на том видении этого принципа, которое выражено в действующей Конституции Российской Федерации. Иными словами, закрепленный в ст. 10 Конституции принцип не может быть истолкован в отрыве от положений, содержащихся в последующих главах и статьях Конституции; в свою очередь последующие положения Конституции не могут быть истолкованы и применены в отрыве от принципа разделения государственной власти и иных принципов конституционного строя, закрепленных в главе 1 Конституции Российской Федерации.

Нарушение принципа разделения государственной власти, вторжение органов государственной власти в компетенцию друг друга является основой конституционных споров, разрешаемых Конституционным Судом Российской Федерации. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" обязывает этот орган рассматривать споры между органами государственной власти (см. комментарий к ст. 125 и 85) о компетенции исключительно с точки зрения установленного Конституцией разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.

Кроме того, Конституционный Суд, рассматривая дела о соответствии Конституции нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, не вступивших в силу международных договоров, всегда устанавливает соответствие этих актов Конституции с точки зрения установленного Конституцией разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения компетенции между органами государственной власти.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, международные договоры, не соответствующие Конституции, не подлежат введению в действие и применению. Если при рассмотрении спора о компетенции Конституционный Суд признает издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, акт также утрачивает силу со дня, указанного в решении.

Принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает взаимодействие двух уровней единой федеративной системы - Федерации и ее субъектов в лице соответствующих органов - и организацию государственной власти в субъектах Российской Федерации. Речь идет не только о разграничении предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов ( см. комментарии к ст.ст. 71, 72, 73) и обязанности субъектов Российской Федерации при определении организации государственной власти и ее функционирования исходить из указанного принципа, но и системном единстве государственной власти Российской Федерации, из которого вытекает признание единства системы народного представительства, единства исполнительной власти и единой судебной системы в Российской Федерации.

Статья 11

1. Конституция Российской Федерации четко обозначила конституционную систему власти народа (см. комментарий к ст. 3) и конституционную систему государственной власти (ст. 11). Подобное разграничение имеет огромное значение как для формирования гражданского общества, так и для становления правовой государственности в России. Статья 11 органически связана со ст. 2, 10 и 12 Конституции по своему содержанию.

Перечень федеральных органов государственной власти, осуществляющих государственную власть в пределах Российской Федерации, является исчерпывающим. Его расширение без изменения главы 1 невозможно. Введение новых федеральных институтов государственной власти возможно только с соблюдением требований ст. 16 и 136 Конституции (см. комментарий к ст. 16 и 136).

Перечисление органов государственной власти в комментируемой статье отражает принципиально иную, чем это было до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., конституционную систему государственной власти. На ее вершине находится Президент Российской Федерации как глава государства, который не входит прямо ни в одну из ветвей государственной власти согласно принципу разделения властей (см. комментарий к ст. 80).

Следует отметить такую технико-юридическую особенность: наименование парламента не содержит в себе наименования государства. Этого нет также и в названии главы 5 Конституции, в отличие, например, от таких федеральных институтов власти, как Президент и Правительство. Названия палат российского парламента отражают их определенную самостоятельность, что и находит конкретизацию в разграничении их компетенции (см. комментарий к ст. 102 и 103).

Ни ч. 1 ст. 11, ни ч. 3 ст. 118 не конкретизируют понятие "суды Российской Федерации". Это сделано в ст. 4 Федерального конституционного закона от 23 октября 1996 г. (31 декабря 1996 г.) N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1). В ч. 2 ст. 4 данного закона говорится: "В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации".

Часть 3 ст. 4 указанного Закона определяет и систему федеральных судов. "К федеральным судам относятся: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов".

2. Субъекты Российской Федерации самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти определяют систему органов государственной власти, их структуру, полномочия, порядок формирования и их наименование.

Cамостоятельность субъектов Федерации в установлении собственной системы органов государственной власти соответствует конституционному принципу федеративного устройства России - единству системы государственной власти (см. комментарий к ст. 5 и 77). Практика конституционного строительства в субъектах Федерации выявила разнообразие системы организации государственной власти: в одних субъектах имеются президенты, в других - нет; названия представительных органов государственной власти также различаются, есть специфика и в их полномочиях, структуре.

Единство системы государственной власти должно соответствовать и другим основам конституционного строя: республиканской форме правления, социальному и светскому характеру Российского государства.

3. Правовыми способами разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации являются конституционный и договорный. Это необходимо, ибо разграничение предметов ведения и полномочий в Федерации выполняет двоякую роль. С одной стороны, разграничение предметов ведения и полномочий выполняет роль конституционного принципа федеративного устройства Российской Федерации, а с другой стороны, применительно к системе государственной власти в масштабе всей Федерации - конституционного принципа построения самой этой системы.

В правовом механизме разграничения предметов ведения и полномочий приоритет принадлежит федеральной конституции. Исключительные полномочия самой Федерации определены в ст. 71, сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов закрепляется ст. 72, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (см. комментарий к ст. 71, 72, 73).

Договорный способ разграничения предметов ведения и полномочий реализуется Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведений и полномочий. Федеративный договор частично инкорпорирован в Конституции, отдельные его положения продолжают действовать постольку, поскольку они не противоречат Конституции. В случае же несоответствия договора (всех трех видов, включая Протокол) положениям Конституции Российской Федерации действуют нормы последней. Это вытекает из ч. 1 ст. 15 и п. 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции. В настоящее время разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов регулируется Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июля 1999 г. (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3176). В данном ФЗ установлены пределы разграничения предметов ведения и полномочий, принципы заключения договоров и их порядок заключения, стороны и предмет договора и согласительные процедуры и разрешение споров.

Данный процесс оценивается неоднозначно. С одной стороны, к сожалению, в силу ряда причин политического, экономического и юридического характера, ряд этих внутрифедеральных договоров предоставил отдельным субъектам Российской Федерации льготы и преимущества, ставящие их в более благоприятные по сравнению с другими субъектами Российской Федерации условия. В отдельных договорах немало политических уступок, "неконституционно" перераспределенных полномочий, экономических, бюджетных льгот и преимуществ. В целом внутрифедеральные договоры увеличили количество привилегированных субъектов Российской Федерации. В статье 32 ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации содержится положение о том, что договоры и соглашения, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящего Федерального закона подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом в течение трех лет со дня его вступления в силу. Следует констатировать, что в настоящее время договорный процесс замедлился. Ряд субъектов Российской Федерации заключили соглашения с Центром о прекращении действия ранее заключенных договоров и соглашений.

С другой стороны, продолжающийся договорный процесс Центра и субъектов Федерации - это реальность, в том числе и правовая. Следует отметить, что в возрастании в свое время договорного права вместо принципа равноправия торжествовал принцип "все равны, но некоторые более равны, чем другие". Договорный процесс взаимоотношений субъектов с Федерацией в целом необходимо ввести исключительно в конституционные рамки. Ибо "вторжение" субъектов Федерации в исключительные полномочия самой Федерации есть не что иное, как прямое нарушение Конституции Российской Федерации. Договорный процесс нельзя направлять на разрушение конституционного строя Российской Федерации. Федеральная Конституция должна быть единственным критерием легитимности всех внутрифедеральных договоров. Необходимо также создание конституционных механизмов, обеспечивающих непререкаемость федеральной Конституции.

Статья 12

1. Местное самоуправление - разновидность местного управления и одновременно как бы антипод всякому управлению извне, поскольку это самоуправление. В той или иной местности могут иметь место управление гражданами "сверху", через представителей каких-то структур публичной власти более высокой иерархии, и самоуправление граждан, входящих в местное сообщество. Местное самоуправление - самоорганизация местного сообщества и управление его внутренними делами.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления устанавливаются Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом местное самоуправление в Российской Федерации определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и осуществляется на всей ее территории.

2. Положение "в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление" позволяет констатировать его признание, во-первых, государством как субъектом российского конституционного права в взаимоотношениях с российским народом, который вправе осуществлять свою власть в том числе и через органы местного самоуправления (см. комментарий к ст. 2); это внутреннее сущностное свойство государства, поскольку оно демократическое и правовое (см. комментарий к ст. 1). Во вторых, местное самоуправление признается российским государством как субъектом международно-правового общения, поскольку Россия является членом Совета Европы и в силу распоряжения Президента Российской Федерации от 3 февраля 1996 г. "О первоочередных мероприятиях, связанных с вступлением Российской Федерации в Совет Европы" (СЗ РФ. 1996. N 8. Ст. 743) обязана присоединиться и выполнять Европейскую Хартию местного самоуправления, принятую Советом Европы 15 декабря 1985 г. и ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ. В третьих, местное самоуправление должно признаваться всеми другими субъектами политической системы, всеми участниками политических и правовых отношений. Оно должно признаваться и международным сообществом, хотя уже и на другой правовой основе.

3. Местное самоуправление является правом местного сообщества. Граждане же имеют право на участие в местном самоуправлении. В том и другом случае - это не обязанность. Как всякое другое право, право организовать местное самоуправление и право участвовать в нем обеспечиваются заинтересованностью и активностью самих носителей права.

В Конституции нашли отражение правовые, организационные, политические и экономические гарантии местного самоуправления (см. комментарий к ст. 8, 9, 130-133). Государство связано данными нормами. Но нельзя требовать от государства создавать материально-финансовые условия деятельности органов местного самоуправления, обеспечивать их ресурсами. В этом отношении общий принцип взаимоотношений государства с органами местного самоуправления такой же, как и во взаимоотношениях с общественными и иными объединениями граждан. Такой вывод вытекает также из организационной обособленности местного самоуправления, что само по себе является важнейшей гарантией автономного развития местных сообществ.

Государственные гарантии местного самоуправления состоят в охране его прав и законных интересов (включая судебную защиту), в компенсационных выплатах в случае определенного рода расходов, установлении правовых запретов на ограничение прав местного самоуправления (см. комментарий к ст. 133).

Государство гарантирует местное самоуправление комплексом правовых актов, призванных обеспечить эффективное функционирование всей его системы. В настоящее время идет активное обновление всего законодательства, затрагивающего организацию местного самоуправления. В особенности это касается разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, финансовых основ функционирования местного самоуправления, установления типов (видов) муниципальных образований. Реформы предполагают внесение изменений в законодательство субъектов Российской Федерации, а также обновление уставов муниципальных образований. Для понимания направлений в реализации конституционных норм о местном самоуправлении имеет значение Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 г. N 1370.

В этом Указе местное самоуправление объявляется одной из основ конституционного строя Российской Федерации и в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, - одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. Особую роль играет местное самоуправление в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью.

Принципиально важно, что за муниципальными образованиями признается право принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. В свете принципа самостоятельности в решении местных вопросов имеет значение и ориентация всех должностных лиц, в том числе государственных органов, на выполнение норм муниципального права. Разумеется, следует иметь в виду, что речь может идти только о нормах, отвечающих требованиям законности.

Указом закрепляются механизмы реализации государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. В числе других к таким механизмам Указ относит: правовое регулирование организационной, финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения; формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления. Представляется, что в такой редакции данные положения могут вызвать сомнение, поскольку они находятся в противоречии с содержанием комментируемой статьи.

4. Статья 12 Конституции ориентирует государство на то, чтобы не препятствовать местному самоуправлению и защищать его интересы. В то же время конституционные нормы профилактируют чрезмерное правовое регулирование организации и деятельности органов местного самоуправления, фактически исключают вмешательство в эту сферу исполнительных органов государства.

Местное самоуправление самостоятельно. Это означает, что оно независимо, функционирует под свою ответственность. Всякое постороннее влияние, даже с согласия органа самоуправления, уже подрывает его основы, обесценивает содержательные свойства данного института. Однако самостоятельность эта существует в строго определенных границах. Никакими качествами государственного суверенитета местное самоуправление не обладает.

Во-первых, самостоятельность местного самоуправления осуществляется в пределах полномочий, которые предоставляются ему государством: представительными органами государства, издающими соответствующие законы, и исполнительными органами, которые вправе передавать какие-то полномочия по договору.

Во-вторых, государственные органы не просто вправе, а обязаны вмешиваться, если органы местного самоуправления вступают на путь нарушения законности. Исполнительные органы государства, на которых лежит обязанность проведения законов в жизнь, должны реагировать на случаи неисполнения законов. Судебные органы не только защищают местное самоуправление, но и применяют в отношении его санкции в случае нарушения законодательства. Наиболее решительными в этом отношении являются меры, предусмотренные Федеральным законом от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Издание органом местного самоуправления, главой местного самоуправления или иным выборным должностным лицом местного самоуправления актов, идущих вразрез с требованиями законности, влечет для них серьезные последствия, вплоть до роспуска представительного органа местного самоуправления и прекращения полномочий соответствующего лица, осуществляемые компетентными органами в рамках установленной законом строгой процедуры.

В-третьих, государственные органы осуществляют прямой контроль, в том числе и с точки зрения целесообразности принимаемых местным самоуправлением решений, если речь идет об осуществлении переданных им государственными органами полномочий, если решается вопрос об использовании государственных средств, предоставленных под решение конкретной задачи. Только в таком контексте следует оценивать Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849), согласно которому в его функции входит участие в работе органов местного самоуправления (при этом он имеет право направлять туда своих заместителей и сотрудников своего аппарата).

5. Самостоятельность местного самоуправления организационно обеспечивается тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление как бы "отделено" от государства. И если, например, при Президенте создан Совет по местному самоуправлению, то его нельзя считать входящим в местное самоуправление. По той же причине не является органом местного самоуправления Союз российских городов. Кстати, никакое общественное общероссийское объединение не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, объединений муниципальных образований (советов, союзов, ассоциаций) субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, как либо ограничивать их деятельность. При этом следует учитывать, что система органов государственной власти субъектов Федерации создается субъектами Российской Федерации (см. комментарий к ст. 77), которые образуют органы, осуществляющие в субъектах Федерации государственную власть (ст. 11). Поэтому именно к субъектам Федерации обращено требование не включать органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Конституционный Суд своим решением от 24 января 1997 г. по делу о проверке Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" признал положения главы IV "Заключительные и переходные положения" названного Закона Удмуртской Республики "не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (п. 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (п. 2, абзац 2)" (ВКС. 1996. N 2).

Следует учитывать, что существуют системы, при которых одни и те же органы являются одновременно и государственными, и самоуправленческими. Однако ст. 12 Конституции исходит из другой позиции. Поэтому представляется правильной та доктринальная позиция, согласно которой субъекты местного самоуправления являются корпорациями публичного права, обладающими властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям. Они входят в систему государственно-властных отношений, поскольку связаны с государственной властью функционально.

В практике формирования системы местного самоуправления возникает много вопросов. Например, требуется разъяснить, вправе ли выборные должностные лица местного самоуправления входить в состав законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Можно, в частности, утверждать, что исходя из смысла ст. 12 в ее взаимосвязи со ст. 3, 10, 130-133 Конституции Российской Федерации, не допускается вхождение в состав законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации выборного должностного лица местного самоуправления. В противном случае нарушаются конституционные принципы разделения властей, самостоятельности местного самоуправления, государственного контроля за выполнением органами местного самоуправления законов, ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством. Однако вряд ли будет правильным переносить на местное самоуправление принципы организации государственной власти и, в частности, принцип разделения властей. Более того, вряд ли целесообразно порождать конфликты властей на уровне местного самоуправления. С правовой точки зрения ясно одно: Конституция этот вопрос не решает. Не решает его и закон, устанавливающий принципы местного самоуправления. Следовательно, решение вопроса можно отнеси к реализации местным самоуправлением принципа самостоятельности и решения вопроса под свою ответственность.

Положения о самостоятельности органов местного самоуправления нельзя рассматривать в отрыве от других конституционных установлений. На это обстоятельство указал, в частности, Конституционный Суд в постановлении от 16 октября 1997 г. N 14-п. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. По смыслу ст. 130, 131, 132 и 133, Конституцией Российской Федерации и законом устанавливаются права и обязанности местного самоуправления. Согласно ст. 15 (ч. 2) Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленными в ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 2), 5 (ч. 2), 12, 15 (ч. 1), 66 (чч. 1, 2), 76, 130, 131, 132, 133, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам.

Муниципальные правовые акты, если они противоречат закону, могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом; в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

Возможность досрочного прекращения полномочий - один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Вообще виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должны разрешаться уставом муниципального образования. Однако возникающие здесь вопросы общесоциальны и поэтому оправдано включение принципиальных положений об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Таким образом, участие органов государственной власти в реализации мер ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления допустимо. Но поскольку, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, поскольку местное самоуправление самостоятельно, ни при каких условиях не допускается участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления.

Статья 13

1. Общество неоднородно, поскольку в силу различных обстоятельств экономического, социального, политического характера, в зависимости от пола, возраста, направленности личных интересов и других факторов делится на различные классы, слои и группы населения, объединенные единством интересов их членов и осознанно или неосознанно преследующие общие цели. Именно множественность составных элементов, заключенных в обществе, образует основу идеологического и политического плюрализма. Монистическое видение общества и реализация этого видения в форме установления той или иной идеологии в качестве государственной или обязательной или в его политической системе изначально несут в себе семена отрицания и будущего разрушения, поскольку требуют наличия внешнего по отношению к самому обществу регулятора, способного работать без ошибок и сбоев. Многообразной действительности больше соответствует плюрализм, составляющий часть внутреннего механизма саморегуляции и саморазвития общества.

Признание идеологического многообразия (наряду с признанием политического многообразия и многопартийности) в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации есть рефлекс на насаждавшийся десятилетиями идеологический монизм, закреплявшийся в советских конституциях и поддерживавшийся всеми институтами государственной власти. Оно означает существенное сужение пределов государственной власти, поскольку из-под контроля государства выводится сфера идеологии, под которой обычно понимается система политических, правовых, нравственных, религиозных, эстетических и философских взглядов и идей, в которых осознаются и оцениваются отношения людей к действительности.

Признание идеологического многообразия означает также запрет для государства, его органов и должностных лиц в своей официальной деятельности по осуществлению государственно-властных функций и полномочий руководствоваться не Конституцией, законом, иными нормативными актами, а той или иной идеологией, включая идеологию либерализма, социал-демократизма, марксизма-ленинизма и пр. В этом отношении государство "выше идеологии".

Кроме того, из такого признания вытекают некоторые индивидуальные и коллективные права граждан и их объединений на разработку и развитие воззрений и теорий идеологического характера, их распространение в непротиворечащих закону формах и в установленном им порядке, практическое осуществление способами, соответствующими конституционному строю Российской Федерации, и т.п.

2. Из признания в Российской Федерации идеологического многообразия органично вытекает положение, согласно которому никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. По существу, это означает запрет, адресованный органам государственной власти, включая главу государства, законодателя и исполнительную власть, иные органы государства и их должностных лиц, на установление той или иной идеологии в качестве государственной. Тем самым устанавливаются определенные пределы деятельности государства и его органов.

Одновременно этот запрет адресован иным субъектам права, включая, например, общественные объединения, церковь и означает признание антиконституционности провозглашения той или иной идеологии в качестве обязательной в сфере образования, художественном творчестве и иных сферах коллективной жизнедеятельности людей.

3. Признание идеологического многообразия сопровождается признанием политического многообразия и многопартийности, которая является структурированным выражением идеологического многообразия, его оформлением в виде различных политических партий, объединяющих граждан в зависимости от их социальной и политической ориентации. Федеральный закон от 11 июля 2001 года "О политических партиях" предусматривает принципы образования, регистрации и деятельности политических партий и их региональных отделений, государственную поддержку и государственное финансирование политических партий (в зависимости от полученных на выборах голосов), формы их участия в выборах, гарантии их деятельности и контрольные механизмы за соблюдением ими Конституции Российской Федерации и законодательства (СЗ Российской Федерации. 2001. N 29. Ст. 2950).

Для Конституции безразлично количество политических партий, их численный и социальный состав, идеология и пр. Она ограничивается установлением организационных и функциональных параметров существования общественных объединений. Речь идет, с одной стороны, о том, что принципы организации общественного объединения не должны противоречить требованиям демократии и прав человека в том виде, в каком они выражены в Конституции, и, с другой стороны, цели и деятельность общественных объединений должны быть тождественны конституционному строю.

Принцип многопартийности означает также законность политической оппозиции. Конституция легализует мирное, ненасильственное соперничество политических партий за участие в осуществлении государственной власти в установленных Конституцией парламентских и иных формах.

4. Равенство общественных объединений перед законом выражается, во-первых, в равенстве их прав и обязанностей в общественной и хозяйственной деятельности, закрепленных в Конституции и Федеральном законе от 14 апреля 1995 г. (19 мая 1995 г.) N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 18 апреля 1997 г. (17 мая 1997 г.) N 78-ФЗ, от 2 июля 1998 г. (19 июля 1998 г.) N 112-ФЗ (СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930; 1997. N 20. Ст. 2231; 1998. N 30. Ст. 3608) и других нормативных правовых актах; во-вторых, в равенстве общественных объединений в их отношениях с государством и его органами.

Конституционное закрепление равенства общественных объединений перед законом выступает в качестве гарантии политического плюрализма и недопущения утверждения в обществе однопартийной системы, подчиняющей себе государство, иные политические и социальные институты. Одновременно это положение означает запрет, адресованный государству, его органам и должностным лицам, создавать более благоприятные условия для существования и деятельности одних объединений и, напротив, препятствовать существованию и деятельности других объединений, если их цели и действия не противоречат Конституции и федеральным законам.

5. Политический плюрализм не безграничен, он опирается на определенные юридические основы, которые определяют внешние рамки деятельности общественных объединений. Главное - в сопряжении их целей с конституционным строем. Именно для охраны Конституции основной закон предусматривает возможность запрета (недопущения создания и деятельности) общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, национальной и религиозной розни.

Содержащаяся в ст. 13 Конституции формула о цели объединения, наличие которой делает его неконституционным, свидетельствует о предупредительном характере института недопущения создания и деятельности общественного объединения в Российской Федерации. Запрет возможен, если имеется реальная угроза конституционному строю государства. Основанием для запрета являются не отдельные нарушения конституционных норм. Таковые, если для этого есть основания, влекут установленную уголовным, гражданским, административным законодательством ответственность физических лиц. Словом, речь идет о наличии таких целей объединения, осуществление которых лишало бы его "идентичности" с конституционным строем государства. Причем упомянутую "идентичность" нельзя истолковывать как ограничение плюралистической демократии, свободы политической деятельности, в том числе по реформированию самого конституционного строя в соответствии с установленными Конституцией процедурами и в предусмотренных ею формах.

Одновременно представляется, что проблема конституционности может и должна рассматриваться не только с точки зрения взаимоотношений объединения с другими участниками политического процесса, но и с точки зрения его внутренней организации, основных принципов организационного построения и функционирования. Однако в этом последнем случае для запрета объединения нарушение демократических принципов организации и деятельности должно носить характер принципиально антидемократической позиции, выражающейся в отказе или грубом нарушении в широких масштабах прав человека, воспрепятствовании функционированию в установленном Конституцией порядке государственных институтов, суверенности государственной власти и пр. Соответствующие оценки, влекущие за собой обязательные юридические последствия, может давать только суд. Причем антидемократическая позиция объединения должна быть подтверждена в суде совокупностью фактов, свидетельствующих о реальной угрозе существования и деятельности такого объединения конституционному строю, безопасности личности, общества и государства.

6. Объектами конституционной охраны, а при необходимости и защиты уполномоченными на то органами являются конституционный строй России, ее целостность и безопасность, а также социальное, национальное и религиозное согласие.

Соответствующие цели в документах объединения могут не провозглашаться вообще, но именно к этим результатам в конечном счете может привести деятельность партии, общественной организации или массового движения, если она не будет пресечена в порядке, установленном Конституцией и Федеральным законом "Об общественных объединениях". Достаточно наличия хотя бы одного из указанных в Конституции критериев, чтобы соответствующее объединение могло быть признано неконституционным.

Из Конституции следует, что неконституционны любая партия, организация и движение, имеющие целью насильственное изменение конституционного строя. Речь идет именно о насильственном изменении. Следовательно, любые призывы или требования изменения конституционного строя России в соответствии с установленными Конституцией и законами процедурами не могут признаваться неконституционными; таковыми являются только такие действия (или пропаганда таких действий), которые носят антиконституционный характер и несовместимы с Конституцией.

Нельзя излишне широко толковать и понятие насилия. Как представляется, речь должна идти не о психологическом воздействии или экономическом и политическом давлении (забастовки, стачки и пр.), а о насильственном лишении конституционных органов законодательной, исполнительной и судебной власти возможности осуществлять свои функции и полномочия. Формы такого воспрепятствования могут быть различными, но для признания их антиконституционными необходимо реальное использование насилия для изменения конституционного строя Российской Федерации.

В комментируемой части ст. 13 Конституции говорится, что "запрещается создание и деятельность:", т.е. речь идет не только об организационном (создание), но и функциональном (деятельность) аспектах общественного объединения. Следовательно, объектом оценки должны быть не только устав и программа (такая оценка осуществляется и на этапе регистрации объединения Министерством юстиции Российской Федерации и его органами) (см. комментарий к ст. 30), но и его деятельность, то, в какой мере выраженные в учредительных актах цели проявляются в практической деятельности объединения. При этом достаточно провозглашения в учредительных актах указанных целей, особенно если такое объединение достаточно многочисленно, сплоченно и нацелено на антиконституционное действие, а обстоятельства и факты свидетельствуют, что такое действие произойдет. При этом, однако, в качестве доказательств не могут приниматься доктринальные посылки о революции, сломе или отмирании государства и пр.

В качестве критерия неконституционности общественного объединения Конституция называет также наличие у соответствующего объединения цели насильственного нарушения "целостности Российской Федерации". Под целостностью государства следует понимать его территориальную целостность. Стало быть, для признания объединения неконституционным необходимо провозглашение в ее учредительных актах цели насильственного отторжения территории государства либо установление направленности ее практической, политической или иной деятельности именно на насильственное отторжение территории государства или инициирование действий по насильственному отторжению государственной территории. С объективной стороны эта деятельность может также выражаться в сепаратистских устремлениях с использованием насилия или в деятельности, направленной на поощрение или оказание помощи иностранному государству или международной организации в насильственном отторжении части территории России.

Подрыв безопасности государства - один из главных критериев неконституционности любого общественного объединения. Конституция не раскрывает содержание и юридическую природу такого понятия; это сделано в текущем законодательстве, прежде всего в Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-I "О безопасности" с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 25 декабря 1992 г. N 4235-I, Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2288 (Ведомости РФ. 1992. N 15. Ст. 769; 1993. N 2. Ст. 77; САПП. 1993. N 52. Ст. 5086). Безопасность государства - это состояние защищенности его жизненно важных интересов от внутренних и внешних угроз. В свою очередь под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития государства. Таким образом, понятие "подрыв безопасности государства" носит обобщающий характер и включает насильственное изменение конституционного строя и территориальной целостности государства. В понятие безопасности государства указанный закон включает его суверенитет. Общественное объединение, коль скоро оно развивается в конституционном пространстве, не должно ставить под угрозу безопасность государства - его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность. Само существование объединения и его деятельность не должны подрывать состояние защищенности жизненно важных интересов государства, ставить их под угрозу внутри государства или извне.

Самостоятельное место в ряду критериев неконституционности политической партии, общественной организации и массового движения занимает "разжигание социальной, национальной и религиозной розни". В связи с этим следует прежде всего предостеречь от смешения конституционного и уголовно-правового аспектов этой проблемы. Уголовное право касается ее лишь в контексте уголовной ответственности физических лиц за конкретные действия, которые признаются преступными и влекут установленное УК РФ наказание.

Конституционное право рассматривает эту проблему в значительно более широком социальном плане - в смысле государственно-правовой организации взаимоотношений между различными классами и социальными слоями, нациями и этническими группами, конфессиями и религиозными объединениями. И в этом смысле Конституция закрепляет в качестве основы социальных отношений - социальную солидарность; межнациональных отношений - национальное равноправие, сотрудничество между нациями и народами, национальный суверенитет; отношения к религии - веротерпимость, отделение церкви от государства (светское государство), свободу культов и равное участие граждан в осуществлении государственной власти и управления независимо от своего отношения к религии и церкви.

Термин "разжигание", если исходить из этимологии этого слова, предполагает активную деятельность объединения или его членов, действующих в соответствии с учредительными актами объединения или по его поручению, направленную на достижение соответствующих целей. Эта деятельность может выражаться в форме агитации или пропаганды, массовых мероприятий, включая митинги, собрания, демонстрации и пр. Цель этой деятельности заключается в возбуждении классовой ненависти или нетерпимости, подрыве доверия и уважения к той или иной национальности, доказательстве превосходства одной нации над другой, воспитании неприязни к национальным обычаям, быту и образу жизни, а также в возбуждении недоверия и неприязни к той или иной религии и ее сторонникам, ущемлении законных интересов и прав определенных конфессий и групп верующих.

Речь при этом идет не об отдельных фактах, сколько бы значимыми они ни были (эти деяния могут повлечь уголовную, административную, гражданскую ответственность), а о политике объединения, его деятельности, направленной на достижение противостояния и внеправовых форм и методов борьбы между классами и социальными слоями общества, нациями и этническими группами, различными конфессиями. Иными словами, в качестве разжигания социальной розни не могут квалифицироваться констатация наличия в обществе классовой борьбы или утверждение о необходимости так называемого классового подхода к оценке и объяснению явлений социальной действительности. Речь идет не об абстрактных принципах социальной и национальной организации общества и взаимоотношений государства и церкви, церквей между собой, а о пропаганде насилия как принципа и способа действия, направленного на разжигание социальной, национальной и религиозной розни, на насильственное разрешение существующих социальных, национальных или религиозных противоречий.

Особо оговаривается недопустимость создания общественными объединениями вооруженных формирований. Речь идет о запрете таких объединений, которые хотя бы косвенно преследуют политические и иные цели посредством организаций военизированного характера, причем данный запрет имеет общее значение и распространяется на все общественные объединения.

7. При решении вопроса о критериях конституционности общественных объединений нельзя абстрагироваться и от международных обязательств Российской Федерации, в частности, предусмотренных Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 7 марта 1966 г. Ее ст. 4 устанавливает, что государства - участники осуждают всякую пропаганду и все организации, основанные на идеях или теориях превосходства одной расы или группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения, или пытающиеся оправдать либо поощряющие расовую ненависть и дискриминацию в какой бы то ни было форме, и обязываются принять немедленные и позитивные меры, направленные на искоренение всякого подстрекательства к такой дискриминации или актов дискриминации, и с этой целью "объявляют противозаконными и запрещают организации, а также организованную и всякую другую пропагандистскую деятельность, которые поощряют расовую дискриминацию и подстрекают к ней, и признают участие в таких организациях или в такой деятельности преступлением, караемым законом".

Выражение "расовая дискриминация", используемое в указанной конвенции, означает "любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни".

Из приведенных положений Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации вытекают по меньшей мере три основных вывода, имеющих существенное значение для правильного понимания существа вопроса: во-первых, подлежат объявлению противозаконными и запрещению как ведущие соответствующую пропаганду организации, так и организации, хотя и не ведущие такую пропаганду или деятельность, но основанные на идеях или теориях превосходства одной расы либо группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения; во-вторых, участие в таких организациях признается преступлением, караемым законом; в-третьих, критерием законности организации является ее отношение к правам человека без различия расы, цвета кожи, национальности или этнического происхождения (см. также комментарий к ст. 19).

8. Согласно Федеральному закону "Об общественных объединениях" общественные объединения, в том числе не зарегистрированные в органах юстиции, в случае нарушения законодательства Российской Федерации несут ответственность в соответствии с указанным Федеральным законом и другими законами. В случае нарушения законодательства Российской Федерации общественными объединениями, не зарегистрированными в органах юстиции, ответственность за данные нарушения несут лица, входящие в состав руководящих органов этих объединений. При совершении общественными объединениями, в том числе не зарегистрированными в органах юстиции, деяний, наказуемых в уголовном порядке, лица, входящие в руководящие органы этих объединений, при доказательстве их вины за организацию указанных деяний могут по решению суда нести ответственность как руководители преступных сообществ. Другие члены и участники таких объединений несут ответственность за те преступные деяния, в подготовке или совершении которых они участвовали.

Федеральный закон "Об общественных объединениях" устанавливает, что деятельность общественных объединений может быть приостановлена в случае нарушения Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законодательства Российской Федерации по решению суда в порядке, предусмотренном этим Федеральным законом и другими федеральными законами.

При наличии соответствующих оснований Генеральный прокурор Российской Федерации вносит в руководящие органы общероссийских и международных общественных объединений представление об указанных нарушениях и устанавливает срок для их устранения. Если в установленный срок эти нарушения не устраняются, деятельность общественных объединений приостанавливается на срок до шести месяцев решением Верховного Суда Российской Федерации на основании заявления Генерального прокурора Российской Федерации. Приостановление деятельности межрегиональных, региональных и местных общественных объединений осуществляется судом соответствующего субъекта Российской Федерации по заявлению прокурора данного субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном Законом "О прокуратуре Российской Федерации".

Орган, регистрирующий общественные объединения, также вправе подать заявление в суд о приостановлении деятельности общественных объединений после двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были обжалованы в суд в установленном законом порядке.

Порядок приостановления деятельности общественных объединений в случае введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом.

Приостановление деятельности общественных объединений влечет за собой ряд правовых последствий. В случае приостановления деятельности общественного объединения на срок, установленный решением суда, приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать собрания, митинги, демонстрации и другие публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, и уплате штрафов.

Если в течение установленного судом срока приостановления деятельности общественного объединения оно устраняет нарушение, послужившее основанием для приостановления его деятельности, то после окончания указанного срока общественное объединение возобновляет свою деятельность. В случае же неустранения указанного нарушения орган, внесший в суд заявление о приостановлении деятельности данного объединения, вносит в суд заявление о его ликвидации. В частности, общественное объединение может быть ликвидировано по решению суда в случаях: нарушения требований ст. 16 Федерального закона "Об общественных объединениях"; виновного нарушения своими действиями прав и свобод граждан; неоднократных или грубых нарушений закона или иных правовых актов; систематического осуществления общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям.

Заявление в суд о ликвидации общероссийского или международного общественного объединения по указанным в данной статье основаниям вносится Генеральным прокурором Российской Федерации. Заявление в суд о ликвидации межрегионального, регионального и местного общественных объединений по указанным в данной статье основаниям вносится прокурором соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном Законом "О прокуратуре Российской Федерации".

Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации.

Статья 14

1. В филологии понятие "светское" определяется как мирское, нецерковное. Правовая характеристика светского государства не противоречит такой трактовке. Речь идет о государстве, в котором: 1) религиозные объединения и их иерархи не включены в системы органов государственной власти и местного самоуправления; им не делегированы какие-либо государственно (муниципально)-властные правомочия; никакие действия или решения органов государственной власти и местного самоуправления, реализующие их функции, не согласовываются с религиозными объединениями и не утверждаются ими; 2) члены общества обладают равным объемом прав и свобод независимо от отношения к религии и принадлежности или непринадлежности к какой-либо религии; ни одно религиозное объединение (церковь, конфессия) не может быть объявлено носителем государственного вероучения или финансироваться из государственного (местного) бюджета; 3) государство (местное самоуправление) не участвует в регулировании внутреннего устройства религиозных объединений; государственные (муниципальные) служащие не вправе использовать свое служебное положение в интересах религиозных объединений для пропаганды отношения к ним; в государственных органах не могут образовываться структуры религиозных объединений; 4) решения руководящих органов религиозных объединений не имеют силы публично-правовых или частноправовых норм и актов; государство не участвует в их реализации для верующих; 5) иерархи религиозных объединений не привлекаются к участию в государственных церемониях и других официальных мероприятиях в ином качестве, нежели представители верующих; в свою очередь государственные (муниципальные) служащие не вправе участвовать в религиозных церемониях в своем официальном качестве, а не в качестве обычных верующих, и в служебных помещениях не должны размещаться предметы религиозной символики; 6) система образования не включает обязательное преподавание каких-либо религиозных вероучений, не организуется и не контролируется религиозными объединениями.

2. Светский характер государства (местного самоуправления) предполагает вместе с тем, как вытекает, в частности, из ст. 28 Конституции, уважение к убеждениям, мыслям, чувствам, действиям верующих, выражающих их веру, к исповедуемым ими религиозным учениям, обрядности и символике; недопустимость ограничений религиозной деятельности кроме как по основаниям, прямо предусмотренным законом. Речь в последнем случае идет о ситуациях, когда создание и деятельность религиозного объединения либо деятельность отдельных религиозных фанатиков сопряжена с разжиганием религиозной ненависти или вражды, с насилием над людьми или иным причинением вреда здоровью, с побуждением к отказу от исполнения гражданских обязанностей или к совершению иных противоправных деяний. Таким образом, государство ограничивает деятельность религиозных объединений или религиозную деятельность отдельных лиц лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции). Здесь нет противоречия с положениями ст. 14 (как и ст. 28, 29), так как дело не во вмешательстве в религиозную жизнь как таковую, а в предупреждении и пресечении общественно опасных и иных противоправных деяний, связанных с мотивацией религиозного фанатизма или с прикрытием криминальных и других антиобщественных целей ссылками на религию.

3. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России полностью согласуются с положениями ст. 14 и вытекающими из них подходами во взаимоотношениях светского государства и религиозных объединений, а также отдельных верующих. Так, ст. 9 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод устанавливает, с одной стороны, свободу мысли, совести и религии (в том числе свободу менять религию или убеждения и свободу, исповедовать свою религию или убеждения единолично или сообща, публично или частным порядком), а с другой стороны - возможность таких ограничений, которые установлены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах его спокойствия, охраны порядка, здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод других лиц. Статьи 1 и 18 Международного пакта о гражданских и политических правах, устанавливая право каждого свободно исповедовать религию или иные убеждения и запрещая принуждение, умаляющее эту свободу, в то же время допускают установление законом ограничений в данной сфере, необходимых для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, основных прав и свобод других лиц.

4. Уголовный кодекс РФ 1996 г. содержит ст. 239, устанавливающую ответственность за организацию религиозного объединения, посягающего на личность и права граждан (в том числе в форме принуждения к отказу от исполнения гражданских обязанностей), а также за участие в деятельности указанного объединения или пропаганду деяний, для осуществления которых оно создано. Статья 282 УК устанавливает ответственность за действия, направленные на возбуждение религиозной вражды, а равно пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии. На предупреждение и пресечение общественно опасных проявлений религиозного фанатизма в значительной мере направлены также ст. 214 УК об ответственности за вандализм (осквернение зданий и иных сооружений); ст. 243 УК - об ответственности за уничтожение или повреждение памятников истории и культуры; ст. 244 УК - об ответственности за надругательство над телами умерших и местами их захоронения.

5. Уважение к религиям и исповедующим их лицам светское государство выражает исходя из равного отношения ко всем вероисповеданиям и такого же отношения к убеждениям лиц, не исповедующих никакой религии.

Нарушение законодательства о свободе совести и вероисповедания, в том числе прав религиозных объединений на различную некоммерческую деятельность, благотворительство, влечет, в зависимости от характера и последствий, гражданско-правовую, дисциплинарную, административную или уголовную ответственность. Статья 50 ГК РФ специально устанавливает, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме религиозных объединений, на которые распространяются понятие правоспособности и гарантии законной деятельности юридического лица. КоАП устанавливает ответственность за нарушение законодательства о свободе совести и вероисповедания, в том числе за воспрепятствование принятию религиозных (как и иных) убеждений или отказу от них, вступлению в религиозные объединения или выходу из них, совершению религиозных обрядов, если такое воспрепятствование не содержит состава преступления. Административная ответственность установлена и за оскорбление религиозных убеждений граждан, почитаемых ими предметов и прочего, если эти деяния не содержат состава преступления против личности, общественной безопасности и общественного порядка, интересов службы и т.д.

6. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Данная выше характеристика светского государства определяет вместе с тем и содержание отделения от него религиозных объединений. Суть состоит в невмешательстве государства во внутренние дела религиозных объединений (за исключением случаев предупреждения и пресечения общественно опасных и иных противоправных деяний, совершаемых под прикрытием религиозных вероучений); такое же невмешательство требуется от религиозных объединений по отношению к делам государства и местного самоуправления. Взаимное невмешательство предполагает, в частности, что государственные или муниципальные органы не вправе делегировать какие-либо из своих функций религиозным организациям, как и не могут принимать на себя какие-либо функции, принадлежащие религиозным объединениям.

Сказанное не означает, однако, изоляции религиозных объединений от жизни общества, не говоря уже о равноправии членов религиозных объединений с другими членами общества в участии в управлении делами государства (см. комментарий к ст. 32, 33).

Действующее законодательство, и прежде всего Федеральный закон от 7 июля 1995 г. (11 августа 1995 г.) N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. (12 января 1996 г.) N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", предусматривает и конкретные области организационно-правового взаимодействия религиозных объединений с государственными органами или органами местного самоуправления. Например, некоммерческие организации, созданные в форме религиозных объединений, могут осуществлять благотворительную, нравственно-воспитательную, культурную деятельность, содействовать разрешению различных споров и конфликтов и т.д. В этой связи они могут получить от органов государственной власти или оперативного управления те или иные льготы, социальные заказы и т.д. Значительное развитие получила благотворительная деятельность религиозных объединений по оказанию социальной помощи и поддержке пострадавшим в результате бедствий и конфликтов, семьям и детям, находящимся в трудных жизненных ситуациях; по содействию охране семьи, материнства, отцовства, детства; по содействию деятельности в сфере образования, культуры, духовного развития личности и улучшения морально-психологического состояния членов общества; по обеспечению должного содержания объектов и территорий, имеющих историческое, культурное, культовое значение. По соглашению с соответствующими ведомствами религиозные объединения участвуют в профилактике правонарушений и в социальной адаптации лиц с правонарушающим поведением, в том числе осужденных за совершение преступлений к лишению свободы. Вся эта деятельность связана с регистрацией или лицензированием.

Не противоречит закону деятельность религиозных объединений по оказанию правовой и иной помощи единоверцам в различных конфликтных ситуациях, связанных, например, с отказом от несения военной службы по мотиву религиозных убеждений (вероисповедания) и необходимостью ее замены обязательной альтернативной гражданской службой (ст. 59 Конституции), с отказом от дачи показаний священнослужителем по обстоятельствам, известным ему из исповеди, и т.п.

Организационно-правовой аспект взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с религиозными объединениями существует и в сфере имущественных правоотношений. Дальнейшая реализация этой проблемы связана, в частности, с обязательством России, данным при вступлении в Совет Европы, "в кратчайшие сроки возвратить собственность религиозных организаций".

7. Конституция не упоминает об отделении от церкви образовательных учреждений. Однако нет оснований полагать, что речь идет о принципиальных изменениях в политике государства. Законодательство об образовании предполагает его светский характер, общесоциальную, а не конфессиональную направленность. Вместе с тем церковь вправе иметь свои учебные заведения для подготовки священнослужителей; организовывать занятия по основам вероучения.

8. До революции православная церковь обладала по законам Российской Империи рядом исключительных правомочий и привилегий по сравнению с другими конфессиями, находившимися, кстати, в ведении соответствующего департамента МВД. Структура православной церкви, создание новых епархий, назначение высших иерархов осуществлялось при решающем участии высших органов власти; законами в значительной степени регулировалась и внутренняя деятельность этой церкви. Обширной компетенцией обладала духовная цензура; значительная часть расходов (на содержание учреждений, храмов, миссионерскую деятельность и т.д.) покрывалась из государственного бюджета. Только православная церковь имела право проповедовать свое вероучение. Эти привилегии, конечно, ставили ее в неравное положение по отношению к старообрядцам (в конце XIX в. - 12-13 млн. человек), католикам (10 млн.), лютеранам (5 млн.), магометанам (12 млн.), иудеям (4 млн.), язычникам (около 1 млн. человек). Очевидно, что полное или хотя бы частичное воспроизведение описанной ситуации невозможно, несмотря на место православной церкви в отечественной истории и ее заслуги. Неравенство отделенных от государства религиозных объединений перед законом, ограничение деятельности каких-либо из них в пользу других несовместимо с Конституцией.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 23 ноября 1999 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 года "О свободе совести и о религиозных объединениях" в связи с жалобами религиозного общества свидетелей Иеговы в городе Ярославле и религиозного объединения "Христианская церковь прославления"" (ВКС. 1999. N 6) зафиксировал ряд правовых позиций, касающихся и равенства религиозных объединений, и их свободы, и их возможностей, в частности, установил: из ст. 28 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 13 (ч. 4), 14, 19 (чч. 1 и 2) и 30 (ч. 1) следует, что свобода вероисповедания предполагает свободу создания религиозных объединений и свободу их деятельности на основе принципа юридического равенства, в силу чего федеральный законодатель, реализуя полномочия, вытекающие из ст. 71 (пп. "в" и "о") и 76 Конституции Российской Федерации, вправе урегулировать гражданско-правовое положение религиозных объединений, в том числе условия признания религиозного объединения в качестве юридического лица, порядок его учреждения, создания, государственной регистрации, определить содержание правоспособности религиозных объединений.

При этом законодатель, учитывая исторически сложившийся в России многоконфессиональный уклад, обязан соблюдать положение ст. 17 (ч. 1) Конституции Российской Федерации о том, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Вводимые им меры, относящиеся к учреждению, созданию и регистрации религиозных организаций, не должны искажать само существо свободы вероисповедания, права на объединение и свободы деятельности общественных объединений, а возможные ограничения, затрагивающие эти и иные конституционные права, должны быть оправданными и соразмерными конституционно значимым целям.

В демократическом обществе с присущим ему религиозным плюрализмом, как следует из ст. 17 (ч. 3) и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации и корреспондирующих им положений ст. 18 (пп. 2 и 3) Международного пакта о гражданских и политических правах, а также ст. 9 (п. 2) Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подобного рода ограничения могут быть предусмотрены законом, если это необходимо в интересах общественного спокойствия, охраны общественного порядка, здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод других лиц. Государство вправе предусмотреть определенные преграды, с тем чтобы не предоставлять статус религиозной организации автоматически, не допускать легализации сект, нарушающих права человека и совершающих незаконные и преступные деяния, а также воспрепятствовать миссионерской деятельности (в том числе в связи с проблемой прозелитизма), если она несовместима с уважением к свободе мысли, совести и религии других и к иным конституционным правам и свободам, а именно сопровождается предложением материальных или социальных выгод с целью вербовки новых членов в церковь, неправомерным воздействием на людей, находящихся в нужде или в бедственном положении, психологическим давлением или угрозой применения насилия и т.п. На это, в частности, обращается внимание в постановлении Европейского парламента от 12 февраля 1996 г. "О сектах в Европе" и в рекомендации Совета Европы N 1178 (1992) "О сектах и новых религиозных движениях", а также в постановлениях Европейского суда по правам человека от 25 мая 1993 г. (Series А no. 260-А) и от 26 сентября 1996 г. (Reports of Judgments and Decisions, 1996-IV), разъяснивших характер и масштаб обязательств государства, вытекающих из ст. 9 названной Конвенции.

Статья 15

1. Применительно к комментируемой статье Конституция есть способ закрепления и выражения высших правовых норм, и в этом смысле она сама выступает в качестве так называемой абсолютной нормы, которой не могут противоречить любые правовые акты, действующие в Российской Федерации.

Отсюда вытекают по крайней мере два взаимосвязанных положения: во-первых, Конституция юридически закрепляет и гарантирует политическое, государственное единство народа независимо от федеративного устройства государства; во-вторых, речь идет о единстве правовой системы Российской Федерации и ее субъектов, а сама Конституция служит гармонизации единого правового пространства России.

Закрепление высшей юридической силы Конституции охватывает два аспекта: во-первых, территориальный - в России нет анклавов, свободных от действия федеральной Конституции, и она не нуждается в ратификации или иной форме утверждения субъектами Российской Федерации и, во-вторых - верховенство в иерархии законов и иных правовых актов, принимаемых всеми органами и должностными лицами, которые при издании нормативных актов или актов правоприменения связаны требованиями Конституции.

Провозглашение Конституции законом прямого действия означает трансформацию Конституции из средства и способа узурпации права относительно небольшим по численности слоем общества в средство и способ легализации права всем обществом и во имя интересов общества и его членов. При этом интеграция конституционной модели организации общественных отношений в социальную практику в тексте Конституции выражается и обозначается различными терминами - "вступление в силу", "введение в действие", "действие", "прямое действие", "непосредственное действие", "осуществление", "применение" и другими, которые несут различную смысловую нагрузки и обозначают нетождественные понятия.

Прямое действие Конституции есть условие и момент ее осуществления, интеграции конституционных установлений в социальную практику, реализации гражданами принадлежащих им от рождения и закрепленных в Конституции прав и свобод. Часть 1 комментируемой статьи содержит указание на содержательную характеристику прямого действия в смысле ее регулирующего воздействия на общественные отношения; в этом смысле оно упоминается в одном ряду с высшей юридической силой и обязательностью применения всеми правоприменителями. Прямое действие Конституции и ее норм присуще всем способам правореализационного процесса, в том числе соблюдению, исполнению, использованию и применению. При этом, однако, возможно и необходимо различать непосредственное и опосредованное действие Конституции, которые выступают формами прямого действия. В основе такого разграничения - различные уровни регулирования конституционных отношений, субъектами которых выступают многонациональный народ Российской Федерации, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, государственные и общественные органы и организации, органы местного самоуправления, должностные лица и граждане и т.д. И если на более высоком уровне конституционного регулирования нередко достаточно конституционных норм, то на другом уровне - в конституционных правоотношениях с участием граждан - часто необходима большая степень формальной определенности при установлении их прав и обязанностей, что обеспечивается посредством отраслевых норм. В последнем случае конституционные нормы, конкретизируясь в нормах соответствующих отраслей права, действуют опосредованно.

Непосредственное действие конституционных норм характерно для всех форм государственной деятельности - законодательной, исполнительной, судебной, а также для процесса осуществления гражданами принадлежащих им прав, свобод и обязанностей. Когда самих конституционных норм бывает недостаточно для реализации постановлений Конституции, они действуют совместно с нормами различных отраслей права - конституционного, административного, гражданского и др. Такой перевод общих конституционных предписаний на язык отраслевого законодательства должен сопровождаться конкретизаций установлений Конституции, детализацией конституционных правомочий носителей конституционных прав и обязанностей, а также выработкой процессуальных форм осуществления ее норм. В процессе такой конкретизации, осуществляемой законодателем, недопустимы отступление от буквы и духа Конституции, заложенных в ней ценностных ориентиров, ограничение круга предусмотренных конституционной нормой правомочий или носителей соответствующих прав и обязанностей. Законодатель в конкретизирующем нормативном акте с необходимой степенью формальной определенности устанавливает и содержание конституционной нормы, и процедуру ее осуществления.

Из прямого действия Конституции вытекает, что конкретизация конституционных норм осуществляется не только законодателем, но и правоприменительными органами, в том числе судами. По существу, речь идет о толковании конституционных норм в процессе их применения.

Применение конституционных норм - императивное веление Конституции, обращенное ко всем без исключения правоприменителям, включая государство, его органы и должностных лиц, а также общественные объединения и их органы - по делегированию государства. Конституционные нормы применяются на всей территории Российской Федерации, а также к отечественным юридическим и физическим лицам, пребывающим за пределами ее территории. При этом применение конституционных норм означает индивидуализацию этих норм в связи с конкретной жизненной ситуацией, требующей разрешения, применительно к конкретному субъекту правоотношений.

Правоприменительные органы организуют осуществление конституционных норм в том случае, если необходима персонификация соответствующей нормы или норм применительно к конкретному субъекту, и с этой целью издают индивидуально-правовые акты - правоконстатирующие или правоприменительные.

В частности, в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 8 от 31 октября 1995 года "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" (БВС Российской Федерации, 1996, N 1 разъяснено:

"Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения."

Отсюда, однако, не следует, что суды общей юрисдикции вправе сами устанавливать противоречие федерального закона ил иного нормативного акта Конституции Российской Федерации и на этом основании не применять такой акт. Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 16 июня 1998 года N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции (ВКС Российской Федерации, 1998, N 5) указал:

"1. Предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации. По смыслу статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные в ее статье 125 (пункты "а" и "б" части 2 и часть 4) акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу.

2. Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с таким запросом, по смыслу частей 2 и 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации.

3. Статьи 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в статье 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации."

Из высшей юридической силы Конституции, ее прямого действия и применения на всей территории Российской Федерации естественно вытекает положение о том, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Данное положение охватывает как федеральные законы, так и законы субъектов Российской Федерации, включая и их учредительные акты (конституции и уставы), а также иные правовые акты - как нормативные, так и правоприменительные. В силу этого указанное веление нормы распространяется на законодателя, органы исполнительной власти и суды, органы местного самоуправления, которые связаны верховенством Конституции как в процессе нормотворчества, так и в процессе правоприменения.

В комментируемом положении Конституции используется термин "непротиворечие Конституции Российской Федерации". Между тем в ст. 125 Конституции применен иной термин - "соответствие Конституции Российской Федерации" (см. комментарий к ст. 125). Фактическое и юридическое содержание понятий, обозначаемых этими терминами, не вполне совпадает. Императивные нормы Конституции однозначно определяют вариант поведения их адресатов, и в этом случае Конституция пользуется термином "соответствие" ("несоответствие"). Диспозитивные нормы допускают различные варианты поведения адресатов, и выбор любого из этих вариантов при соблюдении указанных в них условий и обстоятельств не противоречит Конституции.

2. Применительно к ч. 2 ст. 15 Конституции следует отметить четыре обстоятельства. Во-первых, закрепляется универсальная для всех субъектов права обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Она возлагается также на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России (см. комментарий к ст. 62), и на Российское государство как особое учреждение и особую международную личность (см. комментарий к ст. 2, 46, 55, 71).

Во-вторых, требование соблюдения конституционных норм касается не только нормотворческой деятельности государства и его органов, но и всех иных видов их деятельности, в том числе исполнительно-распорядительной и судебной, а также поведения граждан.

В-третьих, понятие "соблюдение", используемое в настоящей статье, шире сложившегося в юриспруденции понимания соблюдения, которое выражается в том, что субъекты права сообразуют свое поведение с юридическими запретами. Соблюдение в конституционном смысле характеризуется не только пассивным поведением субъекта, несовершением им запрещаемых Конституцией действий. Оно включает также активное поведение субъектов, требуемое конституционной нормой и направленное на достижение ее целей, и в этом смысле совпадает с понятием выполнения конституционных норм.

В-четвертых, в действующей Конституции удельный вес запретов как способов регулирования поведения граждан незначителен. Однако запреты широко используются Конституцией для нормирования деятельности государства (включая его органы и должностных лиц) как субъекта конституционно-правовых отношений. В этом случае запреты обращены не только к законодателю в смысле запрета издавать те или иные законы и иные нормативные правовые акты, противоречащие Конституции, но и к органам исполнительной и судебной власти, любому правоприменителю, обязанному применять закон с соблюдением предусмотренных Конституцией условий и с учетом установленной ею иерархии ценностей.

3. Государство в лице его органов обязано официально публиковать принимаемые законы. Официальное опубликование является непременной предпосылкой применения любого принимаемого в Российской Федерации закона - федерального или субъекта Федерации, ибо неопубликованные законы не должны применяться. Таким образом, в ч. 3 ст. 15 Конституции содержится, с одной стороны, веление, обращенное к участникам законодательного процесса, официально опубликовать принятый закон, с другой - запрет, обращенный к любому правоприменителю, - не применять неопубликованный закон. Правоприменители, включая органы государства и их должностных лиц, органы местного самоуправления, суды в силу прямого запрета Конституции не должны применять не опубликованные официально законы (см.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах""//ВКС. 1996. N 5).

Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 25 мая 1994 г. (14 июня 1994 г.) N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 23 апреля 1999 г. (22 октября 1999 г.) N 185-ФЗ (СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801; 1999. N 43. Ст. 5124) федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Статья 4 этого закона устанавливает, что официальным опубликованием федеральных законов считается первая публикация их полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". При этом применительно к "Собранию законодательства Российской Федерации" правоприменителям необходимо иметь в виду не дату подписания издания в печать, обычно указываемую в выходных сведениях, а дату фактического опубликования, в результате которого реально обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами.

Законы и акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы и в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Конституция и Федеральный закон от 14 июня 1994 г. не устанавливают срок, в течение которого глава государства направляет подписанный им закон для официального опубликования. Представляется, что такое направление должно осуществляться незамедлительно после его подписания, ибо иное было бы воспрепятствованием законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.

С учетом распространенной в прошлом практики издания секретных нормативных правовых актов, которыми ограничивались или нарушались в иной форме права и свободы граждан, специально оговаривается, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Данный запрет, таким образом, распространяется не на любые правовые акты, а на нормативные правовые акты как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 1995 г. N 17-П Суд пришел к выводу, что в силу ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации "уголовная ответственность за выдачу государственной тайны иностранному государству правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе. Правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом акте, что вытекает из ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации".

Содержащаяся в комментируемом положении гарантия распространяется не только на конституционные, но и на иные права, свободы и обязанности граждан и иных физических лиц, постоянно или временно пребывающих на территории Российской Федерации, на которых в силу ч. 3 ст. 62 Конституции распространяется национальный режим и которые пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданам Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. При этом не имеет значения, осуществляются права, свободы и обязанности человека и гражданина индивидуально или коллективно.

Правоприменителю, к которому обращен данный конституционный запрет, необходимо иметь в виду, что к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности можно, например, отнести акты, нарушающие права и свободы человека и гражданина, препятствующие осуществлению индивидом своих прав и свобод, возлагающие на гражданина дополнительные обязанности или устанавливающие ответственность за деяния, считавшиеся до этого правомерными, и т.п. Определенные критерии на этот счет содержатся в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-I "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 15 ноября 1995 г. (14 декабря 1995 г.) N 197-ФЗ (Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970).

Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации также публикуются в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Ведомственные акты публикуются в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 с изменениями и дополнениями, внесенными указами Президента РФ от 16 мая 1997 г. N 490, от 13 августа 1998 г. N 963 (СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663; 1997. N 20. Ст. 2242; 1998. N 33. Ст. 3967). В частности, нормативные акты министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, а затем официально публикуются в "Российской газете". Официальное опубликование ведомственных нормативных актов осуществляется не позднее десяти дней после их государственной регистрации.

4. Конституция иначе, чем это было в ранее действовавшем законодательстве, решает проблему соотношения правовой системы Российской Федерации и общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации: они являются составной частью правовой системы России.

В широком социально-правовом плане это означает, что в основе правовой государственности в Российской Федерации лежат не только принципы, закрепленные отечественным законодательством, но и общепризнанные стандарты, принятые в международном сообществе. Конституционный строй России служит преодолению во многом искусственной изоляции страны, обеспечивает взаимодействие сообщества правовых государств на основе универсальных принципов и норм международного общения, обязательных для всех государств и иных субъектов международного права.

В более конкретном юридическом плане из комментируемого положения вытекают следующие выводы: во-первых, констатируется, что общепризнанные принципы и нормы международного права в принципе не противоречат Конституции и нормативным правовым актам, составляющим правовую систему Российской Федерации; во-вторых, Конституция идет значительно дальше в признании приоритета международных договоров Российской Федерации перед нормами национального законодательства, поскольку в случае коллизии между ними предпочтение отдается международному договору; в-третьих, правоприменители в пределах своей компетенции не только вправе, но и обязаны применять правила международных договоров для разрешения конкретных дел, а физические и юридические лица, другие субъекты вправе прибегать к нормам международного права, обязательным для Российской Федерации, в целях защиты своих прав.

В комментируемой статье Конституции, однако, не содержится определения общепризнанных принципов и норм международного права. В связи с этим следует иметь в виду, что эти принципы и нормы должны быть признаны таковыми Российской Федерацией; без подобного признания они не могут считаться частью ее правовой системы, порождающей для государства в целом, его органов и должностных лиц юридические обязательства.

Согласно ст. 38 Статута Международного Суда ООН источниками общепризнанных принципов и норм международного права (между ними обычно не проводится различий) являются: международные конвенции - как общие, так и специальные; международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы; общие принципы права, признанные цивилизованными народами. Последнее имеет существенное значение и в процессе правоприменения. Научный спор о соотношении закона и права, "общих принципов права, признаваемых цивилизованными народами", перенесенный в практику деятельности правоприменительных органов, способен стать источником многих потрясений, если не учитывать, что "общие принципы права" действительно занимают доминирующее положение и должны учитываться при разрешении конституционных и иных юридических споров, в том числе споров между индивидом и государством в той мере, в какой они получили признание и закрепление в Конституции. Конституция является способом и юридической формой такого признания. Недопустимо, ссылаясь на общие принципы права, обходить Конституцию и закон, поскольку это привело бы к размыванию конституционных функций и лишало бы Конституцию рационализирующего и стабилизирующего воздействия на организацию и функционирование государственно-организованного общества. Отсюда также следует, что признание общепризнанных принципов и норм международного права частью правовой системы Российской Федерации не превращает их в масштаб оценки законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации. Таким масштабом всегда остается Конституция.

К правовой системе Российской Федерации отнесены и международные договоры, а именно те договоры, в отношении которых она выразила согласие на их обязательность и которые вступили для нее в силу, договоры, к которым она присоединилась, а также договоры, в отношении которых она стала продолжателем или правопреемником Союза ССР. При этом международные договоры имеют преимущество перед законами: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Представляется, что термин "закон" в данном случае требует расширительного истолкования: если международный договор обладает преимуществом перед законом, то тем более - перед иными нормативными правовыми актами. Речь далее идет о законах как федеральных, так и субъектов Российской Федерации. При этом, однако, федеральные органы государственной власти не должны заключать договоры по вопросам, которые находятся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации.

Существенный практический интерес имеет вопрос о том, как должна разрешаться коллизия между международным договором Российской Федерации и Конституцией, если таковая возникает. Представляется, что в этом случае действует правило о высшей юридической силе Конституции, ибо международные договоры являются составной частью правовой системы государства, а в рамках этой системы нет актов, которые по своей юридической силе стояли бы выше Конституции. В связи с этим в ст. 22 Федерального закона от 16 июня 1995 г. (15 июля 1995 г.) N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" предусмотрено, что в случае, если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений в установленном порядке. А согласно ст. 15 этого закона к числу договоров, подлежащих обязательной ратификации, отнесены международные договоры Российской Федерации, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом (СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757).

В связи с этим последним положением возможны следующие выводы: органы государства и должностные лица не вправе заключать договоры, противоречащие Конституции (если такой договор тем не менее заключен, то действуют конституционные нормы, ибо иное противоречило бы принципам народовластия и государственного суверенитета); в случае противоречия международного договора федеральному закону, такой договор вступает в силу только после его ратификации федеральным парламентом в форме закона; противоречие между международным договором и внутренним законодательным актом не влечет автоматического признания ничтожности последнего. Этот акт лишь не применяется в целом или в части, противоречащей договору, хотя и продолжает действовать. Следовательно, для юридической дисквалификации этого акта или его части необходимо соблюдение обычной конституционной процедуры: нужно отменить этот акт управомоченным на то органом или признать его неконституционным решением Конституционного Суда, что влечет утрату этим актом юридической силы.

Статья 16

1. Конституция Российской Федерации ввела новое для отечественного законодательства понятие "основы конституционного строя". Конституционный строй - это не только совокупность закрепленных Конституцией принципов, основных положений, в соответствии с которыми должны находиться все другие конституционные положения, а также текущее законодательство. Конституционный строй - это прежде всего система конституционных отношений как предмета конституционного регулирования, а также и конституционные нормы, регулирующие и закрепляющие существующий социальный строй. Конституционный строй - это совокупность социальных отношений, а его основы - система принципов, их регламентирующих.

Основы конституционного строя - это своего рода "конституция для Конституции", они включают в себя наиболее устойчивые принципы, на которых построено регулирование общего характера, являются, образно говоря, мерилом самого текста основного закона.

Конституционные нормы и принципы, образуя основы конституционного строя, определяют все существо Конституции, а поэтому (наряду с нормами, содержащимися в главах 2 и 9) обладают более высокой юридической силой), чем все остальные. Социальная роль норм и принципов, составляющих основы конституционного строя, состоит в том, чтобы придать незыблемость, стабильность самому конституционному строю государства. Поэтому законодатель в ст. 135 Конституции и предусмотрел сверхжесткий порядок изменения основ конституционного строя (см. комментарий к ст. 135).

Федеральный конституционный закон от 24 июня 1994 г. (21 июля 1994 г.) N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", определяя полномочия Конституционного Суда, устанавливает, что свои полномочия он осуществляет "в целях защиты основ конституционного строя" (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447).

Положения ч. 1 комментируемой статьи есть конституционная гарантия легитимности конституционного строя. Из ее смысла вытекает обязанность законодателя следовать указанным принципам при изменении или дополнении остальных норм Конституции.

2. Основы конституционного строя занимают первенствующую роль среди всех остальных конституционных норм. Это означает, что нормы, содержащиеся в других главах Конституции, не могут противоречить основам конституционного строя. Конституционные нормы главы 1 - это своего рода стандарт для остальных конституционных норм, всей системы действующего законодательства и любых нормативных правовых актов Российской Федерации. Положения ч. 2 ст. 16 Конституции адресованы Федеральному Собранию, которое может принимать законы об изменении и дополнении Конституции, за исключением пересмотра положений глав 1, 2 и 9 (см. комментарий к ст. 135).

В случае принятия законодательным органом любого вида закона или издания кем бы то ни было любого другого нормативно-правового акта, противоречащих основам конституционного строя, вопрос решается Конституционным Судом в порядке, предусмотренном ст. 125 Конституции Российской Федерации.