Статья 132

1. В комментируемой статье уже в четвертый раз, если иметь в виду систему местного самоуправления, употреблено слово "самостоятельно" (см. ст. 12, 130, 131). Но в данном случае - применительно к органам местного самоуправления и в отношении определенного вида их деятельности - управления. На этом приходится акцентировать внимание, поскольку может создаться ложное впечатление о самостоятельности соответствующих органов, их независимости, в том числе и по отношению к населению, к остальным формам народного волеизъявления. Такая опасность реальна и в практической деятельности органов местного самоуправления, тем более, что перечень вопросов, решаемых местным самоуправлением и его органами, их формулирование в ст. 130 и 132 не совпадают.

Представляется, что ключевое слово "управляют" употреблено в ч. 1 ст. 132 в его узком значении, в аспекте "оперативного управления муниципальной собственностью". Следовательно, норма ч. 1 ст. 132 Конституции является конкретизацией прав собственника, установленных в ст. 130.

Систематическое толкование позволяет констатировать: население ни при каких условиях не отстраняется от решения местных дел, в том числе от осуществления своих прав собственника. Оно осуществляет контроль за решением любого вопроса, имеет правовые возможности решать всякий общий вопрос непосредственно.

Вместе с тем очевидно целесообразно исключение ряда вопросов из круга тех, которые можно было бы решать посредством референдума. В этом смысле, например, утверждение местного бюджета будет исключительным полномочием представительного органа местного самоуправления и, следовательно, он решает его самостоятельно в прямом смысле этого слова. Очевидно также, что решение многих оперативных вопросов охраны общественного порядка может составлять предмет деятельности исключительно органов муниципальной милиции и никаких других.

Норму комментируемой статьи следует понимать так, что каждый орган в пределах своей компетенции решает соответствующие вопросы местного значения самостоятельно. Ни один государственный орган не правомочен отменять принятые в соответствии с законом акты органов местного самоуправления, никто не визирует их решения, не требуется ни предварительной, ни последующей санкции на те или иные действия. Органы местного самоуправления осуществляют функции публичной власти под свою ответственность. Это не означает вместе с тем, что органы местного самоуправления не проводят необходимых консультаций, совершенно свободны от решений государственных органов.

Часть 1 ст. 132 Конституции определяет, скорее, направления деятельности органов местного самоуправления, но не ее виды; устанавливает предметы ведения, но не функции этих органов. Жилищное строительство, здравоохранение, образование названы в других статьях Конституции. Здесь же на первое место поставлено управление муниципальной собственностью. Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия собственника осуществляют представительные органы (они, в частности, устанавливают порядок управления и распределения собственности), другие органы местного самоуправления в рамках их компетенции (администрация непосредственно управляет и распоряжается большинством объектов собственности), а также по специальному поручению - юридические лица и граждане (см. ст. 125 ГК). Перечень действий, которые органы местного самоуправления вправе совершить с имуществом, установлены в упомянутом Федеральном законе. Он содержится в законах субъектов Федерации и в уставах муниципальных образований.

Самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью вытекает также из факта равноправного признания и защиты всех форм собственности и соответственно равенства собственников в осуществлении и защите своих прав.

Формирование, утверждение и исчисление местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с названным выше Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления и Бюджетным кодексом Российской Федерации, вступившим в юридическую силу с 1 января 2000 г.,. Основные принципы организации местных финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления устанавливаются федеральным законодательством, законами субъектов Федерации, в уставах муниципальных образований. Так в Уставе г. Москвы (принят Московской городской Думой 28 июня 1995 г.) содержится глава "Бюджетно-финансовая система", в которой определены бюджет города, бюджетный процесс, бюджеты муниципальных образований и т.д.

Установление местных налогов и сборов осуществляется в соответствии с законодательством самостоятельно представительными органами местного самоуправления. Население непосредственно или представительные органы с учетом мнения населения могут предусмотреть разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования мероприятия местного значения. При этом аксиоматичным является то, что некоторые сборы и налоги вводятся только законом (см. комментарий к ст. 75), но органам местного самоуправления может быть предоставлено право определять их конкретные виды и ставки.

Проблема установления налогов и сборов была предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации по делу о проверке ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы. Постановление Конституционного Суда от 4 апреля 1996 г. (ВКС. 1996. N 2) устанавливает важные для толкования ст. 132 Конституции положения: налоги, установленные не на основе закона, не могут считаться "законно установленными". Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2118-I "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1992. N 11. Ст. 527) с последующими изменениями и дополнениями, подлежит применению в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации; принцип равенства прав и свобод граждан требует учета фактической способности к уплате налога исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности, равенство должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов; подушная система налогообложения при чрезвычайно высоком налоге означает взыскание существенно большей доли из имущества неимущих или малоимущих граждан и меньшей доли - из имущества более состоятельных граждан; налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным; основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией без каких-либо условий фискального характера, и соответственно реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов.

Экономическая основа местного самоуправления - главная гарантия его самостоятельности. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливаются принципиальные положения о составе муниципального имущества, о том, кто и как им распоряжается и управляет; о формировании, утверждении, исполнении местного бюджета, его доходной части и, в частности, соответствующих субвенциях, предоставляемых из федерального фонда компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами.

Охрана общественного порядка проводится силами милиции общественной безопасности. В районах, городах, районах городов создается милиция общественной безопасности (местная милиция) как составная часть системы органов внутренних дел, как структурное звено соответствующего отдела (управления) внутренних дел. Поскольку руководители муниципальной милиции назначаются вышестоящими руководителями органов внутренних дел, хотя и по согласованию и с последующим утверждением органами муниципальных образований, ситуация с охраной общественного порядка ставит под сомнение самостоятельность органов местного самоуправления. К тому же местная милиция финансируется из бюджета субъекта Федерации, а муниципальные образования могут за счет собственных средств устанавливать дополнительную численность этой милиции и лишь контролировать ее деятельность, но не управлять ею (см.: ст. 7, 9 Закона РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г. N 1026-I//Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503 с последующими изменениями и дополнениями; Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 209 "О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации" с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента РФ от 2 декабря 1998 г. N 1454//САПП. 1993. N 7. Ст. 562; СЗ РФ. 1998. N 49. Ст. 6010).

Для полного обеспечения требований ч. 1 ст. 132 в части самостоятельного обеспечения органами местного самоуправления охраны общественного порядка в соответствии с Указом Президента от 3 июня 1996 г. N 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" разрабатывался проект Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации", а в соответствии с Указом Президента от 17 сентября 1998 г. N 1115 в ряде муниципальных образований идет эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления.

Часть 1 ст. 132 Конституции является бланкетной, поскольку устанавливает возможность решения органами местного самоуправления "иных вопросов местного значения". Их перечень содержится в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Но в этой связи следует обратить внимание на следующее. Во-первых, перечисление конкретных вопросов вряд ли можно назвать принципами организации системы местного самоуправления. Во-вторых, "иные вопросы местного значения" могут устанавливаться законами субъектов Федерации. В-третьих, неверно было бы связывать отнесение вопросов к местным лишь по территориальному принципу, вряд ли целесообразно, например, относить к решению органов местного самоуправления организацию и дошкольного, и общего, и профессионального образования. В-четвертых, перечни вопросов, содержащиеся в законах, не могут быть закрытыми, поскольку в уставах могут найти отражение специфические вопросы, связанные с историческими и местным традициями (см. комментарий к ст. 131). В-пятых, некоторые из вопросов сформулированы так, что решать их можно только совместно с государственными органами.

2. Часть 2 ст. 132 Конституции адресована государственным органам. Именно они вправе наделить органы местного самоуправления государственными полномочиями, причем сделать это могут только представительные органы государства и только одним актом - законом. Рассматривая понятие "наделяться", следует иметь в виду, что речь идет о временном или постоянном делегировании полномочий, но не полной передаче их органам местного самоуправления. В противном случае они приобретали бы местное значение. Вместе с тем делегирование полномочий не означает, что они утрачивают государственное значение, государственный характер. Передаются не функции государства, а полномочия по их исполнению и только отдельные.

В Конституции не регулируется вопрос о передаче полномочий. Но этот вопрос был в центре внимания Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области (См. Постановление Конституционного Суда от 30 ноября 2000 г. N 15-П). Конституционный Суд установил, что из статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, следует, в частности, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем - федеральным или законодателем субъекта Российской Федерации и только в форме закона с учетом установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71, 72 и 73). Вопреки указанному конституционному требованию пункт 2 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области предполагал, что соответствующие полномочия передаются органам местного самоуправления не законом, т.е. не в порядке осуществления субъектом Российской Федерации законодательных полномочий, а решением органов государственной власти района - районного Совета народных депутатов (который по своей природе и месту в системе публичной власти не может выступать в качестве законодательного органа) или районной администрации.

Кроме того, Устав Курской области наделял органы местного самоуправления вправе в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области. Между тем из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".

В настоящее время порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является предметом регулирования Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Соответствующие органы государственной власти могут выступить в этих случаях в качестве правоприменительных органов и через свои акты или совместные акты с органами местного самоуправления реализовывать предоставленные им законом возможности.

Речь может идти о перекрещивающихся интересах - государственных и местных, когда вопросы местные приобретают государственное значение, а органам местного самоуправления для их решения не хватает полномочий. Органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством участвуют в решении таких вопросов, как гражданская оборона, ведение воинского учета, ведение статистического учета, карантинное дело, запись актов гражданского состояния и т.д. Они наделяются некоторыми властными полномочиями в охране общественного порядка (вплоть до осуществления административной юрисдикции), в сфере контроля за организациями разных форм собственности и др. По буквальному смыслу ч. 2 ст. 132 государственными полномочиями наделяются именно органы местного самоуправления, а не система в целом.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями влечет за собой ряд последствий. Во-первых, обязательна "передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств". Эта обязанность лежит на государственных органах. Во-вторых, государство приобретает полномочия по контролю за реализацией переданных полномочий, что означает возможность санкционирования соответствующих действий органов местного самоуправления, дачу им указаний, оценку принимаемых решений с точки зрения целесообразности, материальной и финансовой обеспеченности, возможность приостановления и отмены принятых решений.

Органы местного самоуправления реализуют переданные им полномочия под свою ответственность. Однако при определенных условиях эта ответственность может быть солидарной, то есть разделяться с государственными органами, отдавшими незаконное или необоснованное распоряжение.