Статья 131

1. Часть 1 комментируемой статьи содержит, по существу, две нормы. Одна из них определяет территориальные пределы местного самоуправления, а другая устанавливает право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Если последняя норма сформулирована определенно и фактически исключает подключение к решению вопроса о структуре управленческих органов каких-либо органов государственной власти (представительных или исполнительных), то первая из названных норм сформулирована бланкетно и рассчитана на прямое участие законодательных органов. Все, что касается установления в этой части общих принципов осуществления местного самоуправления, согласно п. "н" ст. 72 Конституции Российской Федерации относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов, а то, что относится к установлению конкретных правил, особенно учету исторических и иных местных традиций, - к ведению субъектов Российской Федерации.

Некоторые из принципов, имеющие отношение к комментируемой статье, содержатся в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем, например, устанавливается, что термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, организаций, объектов, находящихся в муниципальной собственности, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Согласно названному закону местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах, муниципальных районах, в границах внутригородских территорий. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. (В Государственную Думу внесены предложения по расширению в этом плане компетенции федерального законодательства).

В целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях. Такое ограничение может быть установлено федеральным законом.

В качестве общего принципа названный Закон допускает функционирование муниципального образования в нескольких поселениях, объединенных общей территорией, в части поселения, в иной населенной территории, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

В развитие конституционных норм названный Закон к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относит:

- установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

- регулирование законами особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.

На основе общих принципов (которые могут содержаться в том числе и в законах субъектов Федерации), на основе конкретных законодательных установлений в уставах муниципальных образований указываются:

- границы и состав территории муниципального образования;

- структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

- вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества, с учетом исторических и иных местных традиций.

В определении территориальных пределов местного самоуправления важно учесть установку Европейской Хартии местного самоуправления на такое управление со стороны местных сообществ, которое было бы "одновременно эффективным и приближенным к каждому гражданину". Из этого исходил и Конституционный Суд России, который в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" сформулировал ряд принципиальных положений (ВКС. 1996. N 2).

Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.

Район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно ст. 131 (ч. 1) Конституции Российской Федерации имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными ее ст. 130, 131, 132. При таких обстоятельствах обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки ст. 131 (ч. 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а напротив, отдаляло бы их от него.

Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции Российской Федерации (ст. 130, 131) такое установление территорий муниципальных образований, которое исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.д.), не имеющих статуса административно-территориальных единиц.

Часть первая комментируемой статьи не исключает, а даже предполагает особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях и в отдельных поселениях. Оправданы, например, особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в закрытых административно-территориальных образованиях, в городах-наукоградах, на приграничных территориях.

В законодательстве и уставе муниципальных образований получило закрепление выражение "территориальное общественное самоуправление". Под ним понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами.

Поскольку органы местного самоуправления выведены за рамки системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции), то оно функционирует в качестве "общественного", и ни одно из конституционных положений главы 8 Конституции Российской Федерации не дает повода каким либо образом разделять местное самоуправление на "полноценное" и менее "полноценное". Территориальные границы (пределы) муниципальных образований могут быть разными, но это влияет на фактическое, но не юридическое положение данных образований.

2. Не только установление, но также изменение границ муниципального образования, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. С соответствующей инициативой могут выступить органы государственной власти, органы самоуправления, население.

Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны установить гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

В ч. 2 ст. 131 Конституции идет речь именно об изменении границ (при преобразовании, упразднении, слиянии, разъединении существующих муниципальных образований), но не о тех случаях, когда представительные государственные органы решают вопрос об установлении уровня местного самоуправления в его соотношении с объемом (уровнем) функционирования органов государственной власти. Представляется, что комментируемая часть статьи адресована, скорее, органам местного самоуправления, которые с учетом мнения населения могут договориться об изменении существующих между муниципальными образованиями границ с последующим внесением поправок в уставы.

Учет мнения населения осуществляется в разных формах - опрос, публичное обсуждение вопроса в средствах массовой информации, решения сходов граждан и т.д. Статья 5 Европейской Хартии местного самоуправления гласит: "При любом изменении местных территориальных пределов должны предварительно проводиться консультации с соответствующими местными сообществами, по возможности путем референдума, где это допускается законом".