Глава 8. Местное самоуправление Статья 130

1. Комментируемая статья открывает главу, в которой развиваются конституционные положения, составляющие основу конституционного строя России (ст. 3, 8, 9, 12 Конституции). В Конституциях зарубежных государств такие главы отсутствуют, а соответствующие нормы, если таковые имеются, соседствуют с нормами о местном управлении.

Однозначной общей оценки ч. 1 ст. 130 Конституции не существует. Одни видят в ней определение местного самоуправления, указание на его смысл и суть, другие полагают, что здесь определяется его социальное назначение. Не отвергая ни того, ни другого, следует все-таки подчеркнуть: норма ч. 1 комментируемой статьи определяет правовые параметры содержательного функционирования местного самоуправления, обрисовывает в общей форме сферу и границы его проявления.

Местное самоуправление - это система, в которой есть субъекты, объекты, отношения между субъектами по поводу объектов управления, объективная и субъективная сторона этих отношений, нормативные акты и акты индивидуального характера.

2. В ч. 1 ст. 130 Конституции назван субъект местного самоуправления - население. Исходя из того, какие вопросы оно решает, можно заключить: речь идет о населении, проживающем в данной местности, на данной территории, о "населении" как местном сообществе, включающем в себя всех людей, постоянно или временно (есть сельские населенные пункты, где основную часть населения составляют горожане, проживающие здесь 6-7 месяцев в году) населяющих данную территорию.

Население самостоятельно (см. комментарий к ст. 17) решает вопросы местного значения. Под ними понимаются все вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного сообщества. Конституция Российской Федерации содержит ряд норм (ст. 40, 41, 43, 131, 132), предопределяющих перечень предметов ведения местного самоуправления, содержащийся в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Итак, местное самоуправление (как институциональная, нормативная и другая система) обеспечивает решение вопросов местного значения. Нормативная база, организация власти, управленческая деятельность органов местного самоуправления, складывающаяся местная практика - все это служит надлежащему решению местных проблем. Именно населению, местному сообществу в целом принадлежит право самостоятельно решать вопросы, затрагивающие интересы сообщества в целом. Отдельные граждане решают свои вопросы индивидуально - через государственные органы, общественные объединения, через посредство местного самоуправления.

Граждане обладают правом: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; участвовать в референдуме; обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; знакомиться с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина; участвовать в определении структуры органов местного самоуправления; выражать мнение по поводу изменения границ территории местного самоуправления. Все эти и другие права обеспечиваются в том числе и системой местного самоуправления, находят, в частности, свое закрепление в уставах муниципальных образований. Так, например, в ч. 2 ст. 15 Устава г. Перми (принят на заседании Пермской городской Думы 13 марта 1996 г.) зафиксировано: "Право граждан на осуществление городского самоуправления гарантируется настоящим Уставом в соответствии с законами и обеспечивается Главой города". Соответственно в ст. 263 предусмотрена ответственность органов городского самоуправления в случае непринятия мер по обеспечению прав, свобод и законных интересов граждан.

В ч. 1 комментируемой статьи особо указано на обеспечение прав собственника - владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Собственником является население, а правом оперативного управления ею владеют органы местного самоуправления (см. комментарий к ст. 132) в пределах своей компетенции. Законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований предусматривают возможность населению реализовать право распоряжаться собственностью непосредственно, но, как правило, это право собственника на муниципальное имущество осуществляют уполномоченные на то органы местного самоуправления. В состав собственности согласно Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие подобные ресурсы, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие кредитно-финансовые организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, культуры и спорта, другое имущество.

Конституция не определяет источники формирования муниципальной собственности. Но поскольку последняя признается и защищается наравне с другими формами собственности (см. комментарий к ст. 8), поскольку равенство форм собственности возведено в конституционный принцип, было бы неправомерно формировать уровень и состав муниципальной собственности за счет (в ущерб) другой.

3. Часть 2 комментируемой статьи определяет пути осуществления местного самоуправления. Названы три пути: 1) через прямое народное волеизъявление; 2) через выборные органы; 3) через другие (невыборные) органы. Однако организационные формы сформированы бланкетно, а поэтому в федеральных законах и законах субъектов Федерации могут быть названы и называются формы, не упомянутые в Конституции.

Главенствующей формой назван референдум - голосование по вопросам местного значения. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил ряд правил, определяющих проведение местного референдума. Те из них, которые сформулированы на уровне принципа, должны получить конкретизацию в законодательстве субъектов Федерации и уставных документах муниципальных образований.

Второй формой прямого волеизъявления названы выборы. Конституция закрепляет право граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления и те случаи, когда граждане такого права не имеют (см. комментарий к ст. 32). Есть соответствующая норма в указанном выше законе об общих принципах местного самоуправления. Но особо следует назвать Федеральный закон от 23 октября 1996 г. (26 ноября 1996 г.) N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497), которым введено в действие "Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Федеральным законом от 20 мая 1998 г. (22 июня 1998 г.) N 85-ФЗ в Федеральный закон от 23 октября 1996 г. внесены существенные дополнения (СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3005).

Субъекты Федерации принимают свои законы, предусматривающие в том числе и нормы избирательного права в системе местного самоуправления. Так, в Воронежской области порядок проведения выборов представительных органов самоуправления, местного референдума, отзыва выборных лиц местного самоуправления определен Избирательным кодексом Воронежской области (см. Собрание законодательства Воронежской области: Сборник нормативных актов. Воронеж, 1996. Т. 2.). Муниципальные выборы могут иметь свою специфику, отражаемую уставами муниципальных образований. Представляется, что государственные органы не должны заниматься муниципальными выборами, но обязаны защищать права граждан, обеспечивать их правовую сторону.

Законодательство и уставы муниципальных образований среди других форм прямого воздействия называют собрания (сходы) граждан, народную правотворческую инициативу (возможность населения вносить в органы местного самоуправления проекты правовых актов). В качестве примера можно указать Закон Чувашской Республики "Об общих собраниях (сходах), конференциях граждан в Чувашской Республике" от 17 января 1993 г. Закон проводит разницу между собраниями и конференциями граждан; в последнем случае действуют уполномоченные, а норма представительства устанавливается главой местного самоуправления соответственно числу жителей населенных пунктов, микрорайонов, кварталов, улиц и многоквартирных жилых домов.

Перечень форм прямого воздействия не может быть закрытым. Их многообразие обусловливается в том числе историческими и местными традициями (см. комментарий к ст. 131).

Прямое народное волеизъявление, и в частности референдум, названы первыми. Это определяет высокую юридическую силу соответствующих актов в контексте остальных форм местного самоуправления. Второе место отведено выборным органам местного самоуправления. Их наличие в системе местного самоуправления обязательно уже по тому, что в ст. 131 Конституции употреблен союз "и", а не "или", когда идет речь о выборных и других органах. Из обязательности существования выборных органов, а также в принципе обязательности представительного органа и исполнительно-распорядительного, исходит и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации". Однако система и состав выборных органов могут быть самыми различными. Для некоторых муниципальных образований допустимо, по-видимому, отсутствие представительных выборных органов, но тогда обязательно будет выборным глава администрации, который может выбираться как населением непосредственно, так и представительным органом. В то же время он может и назначаться выборным представительным органом. Общие принципы разграничения полномочий между разными органами определяются Федеральным законом, но содержательно они должны формулироваться в уставах в соответствии с законами субъектов Федерации.

Системы организации самоуправления могут быть самыми разными, как и структура органов (см. комментарий к ст. 131). Однако представительным органам принадлежит определяющая роль. Они утверждают местный бюджет, отчет о его исполнении; принимают программы развития местного образования; устанавливают местные налоги; определяет порядок управления собственностью, осуществляют контроль за деятельностью администрации. Принцип разделения властей в системе местного самоуправления может и не проводиться столь строго, в связи с чем допустимо, что глава муниципального образования одновременно возглавляет представительный орган.

"Другие органы местного самоуправления" в контексте ч. 2 ст. 130 Конституции - означает возможность иных способов их формирования: назначение, конкурс, контракт и т.д. Однако в любом случае речь идет о формировании этих органов населением. Не допускается назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и должностными лицами государства.