Раздел первый Глава 1. Основы конституционного строя

Статья 1

1. Содержание этой основополагающей статьи Конституции может быть раскрыто, если исходить из понятия государства как особого социально-политического образования, его природы и форм.

К настоящему времени российская политическая и правовая наука преодолела односторонний (классовый) подход в понимании государства. Оно уже не рассматривается только как орудие политической власти экономически господствующего класса, как его диктатура, как машина для подавления одного класса другим. В определении государства теперь преобладает общечеловеческий подход, в соответствии с которым оно трактуется как средство решения задач, стоящих перед всем обществом, как организация социальной жизнедеятельности.

С этих позиций государство можно определить как политико-территориальную суверенную организацию публичной власти населения, призванную обеспечить социальный компромисс (а в определенных случаях - классовое или групповое господство) и управление обществом.

Главное, определяющее в государстве - его сущность. Это то основополагающее начало, которое характеризует природу государства, его назначение и функции. Сущность государства двуедина по своей природе. С момента возникновения и на протяжении довольно длительного исторического времени государства (рабовладельческие, феодальные, раннебуржуазные) в основе своей деятельности имели насилие. Сущность современных государств - общесоциальный компромисс, управление обществом в целях его гармонии и всестороннего развития.

Сущность государства определяет и его форму, которая показывает, как организована и осуществляется государственная власть, какие методы она использует в своей деятельности, каково национально-территориальное устройство государства. Форма государства включает в себя: форму правления, форму государственного устройства, политический режим.

Форма правления - порядок образования и организация высших органов государственной власти, их взаимоотношения с нижестоящими государственными органами и населением. По форме правления государства делятся на монархии, где верховная, как правило пожизненная, власть принадлежит единоличному главе государства - монарху, и республики, в которых высшие органы государственной власти являются выборными. В зависимости от полноты власти главы государства, роли представительных органов и порядка формирования высших органов государственной власти различают президентские и парламентарные республики.

Форма государственного устройства - это внутреннее строение государства, его национально-территориальное устройство. Различают унитарную, федеративную и конфедеративную формы государственного устройства.

Унитарное государство - это цельное, единое государство, состоящее из административно-территориальных единиц, не обладающих признаками суверенитета. В таких государствах установлены единая система высших органов государственной власти, единая правовая и законодательная системы. Примером таких государств являются Франция, Англия, Бельгия, Украина и др.).

Федеративное государство - это сложное государство, составные части которого обладают суверенитетом или являются государственноподобными образованиями, т.е. обладают тем или иным набором признаков суверенитета. Наряду с общефедеративными органами власти, общефедеративной правовой системой, в таком государстве существуют высшие органы и законодательство субъектов Федерации. Примером современной Федерации являются Россия, США, Бразилия и др. Федерациями в настоящее время являются 21 государство, в которых проживает почти одна треть населения земного шара.

Под конфедерацией понимается объединение государств, создаваемое для достижения определенных (как правило временных) целей.

Политический режим как элемент формы государства представляет собой совокупность методов (способов) осуществления государственной власти. Различают демократический и антидемократический политические режимы. В политических режимах, как и в форме правления, наиболее ярко проявляются сущность государства, его социальное назначение, природа существующей в обществе государственной власти.

2. Российская Федерация - Россия есть демократическое государство. Это проявляется в том, что в современном российской государстве закрепляется народовластие, поскольку единственным источником власти Конституция признает российский многонациональный народ. Свою власть он реализует в двух формах демократии - представительной и непосредственной. Суть представительной демократии в том, что народ управляет государственными делами через выбранных им Президента, депутатов Государственной Думы, депутатов представительных органов субъектов Федерации и глав администрации, через органы местного самоуправления. Непосредственная демократия проявляется в непосредственном решении каждым гражданином государственных, общественных, производственных, организационных и иных вопросов путем референдумов, обсуждения законопроектов, собраний учредителей и др.

Необходимыми условиями демократии в нашей стране являются народовластие, разделение властей, плюрализм мнений и многопартийность, нормативное закрепление прав и свобод граждан.

3. Россия является федеративным государством. В основе федеративного государственного строя России лежат глубокие исторические, социально-экономические, геополитические и этнические корни.

Сущность российского федерализма составляют государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов.

Российская Федерация включает три типа субъектов: национально-государственные (республики), административно-территориальные (края, области, города федерального подчинения), национально-территориальные (автономная область, автономные округа). В составе Российской Федерации 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, два города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), одна автономная область, 10 автономных округов.

Россия как федеративное государство построена по смешанному национально-территориальному принципу. Республики, автономные области, автономные округа в основе своей имеют национальный принцип, края и области - территориальный. Однако и в некоторых национальных образованиях коренное национальное население не составляет большинства (республики Алтай, Коми, Саха (Якутия) и др.).

Россия является асимметричной федерацией: правовое положение и полномочия ее субъектов не унифицированы и во многом не равнозначны. Республики находятся в более "привилегированном" положении, чем края и области. В частности, конституции республик и их договоры с Российской Федерации о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий устанавливают, например, их суверенитет, гражданство, предусматривают создание своего Конституционного суда и даже фиксируют особое положение в составе Федерации (ассоциированное членство Татарстана в составе Российской Федерации).

Несмотря на эти различия, всем субъектам Российской Федерации присущи общие черты:

- наличие конституций, уставов, где фиксируется их правовое положение и закрепляется компетенция;

- официальное представительство в федеральных органах государственной власти (по два представтеля в Совете Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти);

- самостоятельное установление системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти;

собственное законодательство, бюджет;

частичная международная правосубъектность;

собственная символика;

право заключения двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации (см. комментарий к ст. 11).

Основные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации устанавливает Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (см. комментарий к ст. 65).

Определенное влияние на государственное устройство России может оказать Указ Президента России от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе". Этим же Указом утверждено Положение о полномочном представителе в округе и перечень федеральных округов. Таких округов семь. Все субъекты Российской Федерации объединены в эти округа с единым центром - столицей округа. Создание федеральных округов вряд ли поколебет федеративное устройство российского государства, но вполне может устранить федеративную асимметрию, установив равноправие всех субъектов федерации.

4. Россия есть правовое государство. В основе правового государства лежат следующие принципы: 1) верховенство закона, примат права над государством; 2) разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную; 3) ответственность государства перед своими гражданами; 4) равенство граждан перед законом, их правовая защищенность. Россия стала на путь формирования правового государства, но таковым еще не стала. Правовое государство для нашей страны - цель, но пока еще не реальность.

5. Российское государство по форме правления представляет собой республику. Это значит, что высшие органы власти (Президент, Федеральное Собрание) избираются населением страны и ответственны перед ним.

Современные республики, как уже отмечалось выше, делятся на парламентарные и президентские. Различаются они главным образом порядком формирования правительства и его правовым положением, а также полномочиями главы государства (президента). В парламентарных республиках правительство формируется парламентским большинством, т.е. из членов партии (или коалиции партий), победившей на выборах в парламент. Здесь правительство целиком зависит от парламента: подотчетно ему и в случае выражения ему парламентом недоверия уходит в отставку. Президент в такой республике, если он есть (Италия, Германия), не обладает большими полномочиями и выполняет в основном представительские функции. В президентской республике президент формирует правительство и зачастую возглавляет его. Правительство ответственно перед президентом и парламент не может отправить его в отставку. Президент в такой республике наделен значительными законодательными функциями и является верховным главнокомандующим вооруженными силами.

Изложенное дает основание считать Россию президентской республикой с элементами парламентаризма (своего рода смешанная форма правления). Правительство в нашей стране формируется Президентом, но не возглавляется им (есть Председатель Правительства). Государственная Дума может выразить правительству недоверие или отказать в доверии, но решение об отставке правительства принимает в конечном счете президент. Если он не согласится с решением Государственной Думы, а та повторно в течение трех месяцев выразит недоверие Правительству, Президент имеет право распустить Государственную Думу. Он в течение семи дней может принять решение о роспуске Государственной Думы, если она откажет в доверии Правительству, после постановки такого вопроса Председателем Правительства перед Государственной Думой (см. комментарий к ст. 117). Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, наделен значительными законодательными функциями. Его указы по своей юридической силе значительно выше иных подзаконных актов российского государства и весьма близки к закону.

6. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны. Это значит, что они в равной степени могут употребляться в государственных, международных, правовых и иных документах, а также в обыденном словоупотреблении для обозначения Российского государства.

Статья 2

1. В ряду других основ конституционного строя и конституционных принципов положение о человеке, его правах и свободах как высшей ценности обладает приоритетом, верховенством. На первое место в современном демократическом обществе ставятся интересы человека, его права и свободы, которые должны находиться в гармонии с общественными, публичными (государственными) интересами, с коллективными правами общностей (национальных и иных меньшинств, общественных и иных объединений, групп, слоев населения и т.д.). Возникающие между ними противоречия должны разрешаться в пользу интересов человека в целях осуществления его прав и свобод.

Принцип приоритетности ценности человека, его прав и свобод пронизывает буквально все содержание Конституции Российской Федерации. Это конституционная реальность, которая должна определять практику законотворчества и применения законодательства. Все остальные конституционные принципы - равноправия и самоопределения народов, государственного суверенитета и безопасности, государственной целостности и территориального единства и другие - могут рассматриваться как однопорядковые, но подчиненные конституционному принципу признания человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности.

Из конституционного принципа признания человека в качестве высшей ценности вытекает ряд обязанностей государства: признания прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и защиты.

2. Признание прав и свобод человека и гражданина находит выражение в их официальном - конституционном, законодательном и ином нормативном - закреплении.

Права и свободы человека - это общепризнанные социальные возможности личности, обеспечение которых реально в условиях достигнутого человечеством прогресса. Как правило, они в современном виде находят провозглашение и закрепление в международно-правовых документах - Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и др.

Различие прав человека и прав гражданина, обусловленное различием права и закона, - прогрессивная демократическая идея, которая имеет длительную историю. Конституция юридически закрепила эту идею в качестве конституционного принципа, основы конституционного строя. Конституционно-правовая доктрина и общечеловеческая практика выработала различие понятий прав и свобод человека. Иногда в литературе отмечается, что свобода - это тоже право на определенный вид свободного поведения. В действительности в различии права и свободы человека заложен глубокий смысл. Свобода - это самостоятельное поведение носителя свободы, которое должно иметь адекватную форму пользования ею. Свобода человека обеспечивается и защищается государством, но не регламентируется им. В пользовании свободой человек не должен лишь злоупотреблять ею, т.е. наносить вред другим лицам. Право - это четко очерченная государством возможность свободного поведения в тех рамках, которые определены законом. Человек, реализуя право, не должен выходить за рамки границ этого права. В реализации права человеком роль государства более активна, чем при пользовании человеком свободой.

Права и свободы человека - развивающееся явление. Различают несколько поколений прав и свобод человека.

Права и свободы первого поколения - это право частной собственности, право неприкосновенности личности, свободы совести, политические права - избирать и быть избранным в представительные (законодательные) органы государственной власти, в органы местного самоуправления и др. Указанные права и свободы человека нашли закрепление в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. во Франции, в Конституции США и др.

Права и свободы второго поколения возникли после второй мировой войны в условиях подъема демократии, когда с расширением личных и политических прав формулируются и находят признание в мировой практике социально-экономические и культурные права: право на труд и отдых, право социального обеспечения, право на образование, право на пользование достижениями культуры и др. Указанные права закрепляются, например, в конституциях Франции, Италии и других стран.

В последние десятилетия все большее признание находят права и свободы третьего поколения, обусловленные достижениями и одновременно неблагоприятными последствиями научно-технического прогресса: право на здоровую окружающую среду, право на объективную информацию, право на безопасность в различных сферах и др.

Позитивную роль в закреплении экономических, социальных и культурных прав человека и гражданина в международно-правовых актах сыграла позиция бывших социалистических государств в ООН и в других международных организациях.

Перечисленные виды прав и свобод человека трех поколений находят признание Российским государством на конституционном либо на ином нормативно-правовом уровне.

3. Соблюдение официально признанных государством прав и свобод - следующая обязанность государства. Для этого государство развивает и создает соответствующие гарантии (условия и средства) и устанавливает юридические механизмы их осуществления (реализации). Наряду с юридическими гарантиями (механизмами) осуществления (реализации) прав и свобод человека большую роль играют общие гарантии - экономические, социальные, политические, духовные, социально-психологические. В отношении ряда прав, например экономических, социальных, культурных, такого рода гарантии имеют определяющее значение.

4. Защита прав и свобод человека - третья обязанность государства. На практике нет автоматической реализации прав и свобод человека. Зачастую необходима борьба за права и свободы ("борьба за право"), когда возникают препятствия к их осуществлению и прямые их нарушения со стороны как других лиц, так и должностных лиц государства. Нарушения прав и свобод человека должны быть ликвидированы, а виновные в таких нарушениях - наказаны. В этих целях государство предусматривает соответствующие юридические средства и юридические механизмы защиты нарушенных прав и свобод человека. Особая роль в их юридической защите отводится суду, правосудию. Создаются и другие специализированные органы и учреждения, призванные осуществлять защиту, прежде всего восстановление нарушенных прав и свобод человека.

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека осуществляются государством через определение правового положения и статуса личности, прежде всего в качестве отечественного гражданина. Однако права и свободы любого человека, не являющегося отечественным гражданином, признаются, соблюдаются и защищаются в виде прав и свобод иностранного гражданина либо лица без гражданства. Это также является обязанностью Российского государства, ибо оно взяло на себя обязательство признавать, соблюдать и защищать права и свободы любого человека.

Статья 3

1. Одним из основополагающих устоев конституционного строя России является народовластие. В комментируемой статье раскрываются сущностные признаки такого понятия, как "власть народа", закрепляется конституционный механизм ее реализации, названы наиболее важные по своей социальной значимости и роли институты прямого властвования народа, сформулированы конституционные гарантии легитимности власти народа.

Конституционно воедино связаны понятия "народный суверенитет" и "источник власти". Эти понятия и явления находятся в органической связи, их конституционное закрепление есть выражение демократической сущности Российского государства.

Понятия "суверенитет" и "власть" органически взаимосвязаны. Термин "суверенитет" (souverein) происходит от среднелатинского "superanus", что значит буквально "более высокий". Само учение о суверенитете явилось результатом общественного развития государств Западной Европы и развивалось как теоретико-юридическое обоснование абсолютизма суверенной власти монарха. В науке конституционного права выделяют три вида суверенитета: народный, национальный и государственный. В последнее время философы, политологи, социологи, а иногда, к сожалению, и юристы стали говорить о суверенитете личности, связывая такую интерпретацию прежде всего с тем, что Конституция в ст. 2 признает человека, его права и свободы высшей ценностью. Это недопустимо расширительное толкование. Понятие суверенитета есть качественная характеристика прежде всего государственной власти. Суверенитет - это верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти. Перечисленные признаки суверенитета есть тот критерий, который позволяет выделить и отграничить государственную власть от иных, других видов социальной власти: семейной, церковной, партийной и т.д. (см. также комментарий к ст. 4).

Народный суверенитет, возникнув как идея, как конституционный принцип в XVII-XVIII вв., явился обоснованием и закреплением в конституционных актах тех времен роли и места народа как социальной общности во всех сферах жизни государства и общества. Среди трех видов суверенитета центральное место принадлежит народному суверенитету, который определяется как верховенство и полновластие народа. Суверенитет народа - это конституционный принцип организации и функционирования власти народа. Народ, выступая сувереном во всех областях жизни, сам определяет, как ему организовать свою власть. Это он и делает при помощи конституции.

В основе власти народа лежит его воля, реализуемая через различные формы - государственные и негосударственные. Поэтому не случайно конституционное выражение: ":единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". Именно воля народа придает качество легитимности государственной власти, всем ее формам. Указание конституционной нормы на источник власти подчеркивает ее первооснову.

Понятие "многонациональный народ" употребляется не только в ч. 1 комментируемой статьи, но и в преамбуле Конституции Российской Федерации (см. комментарий к преамбуле). Данная конституционная формула исходит из того, что только весь многонациональный народ в целом есть носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации. Суверенитет многонационального народа России - это не арифметическая сумма воли населения каждого ее субъекта, а сущностная характеристика, означающая, что воля народа универсальна, постоянна, она охватывает все без исключения сферы жизни общества. Суверенитет народа нельзя ни сузить, ни расширить. Естественно, что любое волеизъявление только части многонационального народа Российской Федерации не есть выражение воли всего народа России. На это специально было обращено внимание в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г., что помимо многонационального народа России Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо носителя суверенитета и источника власти" (СЗ РФ, 2000, N 25, ст. 2728).

2. Определены следующие формы осуществления власти народа: 1) непосредственное волеизъявление, 2) через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это принципиально новая конституционная система власти народа в Российской Федерации. Во-первых, в советский период в Конституции говорилось о том, что народ осуществляет государственную власть "через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации:" (ст. 2 Конституции РСФСР 1978 г.). Только в ходе конституционных реформ 1990-1993 гг. в действующую тогда Конституцию России было внесено положение о том, что народ осуществляет государственную власть непосредственно. Во-вторых, принципиальная особенность нынешней конституционной системы власти народа состоит и в том, что выделяется такой канал ее осуществления, как органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти (см. комментарий к ст. 12). Таким образом, новая Конституция Российской Федерации четко обозначила, что необходимо различать конституционную систему власти народа (ч. 2 ст. 3) и конституционную систему государственной власти (ст. 11), что не одно и тоже. Такое различие важно для уяснения природы власти народа, ее конституционных основ и правового механизма осуществления.

Свою власть народ осуществляет в двух формах демократии: прямой (непосредственной) и представительной. Последняя реализуется прежде всего через представительные учреждения и другие выборные органы. Долгие годы в литературе утверждалось и советская конституционная практика это подтверждала, что главной формой осуществления власти народа является представительная форма демократии. Ныне утверждать так - неверно по существу и некорректно по форме. Сведение прямой формы осуществления власти народа к положению второстепенной, вспомогательной, объективно принижает ее роль и значение. Это противоречит и конституционному принципу суверенитета народа. Путем прямой демократии представительная форма получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, т.е. она конституируется.

Эффективное осуществление власти народа возможно только при сочетании прямой и представительной форм демократии.

3. В ч. 3 комментируемой статьи названы два института непосредственного выражения власти народа: референдум и свободные выборы.

Российский конституционализм (теория и конституционная практика) выделяют следующие институты непосредственного выражения власти народа: выборы, референдум, сходы и собрания граждан, петиции граждан, митинги и демонстрации, всенародные обсуждения. Одни из них носят императивный характер и не нуждаются в санкции органов государственной власти, другие имеют консультативный характер. Но независимо от юридической природы различных институтов прямого волеизъявления, их влияние на механизм принятия государственных решений всегда велико, ибо в них находит выражение воля народа.

Конституционно-правовая регламентация институтов прямого волеизъявления народа различна. В комментируемой статье референдум и выборы определены как высшее непосредственное выражение власти народа. Конституционно устанавливается более высокая юридическая значимость решений, принятых на референдуме и в результате свободных выборов.

Референдум - всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Конституция Российской Федерации упоминает о референдуме в ст. 3, 32, п. "в" ст. 84, ч. 3 ст. 92, ч. 2 ст. 130. Часть 3 ст. 135 и п. 1 раздела второго содержат понятие "всенародное голосование", что, по сути, также означает референдум.

Порядок назначения и проведения референдума регулируется ст. 84 Конституции и Федеральным конституционным законом Российской Федерации от 7 июля 1995 г. (10 октября 1995 г.) N 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921). Федеральный конституционный закон определяет как вопросы назначения и проведения референдума, так и обстоятельства, исключающие его проведение. Так, на референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации. Не могут выноситься на референдум вопросы: изменения статуса субъектов Российской Федерации; досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а равно о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или досрочного формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования); принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства; введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; амнистии и помилования. Вопросы, выносимые на референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации. Закон определяет обстоятельства, исключающие проведение референдума: во время введения военного или чрезвычайного положения на всей территории России, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Повторный референдум также не проводится в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума Российской Федерации с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса. Федеральный конституционный закон "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" от 27 сентября 2002 г. N 5-ФКЗ ("Российская газета" от 28 сентября 2002 г., N 184) устанавливает запрет на проведение референдума в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, или если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных федеральных органов государственной власти. Данный ФКЗ находится на рассмотрении в Конституционном Суде Российской Федерации.

Высшим непосредственным осуществлением власти народа являются свободные выборы. Ныне они признаются одним из основополагающих принципов конституционного строя России. Свободные выборы отражают глубинную сущность российского конституционализма. Свободные выборы - обязательный атрибут реального народовластия, они обеспечивают фактическое, активное и постоянное политическое и юридическое участие граждан в решении всех важнейших вопросов жизни государства. Институт выборов в зависимости от конкретного соотношения политических и социально-классовых сил в государстве, политического режима, уровня политико-правовой культуры и состояния демократических традиций в обществе выполняет и роль орудия в борьбе за власть (господствующего класса или блока политических сил). Но в любом случае или в большинстве случаев выборы есть выражение демократизма в государстве и обществе. Путем выборов формируются представительные органы государственной власти и местного самоуправления, избираются высшие должностные лица в государстве и его регионах.

Политико-правовая роль выборов в Российской Федерации в современный период состоит в следующем: во-первых, выборы - основополагающий принцип конституционного стоя России; во-вторых, выборы - институт прямой демократии, высшее непосредственное выражение народом своей власти; в-третьих, в юридическом смысле акт выборов есть акт вручения народом (в лице избирательного корпуса) своим представителям - Президенту, депутатам, другим должностным лицам - права на осуществление своей власти; в-четвертых, это демократический способ формирования представительных органов власти и местного самоуправления, а также избрания различных должностных лиц в государстве; в-пятых, это легитимный способ реформирования системы власти, ее конституирования; в-шестых, выборы - это форма управления делами государства; в-седьмых, это механизм отбора и воспитания политической элиты и политических деятелей; в-восьмых, это процесс воспитания гражданского политического и правового сознания.

Выборы как институт власти могут оказывать различное влияние как на общество, так и на дальнейшее развитие государства. Российское общество находится сейчас на переходном этапе своего развития. Подлинно гражданского общества Россия никогда не знала. Отсутствие многопартийности, демократических традиций, развитого парламентаризма, частной собственности не могло не сказаться на общественном мнении советского общества. Его менталитет формировался и был направлен на безоговорочное доверие официальному курсу, на поддержку и сохранение советской конституционной системы власти. Это и сыграло впоследствии свою роль. Введение принципа состязательности кандидатов на выборах способствовало нарастанию демократических процессов. послужило импульсом рождения элементов российского парламентаризма. Можно констатировать, что принцип состязательности кандидатов на выборах прочно вошел в российскую избирательную практику. Состязательность кандидатов на выборах есть свидетельство зарождения действительно гражданского общества в России. В нынешних российских условиях выборы выполняют и роль структурирования гражданского общества. ибо введение принципа состязательности в избирательную практику позволяет более адекватно воплощаться общественному мнению различных социально-политических сил в результатах выборов.

4. Часть 4 комментируемой статьи по сути устанавливает правовые гарантии власти, признавая, что конституционной является только власть, предусмотренная настоящей Конституцией, в основу формирования и функционирования которой положены конституционные требования. Конституционными являются только те властные полномочия, которые основаны на Конституции и законе и получены в строгом соответствии с установленной законом процедурой.

Захват власти, присвоение властных полномочий влекут за собой преследование по федеральному закону. Конкретные формы ответственности за такие преступления определены Уголовным Кодексом Российской Федерации, вступившим в действие с 1 января 1997 г. В разделе Х "Преступления против государственной власти" содержатся статьи, устанавливающие уголовную ответственность за действия, направленные на насильственный захват власти или насильственное удержание власти в нарушение Конституции Российской Федерации, а равно на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации (ст. 278 УК РФ). Установлена также ответственность за публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации (ст. 280 УК РФ).

Статья 4

1. Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя. В постановлении Конституционного Суда России от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" дано нормативное определение данного конституционного понятия: суверенитет, предполагающий, по смыслу ст. 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Демократизация общества, государственных и общественных институтов привнесла существенные новации в представление о суверенитете. С демократическим видением организации социума несовместима доктрина так называемого абсолютного суверенитета, по которой суверен не ответствен и не несет никаких обязанностей. Фундаментальный принцип конституционного статуса законодательной, исполнительной и судебной власти заключается в признании и конституционном закреплении доминирующего положения в обществе и государстве народа, выступающего в качестве особой юридической личности, которая стоит над всеми властями и обладает первоначальным и неотчуждаемым верховенством, является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации (см. комментарий к ст. 3). В силу этого источником государственного суверенитета является суверенитет многонационального народа Российской Федерации, который, принимая Конституцию и сохраняя за собой учредительную власть, определяет пределы учреждаемой ею государственной власти, возлагаемые на государство обязанности перед народом, различными социальными структурами, личностью и пр.

Распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию означает, что государственная территория является пространственным пределом распространения государственной власти Российской Федерации. Территориальное верховенство государственной власти выражается в том, что в пределах территории Российской Федерации не допускается иной власти, которая могла бы существовать наряду с нею или вне ее контроля.

Данное положение означает также неделимость суверенитета Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Именно Российская Федерация выступает в качестве единого и единственного суверена, обладающего неотчуждаемым верховенством на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Российская Федерация также обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации (см. комментарий к ст. 67).

Таким образом, государственный суверенитет не делится между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе претендующими на суверенный статус. Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.

Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации. Федеративное устройство России, с одной стороны, служит сохранению многообразия различных регионов, включая национальную государственность различных этносов, при безусловном характере общефедерального единства, с другой - выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий по вертикали - между федерацией и ее субъектами. Следует отметить, что согласно названию и преамбуле Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г. (с протоколом к нему) республики являются суверенными государствами. Здесь налицо противоречие, заложенное в самом названии (суверенные государства в составе другого государства), поскольку, видимо, суверенность государственной власти связывалась не с территориальным верховенством, а с компетенцией, предметами ведений и полномочий. Это был, скорее, рефлекс на характерную для предшествующего этапа развития российской государственности жесткую централизацию властных полномочий, чем констатация политико-юридического состояния взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим Конституционыый Суд Российской Федерации в постановлении от 7 июня 200 года N 10-П (СЗ Российской Федерации. N 25. Ст. 27228) особо указал, что использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Не случайно действующая Конституция Российской Федерации, разграничив предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти ее субъектов, а также допустив возможность их перераспределения на основе внутригосударственных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (см. комментарий к ст. 11), признает суверенный характер исключительно за Российской Федерацией. Отсюда также следует, что все такие договоры должны соответствовать федеральной конституции, следовательно, любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации юридически ничтожно и должно быть исключено. Положения федеративного и иных договоров, предусматривавшие суверенитет республик и связанные с этим ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса, в том числе нашедшие отражение в конституциях республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие федеральной Конституции.

Таким образом, суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную российскую государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.

Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики (как и иные субъекты) не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе как в своих учредительных актах не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным. Отсюда следует, что и Российская Федерация в лице ее органов государственной власти не вправе наделить субъекты Российской Федерации свойствами суверенных государств; Конституция не предусматривает самоограничения суверенитета Российской Федерации в ее отношениях с состоящими в ней субъектами.

Следует оговориться, что Конституция не предусматривает возможность деления суверенитета Российской Федерации и с международным сообществом. Согласно ст. 79 Конституции Российской Федерации Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации (см. комментарий к ст. 79). Передача Российской Федерацией части своих полномочий межгосударственным объединениям не равнозначна передаче части своего суверенитета. Суверенитет Российской Федерации не есть простая совокупность ее полномочий, это неотъемлемое качество, присущее Российскому государству. Оно действительно "материализуется" в полномочиях Российской Федерации, но не тождественно им. Поэтому межгосударственному объединению может быть передана именно часть полномочий Российской Федерации, если это, в частности, не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации, в том числе суверенитету Российской Федерации. Количество, то есть сумма и номенклатура передаваемых полномочий, не должно переходить в качество, то есть влечь утрату суверенитета государства.

Территориальное верховенство Российской Федерации распространяется на всех физических лиц - граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также юридических лиц, находящихся на ее территории. В силу этого они подчиняются государственной власти России, ее законам, органам исполнительной и судебной власти (за некоторыми изъятиями, установленными для иностранных дипломатических и консульских представительств и их сотрудников).

Из суверенитета Российской Федерации вытекает и верховенство, простирающееся за пределы ее территории, в отношении граждан Российской Федерации, которые и за пределами России обладают предусмотренными Конституцией правами, несут обязанности и пользуются защитой и покровительством Российской Федерации в установленных в международном общении формах.

Распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию является основой независимости России в международных отношениях. Территориальное верховенство государства проявляется по отношению к остальным государствам и иным субъектам международно-правовых отношений в пределах принадлежащей каждому суверенному государству сферы свободной деятельности. Международно-правовые акты, раскрывая содержание принципа "суверенного равенства, уважения прав, присущих суверенитету", к числу присущих суверенитету и охватываемым им правам относят право каждого государства на юридическое равенство, на территориальную целостность, на свободу и политическую независимость. На государствах лежит обязанность уважать право друг друга свободно выбирать и развивать свои политические, социальные, экономические и культурные системы, равно как и право устанавливать свои законы и административные правила.

Суверенитет государств выражается также в том, что в рамках международного права все государства имеют равные права и обязанности. В связи с этим на государства накладывается обязанность уважать право друг друга определять и осуществлять по своему усмотрению их отношения с другими государствами согласно международному праву и другим общепризнанным принципам и нормам. Важной качественной характеристикой государственного суверенитета является то, что границы государств могут изменяться в соответствии с международным правом мирным путем и по договоренности. Государственный суверенитет характеризуется также правом государств по своему усмотрению принадлежать или не принадлежать к международным организациям, быть или не быть участниками союзных договоров (см.: Декларация о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета//Резолюции, принятые Генеральной Ассамблеей ООН на двадцатой сессии 21 сентября - 22 декабря 1965 г. ООН. Нью-Йорк, 1966. С. 16-17; Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций//Организация Объединенных Наций: Сборник документов. М., 1981; С. 460-469). В Заключительном акте 1975 г. особо оговаривается право государств на нейтралитет (Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе//Во имя мира, безопасности и сотрудничества. К итогам Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоявшегося в Хельсинки 30 июля - 1 августа 1975 г. М., 1975. С. 17).

2. Юридическим выражением суверенитета Российской Федерации является верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Нормативное содержание комментируемого положения многогранно. Во-первых, оно закрепляет политическое единство многонационального народа Российской Федерации: Российская Федерация в политическом отношении является единой государственно-правовой и международно-правовой системой. Гарантией от гипертрофии такого единства является признание в ряде положений Конституции идеологического и политического многообразия и многопартийности, а также федеративного устройства государства (см. комментарий к преамбуле, ст. 1, 5, 11, 13, 65).

Во-вторых, комментируемое положение фиксирует двойственную социально-юридическую природу Конституции, которая: 1) является основным законом государства, регламентирующим поведение субъектов права; 2) выступает в качестве основного закона общества, установленного народом и регламентирующего деятельность государства, определяющего формы институализации государственной власти и способы ее осуществления и гарантирующего общество, различные социальные структуры и личность от произвола государства.

В-третьих, в этом положении выражен один из основных признаков конституционного государства, заключающийся в том, что государственная власть в нем ограничена. Речь идет не об объективной ограниченности любого государства экономическими, социальными или геополитическими факторами, а об установлении Конституцией и федеральными законами пределов государственной власти, которые последней не могут быть преодолены правовым образом. При этом границы проявления суверенитета государства обусловлены следующим: государство связано Конституцией и законом; органы государства, учреждения и должностные лица выступают агентами всего общества и ответственны перед человеком и гражданином; общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации составляют часть правовой системы Российской Федерации; федеральные власти не могут вторгаться в сферу исключительных полномочий субъектов Федерации.

В-четвертых, названное положение связано с федеративной природой государства и означает, что федеральная Конституция и законы в силу их верховенства на всей территории Российской Федерации не нуждаются в подтверждении в какой-либо форме субъектами Федерации; на всей территории государства они действуют прямо и непосредственно. Следовательно, в случае противоречия учредительных актов (конституций, уставов), законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам суды и иные правоприменители обязаны применять федеральную Конституцию и федеральные законы.

В последнем случае необходимы, однако, некоторые оговорки: речь идет о верховенстве Конституции Российской Федерации и соответствующих ей федеральных законов; федеральные законы обладают верховенством на всей территории Российской Федерации, если они приняты по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, если закон издан вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Следовательно, как подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в упоминавшемся постановлении от 7 июня 2000 г. и принятом вскоре после него и существенно его развивающем определении о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций ряда республик, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти на своей территории, но вне пределов ведения Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

3. Положение о целостности и неприкосновенности территории России органично вытекает из территориального верховенства Российской Федерации. Вопреки распространенному мнению, норма об обеспечении Российской Федерацией целостности и неприкосновенности своей территории посвящена не только внешнеполитическому, межгосударственному, но и внутригосударственному аспекту суверенитета Российской Федерации.

С точки зрения внутригосударственной характеристики суверенитета, это положение означает: во-первых, юридическую невозможность уступки Российской Федерацией, ее органами и должностными лицами части территории России иностранному государству, в том числе на основании международного договора; во-вторых, запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации (см. комментарий к ст. 13); в-третьих, налагает на органы государственной власти, прежде всего Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, обязанности по принятию необходимых и достаточных мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обороны страны, государственной безопасности (см. комментарий к ст. 80, 82, 87, 114); в-четвертых, невозможность выхода субъекта Российской Федерации из ее состава; в-пятых, в случае угрозы территориальной целостности и неприкосновенности Российской Федерации, исходящей от субъекта Федерации, возможность "федеральной интервенции" для преодоления этой угрозы.

Из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения. Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 31 июля 1995 г. N 10-П, однако указал, что использование иных мер, следовательно, и "федеральная интервенция", возможно в "экстраординарных ситуациях" (ВКС. 1995. N 5). Несмотря на то, что эти ситуации и не указаны в действующих правовых актах, такое полномочие федеральных органов государственной власти вытекает из цели и принципа единства государства и сохранения его целостности. Комментируемое положение Конституции, однако, не препятствует принятию в Российскую Федерацию или образованию в ее составе нового субъекта (см. комментарий к ст. 137) или приращению ее территории с соблюдением предусмотренных международным правом требований материально-правового и процедурного характера.

Внешнегосударственный аспект территориальной целостности и неприкосновенности территории государства получил выражение и закрепление в ряде универсальных и региональных международно-правовых актов, а также двусторонних договорах Российской Федерации с сопредельными государствами, в том числе в Уставе ООН, Уставе Совета Европы, Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, принятых в рамках этого Совещания документах, и пр.

При этом самый сложный вопрос заключается в соотношении территориальной целостности государства и равноправия и самоопределения народов. Для многонациональной страны это имеет особенно важное значение, ибо от ответа на названный вопрос во многом зависят меры по блокированию возможных дезинтеграционных тенденций. Существенный интерес в данном контексте представляет постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности ряда законодательных актов Республики Татарстан.

Конституционный Суд пришел к выводу, что в современной международно-правовой системе право на самоопределение включено в круг норм, регулирующих права и свободы человека (ст. 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и ст. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах). В соответствии с этими международными документами право на самоопределение имеют все народы, и в силу этого права народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и политическое развитие". Все государства обязаны "поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право". Согласно Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., право на самоопределение является одним из основных принципов международного права. Способами осуществления права на самоопределение могут быть: создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, установление любого другого политического статуса.

Наряду с этим ст. 29 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что при осуществлении прав и свобод необходимо обеспечивать должное признание и уважение прав и свобод других, а согласно резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 41/117 от 4 декабря 1986 г. "развитие и защита одной категории прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государств от развития и защиты других прав". В противном случае при реализации любого права, в том числе и права на самоопределение, будет иметь место не осуществление права, а злоупотребление правом. Международные документы подчеркивают недопустимость использования ссылок на принцип самоопределения для подрыва единства государства и национального единства.

Не отрицая права на самоопределение как выражения суверенитета нации и народа, следует исходить из того, что международное право ограничивает его соблюдение требованиями принципов территориальной целостности и соблюдения прав человека. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. N 10-П особо подчеркнуто, что конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Суд, аргументируя свою позицию, сослался на Декларацию принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г., из которой следует, что осуществление права на самоопределение "не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов".

Конституция не содержит права республик в составе Российской Федерации на выход из Федерации. Не может, не должно предусматриваться подобное право и конституциями республик в составе Российской Федерации. Установление такого права означало бы признание правомерности полного или частичного нарушения территориального единства суверенного государства и единства населяющих его народов. Любые действия, имеющие целью нарушение этого единства, наносят ущерб конституционному строю Российской Федерации и несовместимы с международными нормами. Подобные действия означают также игнорирование принципа нерушимости границ, признанного в современном международном праве одной из основополагающих норм, соблюдение которых необходимо для сохранения международного мира и обеспечения всеобщей безопасности.

Международное сообщество видит решение проблемы межнациональных отношений, особенно когда это касается национальных меньшинств, не в формировании независимых и самостоятельных государственных образований, а в принятии необходимых законодательных, административных и других мер для обеспечения защиты прав человека и основных свобод лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на их территории. Государства несут по международному праву обязанность воздерживаться от любой дискриминации в отношении таких лиц и способствовать осуществлению их законных интересов в области прав и основных свобод человека.

В частности, государства - участники Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе обязались защищать и создавать условия для поощрения этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности национальных меньшинств на своей территории. Они заявили, что будут уважать свободное осуществление прав лицами, принадлежащими к таким меньшинствам, и обеспечивать их полное равенство с другими.

Такое видение решения проблемы межнациональных отношений получило отражение и в законодательстве Российской Федерации. Федеральная Конституция отвергает существование каких бы то ни было правовых норм, допускающих неравноправие граждан в зависимости от их национальной принадлежности, провозглашает свободу выбора в индивидуальном национальном самоопределении. При этом в федеративном государстве именно на федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти возложены функции гаранта федерального стандарта прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации.

Статья 5

1. Федерализм закреплен как одна из основ конституционного строя России. Конституционный смысл понятия "федерализм" отражен в преамбуле Конституции Российской Федерации, в ст. 1, 4, 5, 11, 65, 68 и др. Конституционный строй, отражая сущностные признаки государственности, есть тот юридический каркас, без которого не может существовать правовое государство. Принцип федерализма - это не просто один из принципов государственно-территориального устройства. Федерализм - это конституционная основа исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, на что специально указывает преамбула Конституции, в которой выражено добровольное желание всех наций, народов, субъектов Российской Федерации, т.е. всего многонационального народа России, сохранить "исторически сложившееся государственное единство" (см. комментарий к преамбуле). Он выступает как юридическая гарантия целостности территории России, составляющих ее республик и территорий.

Конституция, закрепляя федерализм, одновременно устанавливает, как, на каких принципах устроена Российская Федерация. Российская Федерация учреждена Конституцией, а не договором, и потому носит конституционный характер. Известно, что договора об образовании Российской Федерации никогда не существовало. В основу ее учреждения был положен не договор ее субъектов (как, например, в 1922 г. при образовании СССР его конституционной основой явился Договор об образовании Союза ССР), а акт высших органов государственной власти Российской Республики - Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов 25 января 1918 г.

Следует отметить, что такой договор отсутствует и ныне. Высказываемые мнения о том, что Федеративный договор от 31 марта 1992 г. явился правовой основой для характеристики Российской Федерации как федерации конституционно-договорной, не имеют под собой ни конституционной, ни исторической, ни объективной основы. Прежде всего сам Федеративный договор есть совокупность трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти трех типов ее субъектов (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации - за исключением Республики Татарстан и Чеченской Республики; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, а также два протокола к первому и второму из перечисленных договоров, один из которых (ко второму договору) рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного договора. В этих документах констатируется, что все субъекты признают свою ответственность за сохранение исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации и целостности ее территории. Ни республики, ни территории не являлись учредителями и не образовывали Федерацию.

Главная цель Федеративного договора - это децентрализация власти и управления в масштабах России, стремление ее субъектов к качественному обновлению федеративных отношений на основе добровольного и рационального распределения полномочий и эффективного их осуществления. Конституционную природу Федерации подчеркивает и ч. 3 ст. 11 Конституции (см. комментарий к ст. 11).

Современная конституционная модель российского федерализма объединяет национальные и территориальные начала - в этом ее своеобразие. Конституция исходит из многообразия субъектов Российской Федерации. К ним относятся республика, край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ, перечень которых дан в ст. 65 Конституции (см. комментарий к ст. 65). Конституция употребляет термин "субъект Российской Федерации", ранее не применявшийся в советских конституциях. Его появлению предшествовало применение данного термина в некоторых актах текущего законодательства, принятых в 1991 г., а затем - в Протоколе к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации.

2. Конституция, отражая реалии нынешнего этапа развития федеративных отношений в России, закрепила принцип равноправия субъектов, причем независимо от их вида, территории, численности населения, уровня экономического и социального развития. Естественно, что по объективным показателям субъекты Российской Федерации отличаются большим разнообразием и фактически неравны. Асимметрия федерации - это результат ее исторического развития. Поэтому закрепление равноправия субъектов Российской Федерации независимо от их фактического неравенства приобретает универсальный характер. В комментируемой статье равноправие как принцип российского федерализма закреплено в трех значениях: равноправие субъектов Федерации, равноправие во взаимоотношениях субъектов с органами государственной власти Федерации, равноправие народов Российской Федерации. Речь идет о равенстве права субъектов независимо от их государственно-правовой формы (республика, край, область или вид автономии и т.д.) и обладании всеми ими одинаковым конституционным статусом субъекта Федерации, а также идентичности компетенции.

Фактически субъекты Федерации не могут в полной мере воспользоваться своими конституционными полномочиями. Можно сказать, что де-факто их правовое положение оказывается неодинаковым в силу разных социальных и экономических условий, размеров территории, численности населения и т.д. Поэтому в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 15 июня 1996 г. N 909, одной из неотложных задач национальной политики Российского государства названо "выравнивание уровней социально-экономического развития субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 3010).

3. В ч. 2 комментируемой статьи за словом "Республика" следует в скобках слово "государство". Такая конституционная характеристика была зафиксирована еще в начале 90-х гг. В период разработки действующей Конституции в вариантах, предлагаемых Конституционным Совещанием, республика определялась как суверенное государство в составе Российской Федерации, а край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ определялись как государственно-территориальное образование в составе Российской Федерации. Однако на референдуме 12 декабря 1993 г. была предложена иная формулировка ч. 2 ст. 5, в результате чего термины "суверенное" и "государственно-территориальное образование" в тексте статьи были опущены. В ряде же республиканских конституций сохранилась правовая констатация их государственного суверенитета. Подобный конституционный метод определения статуса республик, входящих в состав Федерации, неоднозначно воспринимается как в практике конституционного строительства, так и в конституционной теории.

В условиях конституционной федерации, каковой является Россия, любой суверенитет, в том числе и ограниченный, неприменим к ее субъектам. К тому же Конституция Российской Федерации не предусматривает юридических механизмов для реализации республиками "своего государственного суверенитета": у членов федерации отсутствует право выхода из ее состава, не предусматривается возможность обсуждения вопросов о рецепции федеральных законов, не установлено право их непризнания (нуллификации) со стороны субъектов Федерации. На это специально обратил внимание Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 7 июня 2000, что признание за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством. Следовательно, использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера" (СЗ РФ, 2000, N 25, ст. 2728).

Конституция указывает, что республика имеет свою конституцию и законодательство, которое регулирует широкий круг общественных отношений, возникающих при решении вопросов, как отнесенных к предметам совместного ведения в Российской Федерацией (см. комментарий к ст. 72), так и исключительного республиканского ведения (см. комментарий к ст. 76).

Принципиальной особенностью российского федерализма является качественно иная конституционная характеристика края, области, города федерального значения. Придание последним статуса субъекта Федерации привело к тому, что они утратили статус обычных административно-территориальных единиц и приобрели определенные элементы государственности. Вышеназванные субъекты Федерации, а также автономная область и автономный округ принимают свои уставы и издают законы; складывается собственное законодательство территориальных субъектов Федерации. В уставах регулируется широкий круг общественных отношений: установление системы органов власти субъекта Федерации, принципов их образования и формирования, собственности, бюджета, социально-экономические и другие вопросы жизнедеятельности региона.

В тоже время следует заметить, что в некоторых уставах и законах субъектов Федерации содержатся нормы, не соответствующие федеральной Конституции, что констатировано, в частности, в ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации (см., например: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края//ВКС. 1996. N 1; постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Основного Закона Читинской области//ВКС. 1996. N 1; постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 г.//СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4969). В целом же система регионального законодательства субъектов Федерации находится на этапе становления и соответствует конституционным ориентирам федеральной Конституции.

4. В ч. 3 комментируемой статьи сформулированы принципы федеративного устройства России, конкретизируемые в главе третьей Конституции.

На первом месте среди принципов федеративного устройства Российской Федерации конституционно признается государственная целостность Федерации. Этот принцип отражает историческую преемственность геополитического развития Российского государства, вытекает из суверенитета Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории (см. комментарий к ст. 4).

Государственная целостность Российской Федерации тесно связана с другим принципом ее федеративного устройства - единством системы государственной власти. Это означает, что власть Федерации распространяется на всю ее территорию, обеспечивает тесное функционирование всего государственного механизма разных уровней. Источником государственной власти является многонациональный народ России (см. комментарий к ст. 3), а в масштабе субъекта - совокупность его населения. Каждый субъект Федерации обладает полнотой государственной власти за исключением пределов ведения самой Федерации, а также сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (см. комментарий к ст. 73). Субъектам Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти. Единственный критерий при этом - соответствие основам конституционного строя Российской Федерации.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это разграничение основано на Конституции, Федеральном и иных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий (см. комментарий к ст. 11, 71, 72, 73, 76, 78).

Равноправие народов - один из важнейших принципов федеративного устройства Российской Федерации. На территории России ныне проживает более 140 народов. Независимо от их численности, уровня социально-экономического, культурного развития, все народы в равной мере обладают правовыми возможностями участвовать в осуществлении власти всего многонационального народа России, имеют право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Конституция обеспечивает возможность каждому независимо от его национальности пользоваться всеми правами и свободами. Особо гарантируются права различных национальных меньшинств, этнических групп, коренных малочисленных народов (см. комментарий к ст. 69, п. "в" ст. 71, п. б" ст. 72). Российское отраслевое законодательство в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации учитывает основополагающие международно-правовые нормы, содержащие гарантии защиты прав национальных меньшинств (см.: Конвенция МОТ N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах" от 26 июня 1989 г.; Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятая Комиссией по правам человека ООН в 1992 г.; Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств, принятая Советом Европы 1 февраля 1995 г.), оговаривая льготные условия этих народов при пользовании природными ресурсами, землепользовании и т.д. (см.: Федеральный закон от 22 марта 1995 г. (24 апреля 1995 г.) N 52-ФЗ "О животном мире"//СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462; Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах" с последующими изменениями и дополнениями//СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823).

Равноправие народов органически связано с самоопределением народов как конституционным принципом федеративного устройства Российской Федерации. Данный принцип, зафиксированный также в преамбуле Конституции, является общепризнанным принципом и международного права. Какой смысл вкладывает действующая Конституция Российской Федерации в понятие "самоопределение народов"? Могут ли все нации и народы, населяющие Россию и не имеющие своей национальной государственности, реализовать это свое право - самоопределение народов? Необходимо отметить, что новая Конституция России употребляет термин "самоопределение народов", а не "самоопределение наций", что широко применялось в советский период. Безусловно, в условиях многонационального Российского государства игнорировать национальные моменты нельзя. Уникальность и своеобразие Российской Федерации и состоят в том, что она сочетает в себе национальные и территориальные начала. На территории любого субъекта Российской Федерации проживает ныне много национальностей. Поэтому конституционный принцип "самоопределение народов" с позиций Конституции Российской Федерации означает, что он может быть реализован только в пределах России. У субъектов Федерации отсутствует право выхода из ее состава.

Принцип "самоопределения народов" не нужно противопоставлять вышеназванным конституционным принципам государственного устройства Российской Федерации, его нельзя отрицать и не нужно абсолютизировать. Это согласуется с Декларацией о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. В ней указано, что при реализации права равноправия и самоопределения народов ничто не должно толковаться как "санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов: и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории".

4. Все субъекты Федерации без каких-либо изъятий во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти между собой равноправны. Это конкретизируется в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ряда субъектов Федерации.

Статья 6

1. Существование гражданства обусловлено государственной организацией общества и неразрывно связано с государством. Государственная власть и население связаны единством территории. В государственно-организованном обществе существует потребность юридического закрепления того факта, что в политическом отношении большинство населения государства живет на его территории. Постоянное проживание на территории государства - наиболее типичный и прочный вид фактической связи лица с государством. Наличие такой связи и закрепляется юридически - институтом гражданства.

Социальную основу гражданства, таким образом, составляет фактическая принадлежность лица к государственно-организованному обществу, в рамках которого осуществляется государственная власть, или, другими словами, принадлежность к государству. Эта принадлежность индивида к государству выступает в юридической форме, получает политико-правовое выражение в институте гражданства, нормы которого определяют основания и порядок приобретения, прекращения гражданства и т.д.

Трактовка гражданства как членства лица в государстве логична с позиций понимания государства в качестве публично-правового союза населения в рамках определенной территории, политически организованной общности людей. Принадлежность лица к государству следует понимать не буквально, а как членство в государстве, как принадлежность к государственно-организованному обществу, которая юридически закрепляется и оформляется гражданством личности.

С юридической точки зрения гражданство выступает как явление, с одной стороны, "объективного права", а с другой - "субъективного права". В первом случае гражданство представляет собой институт конституционного права. Во втором случае речь идет о гражданстве как о признанной (закрепленной) законом принадлежности лица к конкретному государству. В этом качестве гражданство опосредуется правами личности по поводу гражданства (его приобретения, прекращения и т.д.).

Весьма распространенным в юридической литературе является рассмотрение гражданства в качестве правоотношения, субъектами которого выступают государство и гражданин. Различие во мнениях определяется лишь расхождениями в наборе их взаимных прав и обязанностей. Однако следует учитывать, что с признанием принадлежности лица к государству последнее берет на себя одновременно обязанность защиты этой правовой связи. Здесь просматривается внутренняя прямая связь двух сторон в деятельности одного субъекта (государства): признание принадлежности и охрана этого признания, через которую и проявляется в данном случае его социальная сущность и назначение. Это отношение не может быть подменено связью разных субъектов, как это делается при рассмотрении гражданства в качестве правоотношения. Признание за лицом гражданства со стороны государства не может быть поставлено в один ряд с установлением юридических прав и обязанностей лица, выступающего гражданином данного государства. Возникающие при этом связи разноплановы и не могут быть отождествлены. Иными словами, нужно четко различать связи разных порядков.

Положения международно-правовых документов о гражданстве (см., например: ст. 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.; п. 3 ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.) свидетельствуют о том, что нормальная и наиболее полная реализация прав человека связана с наличием у индивидов определенного гражданства. Признание же безусловного права лица на гражданство означало бы возведение индивида в ранг субъекта международного права в одном ряду с государством, что привело бы на практике к вмешательству во внутренние дела государств. Право на гражданство не должно противоречить суверенитету государств и другим общепризнанным принципам и нормам международного права. Что касается оснований признания этого права за конкретными лицами, условий и порядка его осуществления, то это полностью относится к внутренней компетенции государств.

Часть 1 ст. 6 Конституции устанавливает, что гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. В соответствии с этим положением согласно п. в" ст. 71 Конституции гражданство в Российской Федерации относится к ведению Российской Федерации. Эти положения федеральная власть не может передать субъектам Российской Федерации. В настоящее время отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, регулируются Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации" от 31 мая 2002 г. Согласно п. а" ст. 89 Конституции Президент Российской Федерации решает вопросы гражданства Российской Федерации. Механизм реализации указанного закона конкретизирован в подзаконном акте.

Положения о гражданстве в Российской Федерации содержатся также в ряде других нормативных актов - субъектов Российской Федерации, в Семейном кодексе Российской Федерации, в международных договорах России. Иными словами, реализация положений международно-правовых актов о гражданстве зависит от комплекса тех прав личности, которые возникают у нее в соответствии с национальным законодательством о гражданстве. При этом, естественно, государства должны уважать те положения о правах лица, касающиеся гражданства, которые выработаны международным правом.

В законодательстве государств существует естественная тенденция максимально приблизить количество граждан к численности населения страны. Идеальный вариант - совпадение фактического населения на территории государства с общей массой его граждан - в современных условиях невозможен. Поэтому данный критерий, являясь определяющим, не выступает в качестве единственного.

Кроме юридической детерминации законодательства о гражданстве, определяемой общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами, в которых данное государство участвует, существует более глубокая обусловленность его различными факторами социально-экономического, политического, национального, демографического, культурно-исторического порядка. Учитываются также особенности исторического развития государства, уровень его безопасности, иммиграционная политика и многие другие обстоятельства.

2. Гражданство служит тем юридическим основанием, в силу которого лицо обладает в полном объеме всеми правами и свободами, выполняет обязанности, установленные конституцией и другими законами, отвечает за их нарушение, а также пользуется защитой государства, где бы это лицо ни находилось, в том числе и за пределами государства, гражданином которого оно является.

Часть 2 ст. 6 Конституции Российской Федерации справедливо устанавливает указанный выше принцип: каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией. В этой связи принципиальным является положение ч. 1 ст. 6 Конституции о том, что гражданство является единым и равным независимо от оснований приобретения, что имеет непосредственное значение для последствий приобретения лицом российского гражданства. Эти последствия (права, свободы, обязанности, ответственность, защита и покровительство) в равной мере относятся ко всем лицам, независимо от того, по каким основаниям они приобрели гражданство Российской Федерации.

При оценке правового характера законов о гражданстве данного государства должно быть учтено обязательное требование о недопущении ухудшения правового статуса людей, постоянно проживающих в этом государстве, о предоставлении им гражданства в условиях правопреемства государств. С этих позиций справедливым, отвечающим принципам права, международно-правовым нормам, было бы признание нулевого варианта в определении круга граждан государств, возникших в результате распада СССР. Человек с незапятнанной репутацией, длительно (постоянно) проживающий на территории государства, должен иметь такое же право на гражданство, как и другие жители этого государства, независимо от своего этнического происхождения (такой была рекомендация Европейской комиссии за демократию через право - Венецианской комиссии Совета Европы - по результатам проведенного ею сравнительно-правового исследования по вопросам гражданства при правопреемстве государств).

Именно такой пример показала Российская Федерация. Корректировка законодательной политики России по вопросам гражданства продиктована новыми обстоятельствами, связанными с распадом СССР. За рубежами России оказались сотни тысяч лиц, которые, являясь гражданами бывшего СССР, считали и считают себя россиянами. В Россию хлынул поток беженцев. Возникла проблема оформления российского гражданства всех тех лиц, которые пожелали его иметь, независимо от того, остаются они жить за пределами России или желают переехать в Россию. Россия не может быть безучастной и к тем лицам, которые, являясь гражданами бывшего СССР ("русскоязычными"), не получают гражданство государств, в которых они постоянно проживали и проживают. В результате их права существенно ограничиваются в сравнении со статусом этнических граждан и в сравнении с теми правами, которыми они обладали до распада СССР, что связано прежде всего с собственностью, с участием в выборах, с государственной службой и т.д.

3. В ч. 3 ст. 6 Конституции впервые закреплено положение, согласно которому гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его, что было характерно для режима тоталитаризма. Это положение соответствует ст. 15 Всеобщей декларации прав человека. Указанный принцип конституционного института гражданства гарантирует гражданам право на инакомыслие, исключает боязнь потерять отечественное гражданство по другим причинам.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 16 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности п. "г" ст. 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" по жалобе А.Б.Смирнова признал, что указанная норма закона, согласно которой лица, которые: родились на территории, входившей на момент их рождения в Россию; являлись гражданами бывшего СССР; не изъявили свободно своего желания прекратить принадлежность к российскому гражданству; выехали ранее на постоянное жительство за пределы России, но в пределах бывшего СССР; не являются гражданами других государств, входивших в состав бывшего СССР, и впоследствии вернулись на постоянное жительство в Россию после 6 февраля 1992 г., т.е. после вступления в силу Закона "О гражданстве Российской Федерации", - должны были приобретать российское гражданство в порядке регистрации, не соответствует ч. 3 ст. 6 Конституции Российской Федерации, так как указанные категории лиц по существу лишались своего российского гражданства, что недопустимо согласно вышеприведенному конституционному положению. Гражданин А.Б.Смирнов, имевший российское гражданство по рождению, не мог быть лишен его даже по закону без его собственного волеизъявления, и к нему не может быть предъявлено требование регистрации как способа признания российского гражданства. Этот вывод Конституционного Суда Российской Федерации согласуется с ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации права человека, устанавливающей, что "никто не может быть произвольно лишен своего гражданства". "Произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, - говорится в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, - нарушая ст. 6 Конституции Российской Федерации, умаляет достоинство личности, что в соответствии со ст. 18, 21 (ч. 1) и 55 (ч. 2) Конституции Российской Федерации является недопустимым как при издании, так и при применении законов". Однако это не освобождает лицо, имеющее российское гражданство по рождению, при прибытии в Россию на постоянное жительство и оформлении такого гражданства от обязанности удостоверения им того факта, что он прибыл в Россию для постоянного проживания и не принадлежит к гражданству другого государства, входившего в состав бывшего СССР (ВКС. 1996. N 3. С. 29-36).

Конституция Российской Федерации обеспечивает полную свободу лица в решении вопросов собственного гражданства, в том числе закрепления права лица изменить отечественное гражданство. При этом лицо может приобрести гражданство другого государства либо оставаться без какого-либо гражданства, т.е. стать лицом без гражданства. В этом заключена свобода выбора человека и гражданина.

Однако это право не является абсолютным. Оно связано с выполнением тех обязанностей и обязательств перед государством (например, отбытие уголовного наказания по приговору суда) либо перед другими лицами, о которых прямо говорит Конституция (ч. 3 ст. 55) и Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".

Статья 7

1. Строй правового государства (см. комментарий к ст. 1) является строем социального правового государства. Если правовое государство характеризует государственную власть с точки зрения ее организации, взаимоотношений и взаимодействия органов законодательной, исполнительной и судебной власти, пределов вторжения законодателя, исполнительных органов и суда в различные сферы общественной и индивидуальной жизни и т.п., то социальное государство характеризует одно из основных направлений государственной деятельности и означает возложение на государство некоторых социальных задач, обусловленных экономическим и социальным развитием общества, является юридическим выражением ответственности и обязанностей государства перед обществом и личностью по осуществлению социальной программы, заложенной в экономических, социальных и культурных правах. Иначе говоря, принцип правового государства, означающий формальное равенство и господство права в так называемом материальном смысле, в Конституции Российской Федерации сопрягается с принципом социального государства, заключающемся в перераспределении национального дохода в пользу социально слабых, не способных своим трудом или иным законным способом обеспечить себе достойную жизнь и свободное развитие.

Провозглашение Российской Федерации социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, не означает закрепления государственного патернализма с присущим ему тотальным регулированием экономики и неприятием экономической свободы и активности личности, предпринимательства и иной хозяйственной деятельности. Социальное государство не упраздняет личную ответственность человека за собственное материальное благополучие при условии, что он своим трудом или иным законным способом в состоянии обеспечить материальный достаток для себя и своей семьи.

Конституционное закрепление социального государства означает возложение на государство общесоциальной функции. Государство - не "ночной сторож", а фактор общественного благополучия, основывающегося на принципах социального равенства, солидарности и взаимной ответственности членов общества. Взвешенная социальная политика государства, преследуя цель равномерного содействия благу всех граждан и распределения материальных тягот пропорционально их экономическому потенциалу, одновременно выступает условием социальной стабильности и в конечном счете прочности конституционного строя, ибо создает социальную базу его поддержки, формирует атмосферу общественного доверия к политическим и экономическим институтам государства.

Политика социального государства направлена на создание условий (юридических, организационных, экономических), обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Под достойной жизнью обычно понимают достойный человека прожиточный минимум, материальную обеспеченность на уровне стандартов развитого общества, возможность обладать и пользоваться материальными и социальными благами современной цивилизации, включая жилище и медицинское обслуживание, личную безопасность и социальное обеспечение, доступ к ценностям культуры и т.п. Достойная жизнь предполагает и свободное развитие человека, его физическое, умственное и нравственное совершенствование.

Для составления адекватного представления о строе социального правового государства в Российской Федерации важное значение имеет анализ гарантий конституционных прав и свобод, которые содержатся в главе 2 Конституции Российской Федерации. Гарантирующая роль государства существенно различается в зависимости от того, о каких правах и свободах идет речь - гражданских и политических или экономических, социальных и культурных. Это обусловлено тем, что социально-экономические права и свободы в отличие от гражданских и политических содержат в себе достаточно обширную социальную программу, требующую для своей реализации положительных усилий государства в социально-экономической и культурной жизни общества в целом и отдельного индивида, тогда как гарантии гражданских и политических прав человека и гражданина очерчивают сферу индивидуальной автономии личности и содержат запреты на вмешательство в области, предоставленные свободному усмотрению индивида.

Иначе говоря, государство должно воздерживаться от вмешательства в известные области, предоставляя свободный простор личной деятельности, но индивид больше ничего не может требовать от него в этой сфере. Государство, регулируя гражданские и политические права, не несет иных юридических обязанностей, кроме обязанности предусмотреть правовые механизмы защиты эти прав от покушений со стороны государственных органов и их должностных лиц, общественных объединений, других граждан. Это не означает, что государство свободно от необходимости обеспечить условия для осуществления этих прав (финансирование выборов, содержание правоохранительных органов и т.п.), но сами эти условия не входят в нормативное содержание указанных прав. Весьма определенно характер государственных гарантий данного вида выражен в конституционном нормировании права на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22), на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23), неприкосновенность жилища (ст. 25), других гражданских и политических прав и свобод (ст. 29, 30, 31 и др. Конституции).

Иную структуру имеют гарантии социальных, экономических и культурных прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Право на труд и отдых, защита семьи, материнства и детства, право на социальное обеспечение, на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на благоприятную окружающую среду или на образование, закрепленные в Конституции, содержат в себе обширную социальную программу и требуют от государства не только признания, соблюдения и защиты как гражданские и политические права, но и положительной деятельности по реализации этой программы, основные направления которой отражены в общей конституционной формуле социального государства. Речь при этом идет не о привилегиях, подрывающих саму идею правового и социального государства, а о льготах социально слабым; поэтому принцип социального государства есть способ и форма конституционно-правового воплощения самой идеи справедливости.

2. Определяемые ч. 2 ст. 7 Конституции основные направления государственной деятельности в социальной сфере - это, по существу, конституционные обязанности государства по социальной защите граждан. Они носят не разовый, а постоянный характер и требуют высокой степени активности государства в обеспечении материального производства и распределения, государственного программирования развития экономики и в установленных законом формах - управления ею для обеспечения индивидуальной и социальной жизни.

Конституционные обязанности в социальной сфере отличаются меньшей степенью формальной определенности, чем обязанности по обеспечению гражданских и политических прав и свобод. Здесь значительно более широк диапазон самостоятельного усмотрения законодателя и органов исполнительной власти, границы которого обусловлены состоянием экономики, уровнем безработицы, состоянием материальной базы медицинского обслуживания и прочих условий. Но эта самостоятельность также имеет юридические пределы, может и должна осуществляться в правовых формах, предусмотренных законом и с соблюдением установленных им границ. Иными словами, ст. 7 Конституции содержит в себе императивное требование, обращенное к законодателю. Но способы и направления реализации этого общего конституционного предписания не определены, а соответствующая задача возложена на законодателя и в значительной мере - на органы исполнительной власти.

При этом имеет место опасность излишне широкого истолкования формулы социального государства. Попытка вложить в это понятие все желаемое и выдать его за конституционное требование не соответствует реальному содержанию названной формулы. В конституционной доктрине правильно подчеркивается, что принцип социального государства ограничивается рамками материальной правовой государственности: широкое социальное обеспечение, осуществляемое государством, стремящееся превратить общество в государство всеобщего благоденствия и социального обеспечения и упраздняющее тем самым ответственность индивида за собственную свободу, не соответствует принципам социального правового государства. В комментируемой части ст. 7 речь идет не о правах граждан в их взаимоотношениях с государством, а об общих социальных обязательствах государства, конкретизируемых в экономических, социальных и культурных правах человека.

Указанная опасность велика для нашей страны с учетом ее ранее существовавшей и конституционно закрепленной патерналистской практики по обеспечению социально-экономических прав граждан. Нельзя игнорировать и опасность сужения социальной функции государства, попыток свести роль государства в социальной сфере к роли "ночного сторожа". В связи с этим существенно возрастает роль Конституционного Суда, от которого во многом зависит адекватное Конституции истолкование формулы социального государства, которым должны руководствоваться и законодатель при формировании социальных программ, и исполнительная власть в процессе реализации этих программ, и, разумеется, сам Суд в процессе защиты конституционного строя Российской Федерации, являющегося строем социального правового государства. В данной связи существенный интерес представляет постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. N 9-П (ВКС. 1996. N 2), в котором обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции Российской Федерации) Судом была рассмотрена сквозь призму равенства как одной из характеристик правового государства и принципа социального государства. В мотивировочной части постановления Суд указал, что принцип равенства в социальном государстве в отношении обязанности платить законно установленные налоги и сборы (ч. 2 ст. 6 и ст. 57 Конституции Российской Федерации) предполагает, что равенство должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов.

Казалось бы, положения ст. 6, 19, 57 (см. комментарии), на которые ссылался Конституционный Суд в обоснование своей позиции, не имеют отношения к принципу социального государства. Суд, однако, исходил из того, что российская государственность есть не только правовая, но и социальная государственность, и именно синтезом этих начал, их диалектическим единством и обусловлены качественные характеристики Российской Федерации как социального правового государства.

Принцип социального государства, развиваемый в экономических, социальных и культурных правах человека и гражданина, закрепленных в Конституции, конкретизируется в федеральном законодательстве, например о бюджете, труде и его охране, социальном обеспечении, указах Президента и актах Правительства Российской Федерации, актах субъектов Российской Федерации и защищается в установленных этим законодательством пределах и формах, основанных на началах справедливости и исключающих уравниловку.

Статья 8

1. Единство экономического пространства предполагает в совокупности: единство рынка, свободу экономической деятельности, использование единой денежной единицы (рубля). Единство рынка состоит в свободном перемещении по территории страны товаров и услуг, финансовых средств (капитала), рабочей силы, в соблюдении прав граждан и юридических лиц на свободную реализацию или потребление товаров, работ и услуг, на совершение операций с финансовыми средствами.

Создание и поддержание единства экономического пространства во всех его проявлениях гарантируется конституционными обязанностями государства, его органов и их должностных лиц, установлением правовых основ единого рынка. Так, Указ Президента от 12 декабря 1991 г. N 269 "О едином экономическом пространстве РСФСР" (действует в редакции на 21 декабря 2002 г.) признает недействительными нормативные акты органов власти и управления и решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке России (Ведомости РСФСР. 1991. N 51. Ст. 1830).

Единство экономического пространства обеспечивается единством законодательного регулирования экономики. Законодательство в сфере экономики должно предусматривать общеобязательные правила функционирования рынка, признание их на всей территории России, защиту и охрану всех форм и субъектов экономической деятельности, единое финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование. Правовое обеспечение единства экономического пространства в России в значительной мере осуществляется новым Гражданским кодексом Российской Федерации.

Поддержка конкуренции состоит в определении организационных и правовых основ предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в обеспечении условий для создания и эффективного функционирования товарных и других рынков.

Законодательную базу поддержки конкуренции составляют законы о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках, о защите прав потребителей, о рынке ценных бумаг, о банках и банковской деятельности и другие законодательные акты Российской Федерации.

Под конкуренцией понимается состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. В целях поддержки конкуренции антимонопольным законодательством хозяйствующим субъектам запрещено занимать на рынке доминирующее положение и осуществлять монополистическую деятельность. В качестве доминирующего признае тся исключительное положение хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов на рынке товара, не имеющего заменителя, либо взаимозаменяемых товаров, дающее ему (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам. Монополистическая деятельность понимается как противоречащие антимонопольному законодательству действия (бездействие) хозяйствующих субъектов, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции причиняющие тем самым ущерб поребителям.

Для поддержки конкуренции, обеспечения гарантий и защиты свободы экономической деятельности предусмотрен целый ряд мер экономического, административного и уголовного воздействия (в том числе и в УК РФ).

2. Свобода экономической деятельности гарантируется, но она не может быть абсолютной. Поэтому предусматривается ряд ограничений свободы всех субъектов экономической деятельности. Эти ограничения вытекают прежде всего из содержания прав и свобод человека и гражданина, а также из конституционных обязанностей государства их соблюдать и защищать.

Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 2 ст. 34 Конституции). Свобода экономической деятельности не должна противоречить политике государства, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, на охрану труда и здоровья людей, гарантий их социальной защиты (ст. 7). Недопустима такая экономическая деятельность, которая наносит вред окружающей среде, допускает хищническое использование природных ресурсов, нарушает права и законные интересы других лиц (ч. 2 ст. 36). Ограничение экономической свободы и даже прав собственности возможно в случаях принудительного отчуждения имущества (ч. 3 ст. 35), в условиях чрезвычайного положения (ст. 56) исходя из определенных обязанностей и обязательств субъекта хозяйствования и т.п.

Права и свободы человека и гражданина, в том числе и в сфере экономической деятельности, могут быть ограничены федеральным законодательством только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции).

3. Среди экономических основ конституционного строя России определяющее значение имеет собственность.

Конституция провозглашает признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Тем самым устанавливается равенство всех форм собственности, а их перечень не является исчерпывающим.

В собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных его видов, которые определены законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности и никто не может быть лишен его иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Не ограничиваются ни количество, ни стоимость находящегося в собственности граждан и юридических лиц имущества за исключением случаев, установленных законом.

Государственной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее субъектам Российской Федерации на праве собственности. К государственной собственности относятся также земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований (ст. 214 ГК РФ).

Находящееся в государственной собственности имущество закрепляется за государственными предприятиями и учреждениям. Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно государственную казну Российской Федерации, казну субъекта Российской Федерации.

Муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Данное имущество закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют казну муниципального образования (ст. 215 ГК РФ).

На базе частной собственности и муниципальной собственности могут возникать и другие формы собственности. Так, имущество, находящееся в собственности двух или нескольких лиц, принадлежит им на праве общей собственности с определением доли каждого из собственников (долевая собственность) или без определения таких долей (совместная собственность). Общая собственность на имущество является долевой за исключением случаев, когда законом предусмотрено образование совместной собственности на это имущество (ст. 244 ГК РФ).

Содержание собственности как юридической категории раскрывается через правомочия собственника. Следует отметить, что в последние годы традиционная концепция права собственности значительно обогатилась многими социальными, экономическими, природоохранными и другими правомочиями и обязательствами. Отсюда вытекают изменения в юридическом содержании собственности, находящие отражение в современном законодательстве.

Достаточно широко распространена концепция о реализации собственности через одиннадцать прав: право владения, т.е. право исключительного физического контроля над благом; право пользования, т.е. право применения полезных свойств блага для себя; право управления, т.е. право решать, кто и как будет обеспечивать использование благ; право на доход, т.е. право обладать результатом от использования благ; право суверена, т.е. право на отчуждение, потребление, изменение или уничтожение блага; право на безопасность, т.е. право на защиту от экспроприации благ и от вреда со стороны внешней среды; право на передачу благ в наследство; право на бессрочность обладания благом; запрет на использование способом, наносящим вред внешней среде; право на ответственность в виде взыскания, т.е. возможность взыскания блага в уплату долга; право на остаточный характер, т.е. право на осуществление процедур и институтов, обеспечивающих восстановление нарушенных правомочий.

Каждый собственник вправе потребовать свое имущество из чужого незаконного владения. Он может потребовать устранения всяких нарушений его права собственности.