8. Чтобы успешно функционировать, каждая федеративная система

должна найти надлежащий баланс между сотрудничеством центрального

правительства и федерированных единиц и конкуренцией между ними. Это

предполагает соответствующее сочетание раздельных структур с

отношениями функционального сотрудничества, культуру взаимопризнания

законов в административной и судебной практике, а также открытость

процесса взаимоторговли. Пользуясь принятой в Америке терминологией,

можно сказать, что требуется определенная доля как двухуровневого

федерализма, так и федерализма сотрудничества, позволяющего

правительствам объединенными усилиями добиваться достижения общих

целей. В то же самое время, если каждое правительство не будет сохранять

за собой право на принятие решений и свободу сказать "нет", данное

"сотрудничество" окажется лишь прикрытием насилия со стороны

центральной власти. Мы не раз могли наблюдать подобное развитие

событий. Установление иерархической юридическо-административной

системы в Австрии; аккумуляция центральным правительством громадных

полномочий в сфере налогообложения в ущерб правам штатов и

манипулирование этими полномочиями через Дотационную комиссию в

Австралии; широкое использование президентского правления в Индии -

вот лишь три из огромного множества примеров, которые здесь можно было

бы привести.

9. При обсуждении федеративных образований в центре внимания

нередко оказываются различия между системами, основанными на

разделении властей, и парламентскими системами, особенно

вестминстерского образца. В системах, основанных на разделении властей,

огромную роль играют конституционные суды и межправительственное

административное сотрудничество, тогда как в парламентских системах

отчетливо заявила о себе тенденция к превращению коллегиальных органов,

образуемых первыми министрами, министрами юстиции или какими-то

другими должностными лицами, в неформальный, но важнейший механизм

принятия решений. Хотя оба типа механизмов используются как при одной,

так и при другой форме организации власти, в XX столетии исполнительная

власть обрела более полный контроль над законодательной именно в рамках

парламентской системы, где она, используя свое парламентское

большинство, вне сомнения, в состоянии выступать от имени последней; и

потому при такой системе коллегиальные органы на деле способны говорить

за свои политий. Воспрепятствовать этому может лишь сопротивление, иду-

щее из внепарламентских источников (так фактически и произошло при

решении конституционных вопросов в Канаде). При системе, основанной на

разделении властей, исполнительная власть не может обязать

законодательную выполнять свои указания, поэтому такие системы менее

пригодны для использования коллегиальных органов, разве что для

принятия технических решений. В то же время конституционные суды

подобных систем будут склонны поддерживать структурообразующие

институты, если, конечно, в состав самих этих судов не будут введены

представители федерированных единиц.

Системы, строящиеся на разделении властей, в большей степени, чем

парламентские, опираются на обстоятельные писаные конституции, которые

принимаются на основе всеобщего согласия и в которых оговорены

конституционные проблемы (хотя парламентские системы эволюционируют

в том же направлении). Конституционные документы федеративных

образований англоязычных стран, как правило, бывают достаточно гибкими,

в то время как в германоязычных федеративных образованиях подобные

документы сформулированы более четко и менее поддаются неформальной

модификации через интерпретацию. Они гораздо длиннее, чем конституция

англоязычных стран, и в них чаще вносятся формальные изменения.

Проводившиеся в последние годы исследования позволяют нам также

лучше понять существо противостоящих федерализму сил.Одни из них

выступают с унитаристских позиций, другие стремятся к

фрагментаризации. К первой категории относятся силы, исповедующие

якобинский, тоталитарный и технократический подходы. Эгалитаризм

якобинцев принимает столь радикальные формы, что любого рода

отклонения от единого образца становятся фактически неприемлемыми и

лишь самые незначительные - допустимыми, в то время как для

тоталитаризма неприемлема сама идея легитимности разделения властных

полномочий, которая противоречит его основным принципам.

Противодействие, которое встречает федерализм со стороны

административных иерархий, не носит столь всеобъемлющего характера.

Административные иерархии по самой своей природе неидеологичны, но

они также порождают идеологию - технократизм, которая в целом

направлена против федералистской децентрализации и разделения властных

полномочий. На протяжении первых двух третей XX столетия утверждению

федерализма препятствовали прежде всего унитаристские тенденции в

обществе.

Среди второй категории сил наиболее неопасным для федерализма

является, скорее всего, этнический национализм. Бытует представление, что

федерализм может быть эффективным средством решения проблем,

связанных с межэтническими конфликтами. На деле же полиэтнические

федерации относятся к числу тех, которые труднее всего поддерживать; они

имеют наименьшие шансы на сохранение, поскольку образованные по

этническому принципу единицы, как правило, не хотят сливаться в

подразумеваемые федерацией тесные объединения. Не исключено, что

гораздо больше шансов на успех имеют конфедерации разноэтнических

государств. Полиэтнические федерации несут с собой угрозу гражданской

войны, полиэтнические конфедерации - лишь угрозу распада на составные

части. Необходимость обуздать этнический национализм является на

сегодняшний день не только самым распространенным, но и самым

труднореализуемым основанием для федерализма.

Этнический национализм - наиболее эгоцентричная форма наци-

онализма; на его основе труднее всего возвести систему конституцио-

нализированного соучастия во власти. Теория федерализма предполагает

национализм на базе согласия, каким бы ни было его демографическое

содержание, согласия, которое делает возможным как разделение властных

полномочий, так и соучастие в их отправлении. В свою очередь,

современный национализм по большей части делает упор на то, что

разъединяет людей: язык, религию, национальные мифы и т.п.

На деле успешно функционирующими являются, как правило, те поли-

этнические федеративные системы в которых границы федерированных

единиц не полностью совпадают с границами этнических образований. С

федерализмом согласуется лишь тот тип национализма, который

формулируется через договор или согласие сообщества индивидов и затем

оформляется в соответствующих конституционных документах,

разграничивающих сферы, отводимые федеративной системе, с одной

стороны, и входящим в нее единицам - с другой.

В целом этнический национализм, восходящий к образцам XIX в.,

стремится навязать любому правительству собственную бескомпро-

миссность. Федерализм - это демократическая "золотая середина",

предполагающая переговоры и компромиссы. Любые проявления бес-

компромиссности в жизнедеятельности общества делают его осуществление

более сложным, а то и в принципе невозможным.

Многие ожидания, связанные с использованием федеративных

принципов и механизмов, весьма часто оказываются иллюзорными. И все

же никогда прежде эти принципы и механизмы не применялись столь

широко и успешно, как в настоящее время. Федерализм имеет свойство

привлекать на свою сторону тех, кто занят поиском панацей. Эти поиски,

конечно, бессмысленны - панацей не бывает, однако принципы,

механизмы и практика федерализма, как и демократии в целом, даже когда

они воплощаются не в полном объеме, нередко способствуют укреплению

сил демократии и мира на планете. При проведении сравнительных

исследований федерализма все это следует иметь в виду.