3. По существу, в основе федеративной матрицы лежит террито-

риальный принцип. Федерализм может быть расширен или усилен путем

официального признания консоциативных институтов или других форм

нетерриториального соучастия во власти, все они должны найти

надлежащую территориальную основу. В нынешние времена федерализм,

строящийся на какой-то иной основе, оказывается весьма недолговечным (в

отличие от досовременного племенного федерализма). Причина, вероятно,

заключается в том, что добиться установления устойчивого

конституционального порядка возможно для территорий и населяющих их

народов, но не на внетерриториальной основе, поскольку в этом случае

крайне трудно очертить границы, без которых невозможно внутреннее

разделение власти и долевое участие в ее отправлении.

4. Чтобы федеративная система могла успешно функционировать, вся

территория данной политии должна быть федерализирована. В политиях,

где каким-то территориям, населенным конкретными меньшинствами,

предоставлена автономия (даже если она реальна), а контроль над другими

полностью остается в руках центрального правительства, происходит

периферизация получивших особые полномочия регионов. Там, где

центральное правительство должно осуществлять

как центральную, так и местную власть, оно в состоянии не только запугать

федерированные регионы, но и задавить их. В любом случае подобная

ситуация скорее всего закончится конфликтом, тем более что такие формы

выборочной автономизации, как правило, используются для сглаживания

этнических противоречий, вне зависимости от всего другого крайне опасных

для федерализма.

Составные части, на которые делится территория политического со-

общества, не обязательно должны быть полностью равными: они могут

весьма сильно различаться между собой при том, однако, условии, что ни

одна из этих частей не будет столь обширной или доминирующей, чтобы это

угрожало (или создавало впечатление, что угрожает) единству или

полномочиям остальных. Во времена второго рейха Пруссия просто-

напросто подавляла все другие государства, входившие в состав германской

федерации, подавляла до такой степени, что прусские институты даже

выполняли функции общегерманских. [...]

Аналогичные территориальные деления могут существовать в рамках

так называемого форалистического устройства (от испанского "fuero"1),

т.е. двусторонних соглашений между центральным правительством и

конкретными составными единицами. Так, с принятием конституции 1978 г.

в современной Испании были заложены основы федеративной системы.

Согласно новой конституции вся Испания делилась на автономные

региональные сообщества. Одновременно предусматривалось, что Страна

Басков и Каталония, а также любая другая региональная общность, которая

того пожелает (в конечном итоге ими оказались Галисия и Андалусия),

могут в индивидуальном порядке вести переговоры с Мадридом

относительно устройства своих управленческих механизмов и объема

передаваемой региональным правительствам власти. Большинство других

регионов страны предпочло удовольствоваться тем базовым разделением

власти, которое устанавливалось конституцией и введенными в

соответствии с ней законами. Во всех случаях, однако, каждая входящая в

состав страны территориальная единица должна была иметь собственное

региональное правительство, обладающее переданным ему и

гарантированным конституцией определенным минимумом реальных

властных полномочий.

5. Все эти элементы структурной композиции и строения институтов,

возводимые с целью обеспечить создание относительно сложной

____________________

1 Fuero - старинный испанский закон, гарантирующий привилегии каких-то городов

или регионов. - Пер.

системы разделения власти и полномочий и соучастия в их отправлении,

будут эффективными лишь в том случае, если они обслуживают население с

соответствующей или по крайней мере близкой политической культурой.

Тот факт, что имеется особая федералистская политическая культура, к

настоящему времени признается уже всеми специалистами в области

сравнительного федерализма, хотя вопрос о ее составляющих до сих пор не

до конца выяснен. Очевидно, что наиболее эффективными являются те

федеративные системы, которые подкрепляются соответствующими

политическими культурами. Наиболее федералистской является, наверное,

политическая культура Швейцарии, но элементы, подкрепляющие

федеративное устройство, обнаруживаются в политических культурах и

других "классических" федераций.

Если политическая культура не соответствует полностью федера-

тивному устройству, то она должна быть по меньшей мере достаточно

близкой, способной принять федеративные композиционно-институ-

циональные механизмы и отношения и сделать их дееспособными. Прийти к

какой-то форме федеративного устройства можно и в том случае, если

политическая культура нейтральна или если в рамках потенциального

федеративного образования имеется несколько политических культур,

уравновешивающих друг друга. Но если политическая культура враждебна

по отношению к федерализму, возможности существования федеративной

системы в какой бы то ни было форме резко сокращаются.

6. Жизненно важным в этом отношении является стремление к фе-

дерализации. В идеале такое стремление порождается самой политической

культурой. Однако иногда оно может развиться независимо от политической

культуры, в результате определенного стечения обстоятельств. Разумеется, в

первом случае возможность успешного проведения в жизнь принципов

федерализма значительно усиливается, но и при втором варианте развития

стремление к федерализации может послужить противовесом

неблагоприятному политико-культурному окружению.

7. Чтобы быть дееспособными, любые федеративные системы и их

механизмы должны возводиться обеспечивающим широкое общественное

согласие образом. Обычно федеративные системы возникают тогда, когда

имеется согласие народов ряда политий на создание общих

структурообразующих институтов, как правило, на основе "комплексной

сделки" путем взаимных уступок, именуемой "конституцией". Раз

возникнув, большинство федеративных систем могут, используя какие-то

специально установленные конституционные процедуры, включать в свой

состав новые единицы. Правда, в конфедерациях "старого образца",

образованные из ранее независимых политий, набор входящих в систему

членов чаще всего определялся изначально; случаи, когда в уже готовое

объединение входили новые члены, были крайне редкими. Однако другие

федеративные образования и, особенно, конфедерации "нового типа"

создаются на основе скорее сети соглашений, чем единовременного акта

объединения. Так, в частности, создавались Европейский союз и Вест-

Индийская Федерация. Аналогичным образом в средние века и на заре

Нового времени строилась Швейцария, в XIX в. сменившая - путем

заключения новой конституционной "сделки" - свое конфедеративное

устройство на основе сети соглашений на федеративное. Движется ли

Европейский союз в том же направлении или нет, сказать пока трудно,

однако если его цель - сохранение конфедеративного (или равноценного

конфедеративному) устройства, его сегодняшняя политика использования

сети соглашений представляется вполне удачной.