Д.ДЖ. ЭЛЕЙЗЕР

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

Долгие годы федерализм считался объектом, не заслуживающим

внимания политологов, разве что в качестве системы взаимоотношений

между правительствами различных уровней в особых - федеративных -

образованиях, в первую очередь, в Соединенных Штатах. Од-

нако в последнее время он превратился в важнейшую проблему мировой

политики и, соответственно, политической науки. Понятие "федерализм"

имеет два значения. В узком смысле оно обозначает взаимоотношения

между различными правительственными уровнями, в более широком -

сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное

соучастие во власти на основе децентрализации.

Типология федерализма

Становится все более очевидным, что сам федерализм, если исполь-

зовать взятую из биологии аналогию, является родовым понятием и

включает в себя несколько подвидов. Первый из них (именно его, как

правило, имеют сегодня в виду, когда говорят о федерализме) - федерация

(federation) - представляет собой форму организации государственной

власти, главные принципы которой были сформулированы отцами-

основателями Соединенных Штатов в Конституции 1787 г. Федерация

предполагает учреждение единого центрального правительства, в пределах

охвата которого формируется политая, а составляющие ее единицы

получают право, с одной стороны, на самоуправление, с другой - на

соучастие в общем конституционном управлении образованием в целом.

Полномочия центрального правительства делегируются ему населением

всех составляющих политик) единиц. Оно имеет прямой выход на граждан

страны и верховную власть в сферах, отнесенных к его компетенции. Для

роспуска федерации требуется согласие всех или большинства входящих в

нее единиц. К классическим современным федерациям можно отнести

США, Швейцарию и Канаду.

Второй подвид - конфедерация (confederation) - был общепризнанной

формой федерализма до 1787 г. При конфедеративном устройстве

объединившиеся единицы образуют союз, но в значительной степени

сохраняют свои суверенитет и законодательные полномочия. Они

устанавливают и поддерживают постоянный контроль над центральным

правительством, которое может достичь уровня простых граждан, только

действуя через эти единицы. Для выхода из состава конфедерации каких-то

ее членов не требуется согласия остальных - подобное право фиксируется

при заключении изначального конституционного соглашения. Классические

образцы конфедерации - Ахейский союз1

______________

1 Конфедерация древнегреческих городов в Пелопоннесе (ок. 280-146 гг. До н. Э.). - Пер.

и Республика Соединенных провинций1. Лучшим примером современной

конфедерации может служить Европейский союз.

Третий подвид - федератизм (federacy) - асимметричные взаи-

моотношения между федерированным государством и более крупной

федеративной державой. В этом случае основой поддержания союза яв-

ляется охранение федерированным государством широкой внутренней

автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении феде-

ративным образованием. В Соединенных Штатах подобное устройство

называется "содружеством" ("commonwealth"). Именно таким образом

построены взаимоотношения этой страны с Пуэрто-Рико и Гуамом.

Четвертый подвид - ассоциированная государственность (associated

statehood) - сходен с описанным выше в той же степени, в какой

конфедерация сходна с федерацией. И в том, и в другом случае отношения

асимметричны, но при ассоциированной государственности федерированное

государство в меньшей степени связано с федеративной державой, и в

конституции, оформляющей взаимоотношения сторон, как правило,

предусмотрена возможность разрыва существующих между ними уз при

каких-то специально оговоренных условиях. Подобного рода

взаимоотношения установлены между Соединенными Штатами, с одной

стороны, и Федерированными Штатами Микронезии и Маршалловыми

островами - с другой.

Помимо уже названных, существуют и другие - квазифедеративные -

формы, в том числе:

1) унии (например, Соединенное Королевство Великобритании и

Северной Ирландии);

2) лиги (например, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии);

3) кондоминиумы (например, Андорра под совместным протекторатом

Франции и Урхельского епископа (Испания);

4) конституциональная регионализация (например, Италия);

5) конституциональное самоуправление (например, Япония). Каждая из

данных форм или конкретных их вариаций предлагает свое собственное

решение неких специфических проблем управления, встающих в этом мире,

но все они призваны найти пути, позволяющие обеспечить сочетание

единого управления политией в целом с достаточным уровнем

самоуправления ее частей и/или добиться создания системы соучастия во

власти с тем, чтобы способствовать демократическому самоуправлению

всего государства либо его составляющих. В

______________

1 Объединение 7 нидерландских провинций (XVI-XVIII вв.). - Пер.

XX столетии (начало этому процессу было положено Октябрьской ре-

волюцией в России) некоторые тоталитарные режимы, стремясь укрепить

свою власть, воспользовались тем, что они называли федерализмом,

предоставив минимально необходимый уровень культурной автономии

проживающим на их территории этническим группам. В последующие годы

между исследователями федерализма развернулись дискуссии о том, есть ли

действительные основания рассматривать подобные формы в рамках

тоталитарных систем в качестве федеративных. Часть ученых утверждала,

что поскольку по самой своей сути федерализм - это средство укрепления

демократического республиканизма, предполагающего разделение властей,

тоталитарные системы, неотъемлемой чертой которых является неприятие

разделения властей в какой бы то ни было форме, не могут быть подлинно

федеративными. Другие, не отрицая справедливость подобных

утверждений, доказывали, что воздействие федерализма, даже если тот был

задуман в качестве ширмы, придает определенного рода институционально-

конституционную силу местным этническо-территориальным интересам,

позволяя им сохраняться хотя бы в ограниченном виде. Как показало

дальнейшее развитие событий, правы были и те, и другие.

Стоило пасть тоталитарным режимам, СССР, Чехословакия и даже

Югославия, где режим был относительно мягким, раскололись, и по

меньшей мере в двух случаях из трех этот раскол повлек за собой кро-

вопролитие. В то же самое время формирование на территории распавшихся

образований новых государств происходило в рамках установленных ранее

федеральных границ и преподносилось как обретение каждой из входивших

в состав федерации этнических единиц суверенитета и независимости.

Несомненно также, что для установления и/или поддержания мира - по

крайней мере в двух случаях из трех названных - потребуются какие-то

альтернативные федералистские решения.

Из всего вышесказанного следует, что в своей основе федерализм - это

вопрос взаимоотношений. Он воплощается в конституциях и институтах,

структурах и функциях, но в конечном счете имеют значение именно

взаимоотношения.

Сравнительный анализ федерализма

Повсеместное распространение компаративных методов в изучении

федерализма объясняется теми же причинами, по которым компарати-

вистика обрела столь высокую популярность в других областях науки.

Сравнительный анализ позволяет: 1) лучше понимать самих себя;

2) использовать опыт других народов, сталкивающихся с теми же или

аналогичными проблемами; 3) располагать большим объемом информации,

обеспечивающим возможность более глубокого проникновения . в предмет;

4) совместно со специалистами из других стран разрабатывать

теоретические вопросы, что благотворным образом сказывается на работе

каждого из них. Федерализм как предмет исследования хорош тем, что в

него изначально встроены механизмы проверки и оценки адекватности

результатов анализа: каждое плодотворное теоретическое положение

должно иметь соответствующее практическое воплощение и наоборот.

Конечно, то же самое, вероятно, можно сказать и о других объектах,

изучением которых занимаются политические науки; однако при

исследовании федерализма и теоретическое, и практическое измерения

особенно необходимы. Теория федерализма должна получить

подтверждение практикой, а любой опыт по практическому воплощению

федералистских проектов, чтобы быть действительно федералистским,

должен отвечать определенным теоретическим требованиям.

Сравнительные исследования федерализма можно, в первом при-

ближении, подразделить на 3 основные группы:

1) федерализм в англоязычных странах, в том числе колониальный

федерализм, например в Британской империи;

2) федерализм в германоязычных странах, прежде всего в Германии и

Швейцарии;

3) федералистские идеологии и проекты, выдвигаемые по большей

части философами - сторонниками утопических федеративных систем.

Компаративистские исследования затрагивают 6 важнейших аспектов

федерализма: 1) теорию; 2) институты; 3) конституции, в том числе

конституционные законы; 4) основы, т.е. учреждение или организацию

федеративных систем; 5) функции, или систему взаимоотношений уп-

равленческих структур различных уровней; 6) финансовые вопросы, к

примеру, распределение налоговых поступлений и расходов. К этому можно

добавить и еще один аспект - примеры функционирования федеративных

систем и проблемы, возникающие при воплощении федеративной

организации в жизнь. Плодотворная работа проведена и ведется по всем

названным направлениям.

В исследованиях поднимаются следующие вопросы теории и практики

федерализма: 1) конституции федеративных систем, в том числе процессы

конституционального конструирования и самоорганизации, лежащие в

основе федеративных государств; 2) институциональная

структура федеративных и использующих федеративные механизмы систем,

в первую очередь формы и структуры федерированных единиц и

центрального правительства, в котором такие единицы и их граждане имеют

свою долю; 3) проблемы совместного отправления и разделения власти или

полномочий меящу центральным правительством и правительствами

федерированных единиц либо их представителями или заменяющими их

органами; 4) учреждение и сохранение раздельных институтов центрального

правительства и правительства федерированных единиц; 5) особое

сочетание процессов самоуправления и долевого правления и обрамляющие

их институциональные структуры, которые в каждой федеративной системе

могут иметь свою специфику, но - чтобы федерализм успешно

функционировал - во всех случаях должны быть внутренне

сбалансированы; 6) распределение и разделение финансовых полномочий и

ответственности, статьи формирования дохода и расходов; 7) различия

между симметричными и асимметричными федеративными образованиями.

Хорошо известно, что не бывает абсолютно одинаковых федеративных

систем; в каждой из них достигнуто свое отношение соучастия во власти ее

разделения. Так, в отличие от германоязычных стран, где широта

полномочий центральных правительств обычно уравновешивается

передачей институтам федерированных единиц функций управления

непосредственной реализацией этих полномочий, в англоязычных фе-

деративных системах важнейшие конституционные функции, как правило,

осуществляются раздельными для каждого уровня управления институтами.

Это одна из причин, почему институты, механизмы и процедуры одной

федеративной системы так трудно пересадить в другую, предварительно не

внеся в них существенные изменения, которые позволили бы приспособить

их к иным условиям.

Весьма разнятся между собой и типы общего баланса или искомого

соотношения соучастия во власти и ее разделения, присущие федерациям и

конфедерациям, симметричным и асимметричным федеративным

образованиям, а также иным формам федеративного устройства. Другими

словами, сильный Европейский союз - это не Соединенные Штаты

Европы. В первом случае мы имеем дело с конфедерацией, во втором -

речь шла бы о федерации, т.е. о совсем ином типе федеративного

устройства. Более того, в свете европейской политической культуры

Соединенные Штаты Европы были бы гораздо более бюрократизированным

и ориентированным на исполнительную власть государством, чем

Соединенные Штаты Америки. Этот факт должен сыграть

свою роль при решении вопроса о том, преобразовывать ли ЕС в федерацию

или нет.

Что мы уже знаем о федерализме

Что же удалось узнать в ходе проведения международных сравни-

тельных исследований федерализма? Набор общепризнанных на сегодня

положений в этой области можно свести примерно к следующему: