ХРЕСТОМАТИЯ по Политологии / ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА И ГОСУДАРСТВО / ЛЕЙПХАРТ КОНСТИТУЦИОННЫЕ АЛЬТЕРНАТИВЫ ДЛЯ НОВЫХ ДЕМОКРАТИЙ

А. ЛЕЙПХАРТ

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АЛЬТЕРНАТИВЫ ДЛЯ НОВЫХ ДЕМОКРАТИЙ

Две основополагающие альтернативы, перед которыми оказываются

творцы новых демократических конституций, — это, во-первых, выбор

между избирательными системами, основанными, соответственно, на

принципе большинства и на принципе пропорционального пред-

ставительства, и, во-вторых, — между парламентской и президентской

формами правления. [...]

Сравнительное изучение демократий показало, что тип избирательной

системы значимым образом связан с развитием партийной системы страны,

с типом существующей в ней исполнительной власти (однопартийное или

же коалиционное правительство) и с отношениями между исполнительной

властью и законодательным органом. В странах, где на выборах действует

принцип большинства (на выборах общенационального уровня почти всегда

применяемый в одномандатных округах), скорее всего утверждаются

двухпартийные системы, появляются однопартийные правительства и

существует доминирующее положение исполнительной власти по

отношению к соответствующим законодательным

органам. Таковы основные особенности вестминстерской, или мажо-

ритарной, модели демократии, при которой власть сосредоточивается в

руках партии большинства. Напротив, пропорциональное представительство

скорее ассоциируется с многопартийными системами, коалиционными

правительствами (часто вплоть до широких и всеобъемлющих коалиций) и с

более уравненным соотношением исполнительной и законодательной

властей. Этими особенностями характеризуется консенсусная модель

демократии, которая — в противоположность однозначному и

безраздельному правлению большинства — воплощает стремление к

ограничению, разделению, разграничению и распределению власти

различными способами.

По поводу данных двух групп взаимосвязанных характеристик необ-

ходимо отметить еще три момента. Во-первых, зависимость между этими

характеристиками обоюдная. Скажем, выборы, проводимые на основе

принципа большинства, благоприятствуют утверждению двухпартийной

системы; но и существование двухпартийной системы благоприятствует

сохранению мажоритарного принципа, дающего обеим главным партиям

большие преимущества, от которых они едва ли откажутся. Во-вторых, если

при внедрении демократического политического строя хотят способствовать

утверждению в нем черт, характерных для мажоритарного его типа

(принцип большинства, двухпартийная система и сильный, однопартийный

кабинет) или же, напротив, для консенсусного типа (пропорциональное

представительство, многопартийность, коалиционные правительства и более

сильный законодательный орган), то наиболее практически целесообразным

способом достижения этого является выбор соответствующей

избирательной системы. [...]

В-третьих, системы пропорционального представительства имеют

существенные разновидности. Не вдаваясь во все технические подробности,

полезно провести различие между крайним вариантом пропорционального

представительства, при котором на пути небольших партий воздвигается

мало барьеров, и умеренным его вариантом. Последний ограничивает

влияние малых партий, применяя принцип пропорционального

представительства не в больших округах и не в общенациональном округе, а

лишь в малых округах, а также вводя оговорку о необходимости для партий

набрать определенный минимальный процент голосов, чтобы получить

представительство в выборном органе, как, например, 5%-й минимум в

Германии. Голландская, израильская и итальянская системы являются

примерами крайнего варианта пропорционального представительства, а германская и шведская — примерами

его умеренного варианта.

Другая основополагающая альтернатива при выборе конституционного

устройства — между парламентской и президентской формами правления

— также влияет на приобретение политической системой мажоритарного и

консенсусного характера. Президентская форма правления оказывает на

партийную систему и на тип исполнительной власти влияние, идущее в

направлении мажоритарной, а на отношения исполнительной и

законодательной властей — в направлении консенсусной модели.

Президентские системы, формально отграничивая друг от друга

исполнительную и законодательную власти, обычно способствуют их

примерному равновесию. В то же время президентская форма способствует

складыванию двухпартийной системы, так как президентство — самый

большой политический приз и выиграть его имеют шансы лишь крупнейшие

партии. Данное преимущество, которым обладают большие партии, часто

остается за ними и на выборах в законодательный орган (особенно при

одновременном их проведении с президентскими), даже если они

проводятся по правилам пропорционального представительства. При

президентской форме правления обычно формируются кабинеты,

составленные единственно из членов правящей партии. По сути дела,

президентские системы концентрируют исполнительную власть в еще

большей степени, чем это происходит при образовании парламентом

однопартийного кабинета, — они сосредоточивают такую власть не просто в

руках одной-единственной партии, но в руках одного-единственного лица.

В объяснение уже сделанного в прошлом выбора

Я ставлю перед собой цель не просто описать [взаимно] альтернативные

демократические системы и их мажоритарные или консенсусные

характеристики, но и дать некоторые практические рекомендации тем, кто

закладывает основы демократического устройства [своих стран]. Каковы

главные преимущества и недостатки принципа большинства и принципа

пропорционального представительства, а также президентской и

парламентской форм? Способ подхода к этому вопросу — исследовать,

почему современные демократии в свое время сделали тот

конституционный выбор, который они сделали.

На рис. 1 показаны все четыре комбинации основных характеристик, а

также страны и регионы, где принята та или иная из комбинаций. Наиболее

отчетливо выраженные примеры сочетания президентской

формы с принципом большинства дают Соединенные Штаты, а также

демократии, испытавшие сильное их влияние, —такие, как Филиппины и

Пуэрто-Рико. Латиноамериканские страны в подавляющем большинстве

избрали системы, сочетающие президентскую форму с пропорциональным

представительством. Парламентско-мажоритарные системы существуют в

Соединенном Королевстве и многих бывших британских колониях, включая

Индию, Малайзию, Ямайку, а также страны так называемого Старого

Содружества (Канаду, Австралию и Новую Зеландию). Наконец, системы,

сочетающие парламентскую форму правления с пропорциональным

представительством, сконцентрированы в [континентальной] Западной

Европе. Конечно, вся картина в целом в значительной степени определяется

географическими, культурными и колониальными факторами, к чему я в

скором времени еще вернусь.

Исторические типы демократии

Президентская форма

правления

Парламентская форма

правления

Выборы

по мажоритарному

принципу

Соединенные Штаты,

Филиппины

Соединенное Королевство,

Старое Содружество,

Индия, Малайзия, Ямайка

Пропорциональное

представительство

Латинская Америка

Западная Европа

Среди современных демократий очень немного найдется таких, которые

нельзя подвести подданную классификацию. Основными исключениями

являются демократии, располагающиеся как раз посредине между чисто

президентским и чисто парламентским типами (Франция и Швейцария), а

также такие, где в избирательных системах применяются методики,

отличные от пропорционального представительства или же от принципа

большинства в их чистом виде (Ирландия, Япония и, опять-таки, Франция).

[...]

Два важных фактора повлияли на принятие принципа пропорцио-

нального представительства в континентальной Европе. Одним из них

явилась проблема этнических и религиозных меньшинств; пропорцио-

нальное представительство предназначалось для обеспечения предста-

вительства меньшинства и тем самым для противодействия потенциальным

угрозам национальному единству и политической стабильности. [...] Вторым

фактором была динамика процесса демократизации. [...]

Оба фактора актуальны и применительно к современному консти-

туционному творчеству, особенно для многих стран, где имеется глубокая

разделенность по этническому признаку или где существует необходимость

примирения новых демократических сил с противостоящими демократии

старыми группами.

Принимался ли парламентский или же президентский порядок прав-

ления — это также изначально определялось процессом демократизации.

[...] Существовало два основных способа, коими монархическая власть

могла быть демократизирована: упразднить большую часть личных

политических прерогатив монарха и вменить его кабинету ответственность

перед всенародно избранным законодательным органом, создавая тем

самым парламентскую систему; или же упразднить наследственного

монарха и взамен ввести нового, демократически избираемого «монарха»,

создавая таким образом президентскую систему.

Другими историческими основаниями были произвольное имитиро-

вание успешных демократий и доминирующее влияние колониальных

держав. Как весьма ясно показывает рис. 1, огромную важность имело

влияние Британии как колониальной державы. Президентская модель США

широко имитировалась в Латинской Америке в XIX в. А в начале XX в.

пропорциональное представительство быстро распространялось в

континентальной Европе и Латинской Америке, не только в угоду но-

сителям политических пристрастий и ради защиты меньшинств, но и в силу

того, что оно широко воспринималось как самый демократичный способ

выборов и, стало быть, как «волна демократического будущего».

В связи с этой настроенностью [общественного мнения] в пользу

пропорционального представительства выдвигается дискуссионный вопрос

о качестве демократии, достигаемом во всех четырех альтернативных

системах. Термин «качество» подразумевает степень, в какой та или иная

система отвечает таким демократическим нормам, как представительность,

ответственность (подотчетность) (accountability), равенство и участие.

Заявлявшиеся позиции и контрпозиции слишком хорошо известны, чтобы

надо было здесь долго о них говорить, но имеет смысл подчеркнуть, что

расхождения между противоположными лагерями не столь велики, как

часто полагают. Прежде всего, сторонники пропорциональной системы и

сторонники принципа большинства не согласны друг с другом не столько в

том, каковы, соответственно, последствия этих двух методик проведения

выборов, сколько в том, какой вес этим последствиям придавать. Обе

стороны согласны в том, что

принцип пропорционального представительства обеспечивает большую

пропорциональность представительства вообще, а также представительство

меньшинств, а принцип большинства способствует складыванию

двухпартийных систем и однопартийных органов исполнительной власти.

Расходятся спорящие в том, какой из этих результатов считать более

предпочтительным, причем сторонники принципа большинства утверждают,

что только в двухпартийных системах достижима четкая ответственность за

правительственную политику.

Кроме того, обе стороны спорят об эффективности обеих систем.

Пропорционалисты ценят представительство меньшинств не просто за

демократическое качество [такого порядка], но и за его способность

обеспечивать сохранение единства и мира в разделенных обществах.

Сходным образом, сторонники принципа большинства настроены в пользу

однопартийных кабинетов не только ради их демократической

подотчетности, но и ради обеспечиваемой ими, как это считается, твердости

руководства и эффективности при разработке и проведении политики,

Обнаруживается также и некоторое различение в акценте, какой обе

стороны делают соответственно на качестве и на эффективности.

Пропорционалисты склонны придавать большее значение пред-

ставительности правления, тогда как мажоритаристы более существенным

соображением считают способность управлять.

Наконец, спор между сторонниками президентской и парламентской

форм правления, хоть он и не был столь ожесточенным, отчетливо

обнаруживает свое подобие спору об избирательных системах. И здесь

заявленные позиции и контрпозиции вращаются вокруг и качества, и

эффективности. Сторонники президентской формы рассматривают как

важную демократическую ценность прямое всенародное избрание главного

носителя исполнительной власти, парламентаристы же считают не

соответствующей демократическому оптимуму сосредоточение

исполнительной власти в руках одного-единственного лица. Но в данном

случае предметом серьезных дискуссий была в большей степени проблема

эффективности, когда одна сторона подчеркивала роль президента как

обеспечивающего сильное и эффективное руководство, а другая —

опасность конфликта и тупика в отношениях исполнительной и

законодательной властей.

Оценивая демократию в действии

Каким образом можно оценивать фактическое действие этих различных

типов демократии?

[...] Я в своем анализе ограничился демократиями, относящимися к

передовым индустриальным странам. В любом случае латиноамериканские

демократии, ввиду их более низкого уровня экономического развития,

нельзя счесть поддающимися сопоставлению [с другими]. Значит, один из

четырех основных альтернативных вариантов — форму демократии,

сочетающую президентский тип правления с пропорциональным

представительством и существующую только в Латинской Америке, —

придется в нашем анализе опустить. [...]

Все три остальные альтернативы: президентская форма правления плюс

принцип большинства, парламентская форма правления плюс тот же

принцип и, наконец, та же форма правления плюс пропорциональное

представительство — наличествуют среди прочно утвердившихся западных

демократий. Я обращаюсь к 14 странам, каждая из которых с

[несомненностью соответствует какой-либо из этих трех категорий. Со-

единенные Штаты — единственный случай сочетания президентской формы

и принципа большинства. Имеются четыре случая, когда парламентская

форма соединена с принципом большинства (Австралия, Канада, Новая

Зеландия и Соединенное Королевство), и девять демократий парламентско-

пропорционалистского типа (Австрия, Бельгия, Дания, Финляндия,

Германия, Италия [до 1995 г. — Ред?, Нидерланды, Норвегия и Швеция).

Семь многолетних, стабильных демократий исключены из анализа потому,

что либо ни под одну из трех категорий не подходят безоговорочно (это

Франция, Ирландия, Япония и Швейцария), либо слишком подвержены

воздействию внешних факторов (это Израиль, Исландия и Люксембург).

Поскольку важная цель пропорционального представительства —

облегчить доступ к представительству меньшинствам, естественно ожидать,

что соответствующие системы превосходят в этом отношении

мажоритарные. Не приходится сомневаться, что дело именно так и обстоит.

Например, там, где этнические меньшинства сформировали этнические

политические партии, как в Бельгии и Финляндии, принцип

пропорционального представительства позволил им получить поистине

совершенную пропорциональность представительства. Ввиду наличия столь

многих различных видов этнических и религиозных меньшинств в

анализируемых демократиях, трудно систематически измерить степень, в

какой пропорциональному представительству — в сравнении с принципом

большинства — удается обеспечить меньшинствам больше представителей.

Можно, однако, провести систематическое сравнение — по странам —

представительства женщин, этого меньшинства

в политическом, а не количественном смысле. Первая колонка табл. 1

показывает процент женщин — членов низшей (или же единственной)

палаты в национальных легислатурах этих 14 демократий в начале 80-х гг.

Средний показатель для парламентско-пропорционалистских систем

составляет 16,4%, что примерно вчетверо выше соответствующего

показателя для Соединенных Штатов (4,1 %) и соответствующего среднего

показателя для стран с парламентско-мажоритарными системами (4,0%).

Несомненно, разрыв образуется отчасти за счет более высокого социального

положения женщин в четырех северных странах, но и средний показатель в

9,4% для пяти остальных стран, сочетающих парламентскую форму

правления с пропорциональным представительством, — это более чем вдвое

выше по сравнению со странами с мажоритарной системой.

Таблица 1. Представительство женщин в легислатурах; индекс

инновационного качества политики в области поддержки семьи;

активность избирателей; неравенство доходов; показатель

качества демократии по Р. Далю

\

Представи-

тельство

женщин,

%

1980-1982

Политика в

области

поддержки

семьи

1976-1980

Участие в

голосова-

ниях, %

1971-1980

Доля в суммарном

доходе всех семей,

пришедшаяся на их

«верхние» 20%

1985

Показатель

качества

демократии по Р.

Далю

1969

Президентская форма правления +

мажоритарная система (число

стран = 1)

4,1

3,00

54,2

39,9

3,0

Парламентская форма правления +

мажоритарная система (число

стран = 4)

4,0

2,50

75,3

42,9

4,8

Парламентская форма правления +

пропорциональное

представительство (число стран =9)

16,4

7,89

84,5

39,0

2,2

П р и м е ч а н и е. Единственная страна, сочетающая президентскую форму правления

с мажоритарной системой, — Соединенные Штаты; четыре страны с парламентской

формой правления и мажоритарной системой — Австралия, Канада, Новая Зеландия и

Соединенное Королевство; девять стран, сочетающие парламентскую форму правления и

пропорциональное представительство, — Австрия, Бельгия, Дания, Финляндия, Германия,

Италия, Нидерланды, Норвегия и Швеция.

Происходит ли с увеличением представительства женщин более ус-

пешное продвижение их интересов? Произведенное Хэролдом Л. Ви-

ленским тщательное ранжирование демократий по степени инновационности и масштабности их политики в области поддержки семьи — а это

для женщин дело особой важности — указывает на существование такой

зависимости1. На шкале, градуированной тринадцатью точками (от

максимально возможного показателя, равного 12, до минимального —

нулевого), показатели для этих стран расположились между точками «11» и

«1». Расхождения между [усредненными] показателями для каждой из трех

групп стран (как это продемонстрировано во втором столбце табл. I)

поразительны: для группы стран, где действует пропорциональная система

представительства, показатель выражается цифрой 7,89, тогда как для

группы стран с парламентской формой правления и мажоритарной системой

он составляет 2,50, а для США — лишь немногим более, т.е. 3,00.

Наивысших уровней здесь достигают опять-таки северные страны, однако и

для остальных стран из группы тех, где действуют пропорциональные

системы представительства, средний показатель, равный 6,80, все-таки

значительно выше, чем в странах с мажоритарными системами.

Последние три колонки табл. 1 содержат показатели качества

демократии. В третьей колонке можно видеть надежнейшие данные об

участии избирателей в голосованиях (в 70-е гг.); страны, где участие в

голосовании обязательно (Австрия, Бельгия и Италия), не учитывались при

исчислении средних показателей. По сравнению с чрезвычайно низким

уровнем участия — 54,2%, — наблюдаемым в Соединенных Штатах, страны

с парламентской формой правления и мажоритарными системами выглядят

гораздо лучше (в среднем примерно 75%). Но еще лучше — несколько более

84% — средний показатель для стран с парламентской формой правления и

пропорциональным представительством. Цифры 75 и 84% говорят о

различии весьма разительном, если учесть, что реально достижимый

максимальный показатель составляет

____________________

1 Рейтинги Виленского исчисляются по шкале, градуированной пятью точками (от

максимального, обозначаемого цифрой «4», до минимального — нулевого) «для каждого из

трех суммарных показателей политики в следующих областях: предоставление отпусков по

беременности и родам и по уходу за ребенком — оплачиваемого, а также неоплачиваемого,

— и их продолжительность; наличие и доступность развертываемой в рамках

государственных программ сети детских дошкольных учреждений, а также усилия

правительств по расширению такой сети; и, наконец, гибкость систем, регулирующих

порядок оставления работы. Этими показателями измеряется активность правительств в

проявлении заботы о детях и в расширении для каждого возможностей выбора в деле

согласования трудовой деятельности с нуждами семьи».

около 90% (как о том свидетельствует уровень активности избирателей в

странах, где участие в голосовании обязательно).

Одной из целей демократии является политическое равенство, которое с

большей вероятностью устанавливается между людьми при отсутствии

больших различий в их экономическом положении. В четвертой колонке

табл. 1 представлены относящиеся к середине 80-х гг. данные Всемирного

банка о доле в суммарном доходе всех семей, пришедшейся на их «верхние»

20%1. Они говорят о несколько меньшей степени неравенства в

распределении доходов в парламентско-пропорционалистских системах по

сравнению с парламентско-мажоритарными; что касается Соединенных

Штатов, то они занимают промежуточное положение.

Наконец, в пятой колонке резюмированы результаты, полученные

Робертом А. Далем, ранжировавшим демократии по десяти показателям

качества демократии, таким как: свобода печати; свобода ассоциаций;

системы конкурирующих партий; сильные партии и группы интересов и

эффективные легислатуры2. Стабильные демократии ранжируются,

располагаясь на шкале от наивысшего рейтинга, обозначаемого числом 1, в

сторону понижения вплоть до низшего, обозначаемого числом 6. В том, как

их ранжирует Даль, налицо некоторая пристрастность в пользу стран с

пропорциональной системой представительства (он вводит в качестве

переменной число партий — показатель, по которому многопартийные

системы располагаются несколько выше двухпартийных), но и

скорректировав итог с учетом этой пристрастности, мы обнаруживаем

поразительные отрывы парламентско-пропорционалистских систем от

парламентско-мажоритарных: шесть стран первой из упомянутых двух

групп получают наивысший рейтинг, большинство же стран другой группы

— рейтинг 5, близкий к низшему.

Столь явственных различий не наблюдается, когда мы исследуем

воздействие типа демократии на уровень поддержания общественного

порядка и мира. Парламентско-мажоритарные системы имели в период

1948—1977 гг. самый низкий показатель по числу нарушений общест-

венного порядка, но зато самый высокий — по числу случаев гибели людей

в результате политического насилия; однако последний показа -

_________________

1 За отсутствием данных, Австрия не учтена при исчислении среднего показателя для

парламентско-пропорционалистских систем.

2 Dahl R.A. Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven, Yale Univ. Press.

1971.P.231—245.

тель почти целиком складывается за счет Соединенного Королевства,

главным образом как следствие северо-ирландской проблемы. Более

тщательный статистический анализ показывает, что по сравнению с типом

демократии более важным фактором, объясняющим различия между 13

странами с парламентской формой правления по этим двум показателям

является расколотость в обществе1.

В качестве аргумента в пользу мажоритарных систем важное значение

придавали тому соображению, что там, где они действуют, формируются

«сильные» однопартийные правительства, способные проводить

«эффективную» государственную политику. Одна из ведущих сфер

правительственной активности, где должна бы проявиться такая зако-

номерность (this pattern), — регулирование экономики. Так вот, сто-

ронникам мажоритарных систем пришлось испытать внезапное потрясение,

когда в 1987 г. по доле ВНП (в оригинале, видимо, опечатка: «GDP» вместо

требуемого по смыслу «GNP». — Прим. перев.) на душу населения Италия

(а это демократия, печально известная непрочностью и нестабильностью

правительств, где действует пропорциональная система представительства в

условиях многопартийности) превзошла Соединенное Королевство, которое,

как считается, являет типичный образец эффективного правления. Если бы

Италия открыла крупные месторождения нефти в Средиземноморье, мы,

несомненно, объясняли бы ее исключительное экономическое достижение

этим случайным обстоятельством. Но нефть открыла не Италия, а Британия!

Экономические успехи, и это очевидно, не определяются единственно

правительственной политикой. Когда, однако, мы изучаем экономические

показатели за длительный период времени, эффект внешних воздействий

сводится к минимуму, особенно если сосредоточить внимание на странах со

схожими уровнями экономического развития. В табл. 2 представлены

данные ОЭСР за 60—80-е гг. по трем важней-

_______________

1 Как показывает этот множественно-корреляционный анализ, различия между

странами по количественному уровню нарушений общественного порядка на 33%, а гибели

людей в результате политического насилия — на 25% объяснимы разделенностью обществ,

измеряемой степенью организационной замкнутости этнических и конфессиональных

групп. Дополнительная объяснимость типом демократии составляет по уровню нарушений

общественного порядка лишь 2% (причем несколько более благополучны в этом отношении

мажоритаристские системы), а по показателю гибели людей в результате политического

насилия — 13% (причем несколько больше миролюбия в странах с пропорциональной

системой представительства).

шим экономическим показателям — среднегодовому экономическому росту,

инфляции и уровню безработицы.