Глава 2. Процессуальное исследование мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях

§ 2.1. Производство по делам об административных правонарушениях как структурный элемент административно-юрисдикционного процесса.

Возникающие в различных сферах и отраслях публичного управления общественные отношения с точки зрения современной доктрины административного права реализуются в ходе так называемой административно-процессуальной деятельности, или посредством административного процесса, в ходе различных административных производств и отдельных процедур³⁹.

Учитывая, что исследуемые нами меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях реализуются в рамках соответствующего административно-юрисдикционного производства, рассмотрим основные положения теории административного процесса и законодательства применительно к производству по делам об административных правонарушениях.

В России в настоящее время противоборствуют две концепции административного процесса, которые один из основоположников рассматриваемого вида юридического процесса в России В.Д. Сорокин условно называет управленческой и юрисдикционной⁴⁰. В рамках управленческой концепции административный процесс определяется как урегулированная административно-процессуальными нормами правоустановительная и правоприменительная деятельность органов государственного управления, а в предусмотренных законом случаях и иных государственных органов, их должностных лиц, общественных организаций и их представителей по разрешению индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере функционирования административной власти (управленческой, исполнительно-распорядительной).

Данная концепция представляет собой широкий взгляд на административно-процессуальную деятельность и охватывает разрешение самого широкого спектра индивидуально-конкретных управленческих дел (как позитивной, созидающей направленности, так и предполагающих применение принуждения в государственном управлении - преимущественно административно-правового принуждения). Эта концепция в современной России является господствующей, её приверженцами являются такие видные учёные-административисты, как Д.Н. Бахрах, В.Д. Сорокин, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Н.В. Макарейко, В.М. Манохин, А.П. Коренев и ряд других.

Если управленческая концепция административного процесса рассматривает административный процесс в качестве деятельности, состоящей в реализации полномочий по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающей в порядке и формах, установленных законодательством, то юрисдикционная концепция административного процесса – это система взглядов, предполагающая, что административным процессом является лишь та деятельность органов государственного управления, которая заключается в применении мер административно-правового принуждения и разрешении споров, вытекающих из административно-правовых отношений⁴¹.

Это так называемая узкая концепция, её приверженцами являются известные учёные-административисты: Ю.Н. Старилов, М.Я. Масленников, А.А. Дёмин, Н.Г. Салищева, А.А. Мельников и другие.

В соответствии с юрисдикционной концепцией, административный процесс строится по образу и подобию таких исторически сориентированных на разрешение конфликтов процессов, как уголовный и гражданский.

Интересующее нас производство по делам об административных правонарушениях в структуре административного процесса занимает виднейшее место и является наиболее чётко регламентированным. Разумеется, исходя из основных параметров данного производства, оно может быть отнесено к разряду административно-юрисдикционных, предполагающих применение административно-правового принуждения в связи с совершённым административным правонарушением. Рассмотрим соответствующие базовые положения подробнее.

Структуру административного процесса современная юридическая литература справедливо определяет как систему различных административно-процессуальных производств, каждое из которых, в свою очередь, разделяется на отдельные стадии⁴².

Процессуальное производство, являясь главным элементом административного процесса, представляет собой системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных действий, которые, во-первых, образуют определённую совокупность процессуальных правоотношений, отличающихся предметной характеристикой и связанностью с соответствующими материальными правоотношениями; во-вторых, вызывают потребность установления, доказывания и обоснования всех обстоятельств и фактических данных рассматриваемого индивидуально-конкретного административного дела; и, наконец, в-третьих, обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных процессуальных результатов в соответствующих процессуальных актах (документах).

Стадия же административного процесса – относительно самостоятельная часть административного производства, для которой характерны конкретные задачи, состав участников, определённые сроки, а также достаточно чётко установленная процессуальная форма закрепления результатов процесса.

Учитывая многогранность государственно-управленческой деятельности, просуммировав различные доктринальные положения, а также, имея в распоряжении действующие в настоящее время нормы законодательства различной отраслевой принадлежности, возможно представить принципиальную структурную схему современного российского административного процесса:

1). производства управленческого (позитивного административного) процесса:

- производства по подготовке и принятию нормативно-правовых актов государственного управления;

- регистрационные производства;

- лицензионно-разрешительные производства;

- производства по предложениям и заявлениям граждан в органы публичной власти;

- административно-договорные производства;

- производства по делам о поощрениях (в системе государственной службы);

- отдельные управленческие процедуры, обусловленные государственной службой (аттестация, замещение вакантных должностей, присвоение специальных званий, классных чинов);

2). производства административно-юрисдикционного процесса:

- дисциплинарные производства (в системе государственной службы);

- производства по реализации института материальной ответственности государственных служащих;

- производство по жалобам граждан на действия и решения должностных лиц и органов публичной власти;

- производства по применению отдельных мер административного принуждения, не предполагающих наложения наказаний (главным образом, административно-предупредительных и административно-восстановительных мер, поскольку меры административного пресечения и процессуального обеспечения, а также административные наказания, как меры административной ответственности, реализуются в рамках производства по делам об административных правонарушениях);

- производство по делам об административных правонарушениях.

Обратимся, однако, к особенностям административно-юрисдикционного процесса.

В теории права под юрисдикцией обычно понимают установленную законом (иным нормативно-правовым актом) совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, т.е. оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять юридические санкции к правонарушителям⁴³.

Отечественный правовед С.С. Алексеев, занимающийся общетеоретическими проблемами права, определяет юрисдикцию как деятельность компетентных органов, управомоченных на рассмотрение юридических дел, на вынесение по ним юридически обязательных решений⁴⁴.

В отечественной юридической литературе понятие юрисдикция толкуется неоднозначно, однако, в основном, авторы обращают внимание на то, что в основе юрисдикционной деятельности лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных правовых норм, правовая оценка поведения тех или иных лиц, применение в необходимых случаях при негативной оценке их поведения предусмотренных действующим законодательством мер государственного (юридического) принуждения⁴⁵:

Используя данный понятийный аппарат общей теории права, обратим внимание на его дальнейшее развитие отраслевой наукой административного права.

Как определяет Н.В. Макарейко, административно-юрисдикционный процесс – это совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц по разрешению конфликтов в сфере государственного управления и применению мер административного принуждения⁴⁶.

Административно-юрисдикционный процесс выступает средством реализации охранительной функции административного права, характеризуется множественностью субъектов осуществления (весьма показательны в данном случае, например, главы 22 и 23 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (КоАП РФ)⁴⁷, определяющие компетенцию субъектов административно-деликтной юрисдикции, - органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях), его результатом является принятие административно-юрисдикционного акта (постановления о наложении административного наказания, приказа о привлечении к государственному служащему той или иной меры дисциплинарного принуждения и пр.). Виды административно-юрисдикционных производств нами рассмотрены выше.

Производство по делам об административных правонарушениях, в отличие от иных административных производств, подверженных крайне разрозненному правовому регулированию, всецело регламентируется КоАП РФ (в соответствии с законодательством субъектов РФ об административной ответственности возможно лишь установление «собственных» административно-наказуемых деяний, а также определение элементов статуса отдельных субъектов, полномочных принимать решение по делам об административных правонарушениях, - например, административных комиссий).

Данное производство в полной мере отвечает общим принципам административного процесса, к числу которых относятся принципы законности, презумпции невиновности, процессуального равенства, материальной (или объективной) истины, доступности, гласности, государственного (и национального) языка процесса, быстроты (оперативности), экономичности (сравнительной малозатратности), а также принцип ответственности органов и должностных лиц государственного управления за ненадлежащее ведение процесса.

Кроме того, производство по делам об административных правонарушениях имеет легально определённые стадии, чего не имеют иные административные производства. В большинстве случаев стадии производств российского административного процесса могут быть установлены лишь путём расширенного толкования правовых норм, содержащихся в различных по юридической силе нормативно-правовых актах, например в законодательстве о государственной службе (для дисциплинарных производств), в законодательстве об обращениях граждан в органы публичной власти (для производства по жалобам), в законодательстве о регистрации граждан, юридических лиц, общественных объединений (для регистрационных производств).

Стадии производства по делам об административных правонарушениях, закреплённые КоАП РФ: возбуждение дела об административном правонарушении (глава 28); рассмотрение дела об административном правонарушении (глава 29); пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (глава 30); исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях (главы 31, 32), - имеют и собственную общетеоретическую базу.

Теория права выделяет стадии процесса применения норм права (или, как определялось в особенностях юридического процесса, стадии правоприменительной деятельности)⁴⁸. Эти стадии сохраняют свою актуальность для рассматриваемого нами административно-юрисдикционного производства.

Вспомним, что применение права является особой формой реализации права, это властная деятельность компетентных органов по разрешению конкретного юридического дела, в результате чего выносится соответствующий индивидуальный акт.

Выделяются три основные стадии правоприменительного процесса⁴⁹:

1) установление фактической основы дела;

2) установление юридической основы дела;

3) решение дела.

На первой стадии устанавливается объективная истина по делу. Правоприменение будет обоснованным тогда, когда фактические обстоятельства проанализированы с достаточной полнотой и достоверно. По сути, здесь речь идёт о сборе всей юридически значимой информации, относящейся к конкретному делу (в рамках исследуемых нами общественных отношений именно на этом этапе происходит применение абсолютного большинства мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении).

На второй стадии правоприменитель выбирает отрасль, институт и норму права, регулирующие данное общественное отношение, проверяет подлинность текста норм права, их пределы действия во времени, в пространстве и по кругу лиц, уясняет смысл и содержание юридических предписаний, квалифицирует деяние.

На третьей стадии принимается решение и выносится правоприменительный акт. Именно в рамках данного этапа правоприменительного процесса решается судьба этого дела, и от того, какие выводы будут сформулированы в ходе решения, зависит дальнейшее развитие правоотношений.

Установление фактической и юридической основы дела выступают как бы подготовительными стадиями применения норм права. Принятие решения является завершающей и вместе с тем основной стадией. После этого решение должно быть исполнено и конкретное общественное отношение реально урегулировано.

Итак, приведённые выше положения, выработанные общей теорией права, составляют правовой фундамент для административного процесса и с точки зрения определённой совокупности юридических норм, и с точки зрения регламентированной правом деятельности субъектов права.

Административному же процессу в юрисдикционной форме присущи следующие стадии⁵⁰:

1) возбуждение дела (производства);

2) предварительное выяснение фактических обстоятельств («предварительное расследование»);

3) рассмотрение дела и вынесение решения (постановления) по делу;

4) обжалование решения (постановления);

5) исполнение решения (постановления).

Административно-правовая доктрина и действующее законодательство в той или иной степени подробности разграничивают все административно-процессуальные производства на стадии. В большинстве случаев используемая законодателем юридическая техника такова, что позволяет правоприменителю устанавливать рамки стадий того или иного производства только путём исключительно корректного толкования имеющихся правовых норм. Ситуация, когда стадии административно-процессуального производства чётко установлены законодателем, пожалуй, встречается лишь в предписаниях Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ)⁵¹. На каждой стадии производства существуют свои этапы - группы взаимосвязанных процессуальных действий, следующих друг за другом в определённой последовательности.

В общую схему стадий административно-юрисдикционного производства по делам об административных правонарушениях не вписывается так называемое «упрощённое» (или «ускоренное») производство, при котором все стадии и этапы осуществляются практически в один момент времени⁵².

Возбуждение дела об административном правонарушении - это начальная стадия административно-юрисдикционного производства, имеющая предопределяющее значение для всего правоприменительного процесса и представляющая собой совокупность процессуальных действий уполномоченных на это должностных лиц, направленных на установление факта административного правонарушения, а также определение подведомственности (подсудности) дела. Именно на этой стадии создаются предпосылки для своевременного, всестороннего, полного и объективного выяснения всех обстоятельств дела об административном правонарушении и его разрешения в точном соответствии с действующим законодательством⁵³.

Как отмечает Н.Н. Цуканов: «В целом, название рассматриваемой стадии является условным … Терминологически точнее следовало бы именовать её стадией подготовки материалов дела об административном правонарушении к рассмотрению»⁵⁴. Но это и является основным содержанием характеризуемой нами стадии.

Момент возбуждения дела об административном правонарушении, как правило, зависит от характера административного правонарушения и условий его совершения и определяется ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ. Рассмотрим, в частности, положения п. 1 ч. 4 данной статьи: «Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения».

Безусловно, составление протокола осмотра места совершения административного правонарушения - это крайне необходимая мера. Но в соответствии со ст. 28.1¹ КоАП РФ такой протокол составляется лишь в случае совершения административного правонарушения, предусмотренного ст. 12.24 или частью 2 ст. 12.30 КоАП РФ. Думается, что осмотр места совершения административного правонарушения необходим не только по делам о двух указанных противоправных деяниях в области безопасности дорожного движения. Например, указанное действие было бы весьма актуально в ходе закрепления доказательств по делам об административных правонарушениях имущественного характера, в сфере экологии и т.д.

Надо сказать, что КоАП РФ содержит некоторый дополнительный правовой инструментарий для осмотра объектов, сбора и процессуального закрепления вещественных доказательств. Но он (речь идёт о правилах, изложенных в ст. 27.8 КоАП РФ «Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов») также не является универсальным процессуальным средством, так как речь идёт исключительно об используемых для предпринимательской деятельности объектах (помещениях и территориях).

Мы поддерживаем точку зрения авторов, утверждающих, что сама конструкция производства по делам об административных правонарушениях получила своё развитие по аналогии с уголовным процессом⁵⁵. В связи с эти стоит обратить внимание на, пожалуй, самое универсальное процессуальное действие в уголовном процессе (оно может быть осуществлено и до момента возбуждения уголовного дела), которым является осмотр места происшествия. Думается, что законодателю следовало бы вместо таких неоправданно ограничивающих процессуальные возможности субъектов доказывания мер, установленных в настоящее время, как осмотр места совершения административного правонарушения (ст. 28.1¹ КоАП РФ) и осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (ст. 27.8 КоАП РФ) регламентировать возможность осуществления по любой категории дел об административных правонарушениях осмотра места происшествия. Тем более, что правила осуществления этого процессуального действия практически без существенных изменений и дополнений возможно позаимствовать из указанных выше статей КоАП РФ.

Указанные выше регламентированные КоАП РФ стадии производства по делам об административных правонарушениях полностью отвечают как данной стандартной для всего административно-юрисдикционного процесса схеме, так и определённым ранее в данной статье общим чертам стадии производства как комплекса процессуальных действий, так как обладают следующими показателями:

- преимущественно урегулированы нормами административно-процессуального права;

- обусловлены логикой всего производства;

- направлены на решение конкретных задач (в рамках этапов решения вопросов о применении административной ответственности);

- характеризуются определённым кругом участников;

- предполагают нормативно установленные сроки совершения;

- предусматривают соответствующее процессуальное оформление (в завершении стадии возбуждения дела – протокол об административном правонарушении, в завершении стадии рассмотрения дела – постановление о наложении административного наказания или постановление о прекращении дела).

Разобранные в данном параграфе законодательные и доктринальные положения об административно-юрисдикционном процессе и производстве по делам об административных правонарушениях применимы ко всем сферам и отраслям публичного управления.