12. Понятие и виды органов исполнительной власти. Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти.

Орган исполнительной власти это вид органа государства, инструмент, созданный с определенной целью – осуществлять государственное управление.

Признаки органа государства:

• Часть госаппарата;

• Наделенность государственно-властными полномочиями и, следовательно, собственной компетенцией;

• Наличие организационной структуры;

• Участие в реализации задач и функций государства;

• Присущие данному виду органа методы и формы деятельности;

• В качестве факультативных признаков в литературе 70-х годов указывались территориальный масштаб деятельности, закрепление в нормах права (конституционных нормах).

Характерные черты (признаки) органа исполнительной власти:

• общие для всех органов государства;

• специальные признаки, присущие органам исполнительной власти.

Общие признаки: организационно обособленная часть (организация, институция, образование), часть государственного аппарата, действует от имени и по поручению государства, имеет государственно-властные полномочия, наличие внутренней структуры, своих форм и методов деятельности.

Специальные признаки:

• институциональный или статусный признак органы самостоятельной ветви государственной власти – исполнительной власти;

• функциональный признак – это содержание деятельности, которое образует организационная (управленческая) деятельность;

• значение (характер) деятельности исполнительно-распорядительная деятельность;

• цели деятельности – реализация (организация исполнения) законов и иных нормативных актов.

Органы исполнительной власти образуются в установленном законодательством порядке путем избрания или назначения, имеют подзаконный характер деятельности, обладают правом распорядительства (государственно-властными полномочиями), имеют право издавать подзаконные юридические акты, в том числе, акты нормативного характера, и юрисдикционные акты, образуют иерархичную систему органов (подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим в той или иной системе управления), обязательность распоряжений вышестоящих органов для нижестоящих, оперативная самостоятельность органов в пределах компетенции.

• Наличие государственно-властных полномочий основной, сущностный признак, позволяющий отличить государственные органы от любых иных образований. Эти полномочия составляют стержень (центральное звено) компетенции;

• Компетенция одно из основных понятий в теории государственного органа.

Формула государственно-властных полномочий:

• издают акты, обязательные для адресатов (акты подзаконные);

• обеспечивают их реализацию путем применения различных мер;

• осуществляют наблюдение за исполнением требований этих актов;

• защищают акты от нарушения путем применения мер государственного принуждения.

Функции – основные направления деятельности (крупные комплексы однонаправленных действий), направленные на достижение определенного результата.

• Позитивное управление может осуществляться без властного (обязывающего или принуждающего) воздействия.

Виды: Органы исполнительной власти различаются по содержанию и конкретной направленности своей деятельности. Возможно их подразделение на следующие видовые группы.

1. По территориальному масштабу деятельности, во многом определяемому федеративным устройством Российской Федерации, можно выделить федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В последнее время органы субъектов Федерации все чаще обобщенно называют региональными.

Местных органов исполнительной власти сейчас официально не существует (т.е. на территории районов, городов, поселков и т.п.), так как все они действуют в системе местного самоуправления, т.е. не являются государственными органами. Тем не менее их нельзя полностью игнорировать в качестве исполнительных органов.

Территориальными являются органы, создаваемые федеральными органами исполнительной власти на территории субъектов Федерации (например, управления, инспекции и т.п.). Они не входят, однако, в систему органов исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.

Наконец, возможно образование межтерриториальных исполнительных органов, т.е. действующих на территории нескольких регионов. Это характерно для организации управления транспортом (например, железные дороги), обороны (например, военные округа) и т.п.

В качестве местных исполнительных органов можно рассматривать администрацию государственных предприятий и учреждений, конечно, при условии учета особенностей принадлежащих администрации полномочий.

2. По характеру компетенции различаются органы исполнительной власти:

– общей компетенции, т.е. осуществляющие функции и полномочия, распространяющиеся на все или на большинство участков государственно-управленческой деятельности. Это наиболее значимые органы: правительства, администрации субъектов Российской Федерации;

– отраслевой компетенции, т.е. осуществляющие функции и полномочия в границах порученных им отраслей управления (например, железнодорожным транспортом, внутренними делами и т.п.). Как правило, это министерства, федеральные службы, аналогичные им органы в субъектах Федерации;

– межотраслевой компетенции, т.е. осуществляющие функции и полномочия по отнесенным к их ведению специальным вопросам, общим для всех или нескольких отраслевых систем (например, координация по вопросам стандартизации, охране окружающей среды и т.п.). Это и государственные комитеты, и министерства, и некоторые федеральные службы. Все зависит от того, какие конкретно функции и полномочия закреплены за данным органом;

– смешанной компетенции, т.е. осуществляющие свои функции и полномочия как в отраслевом, так и в межотраслевом масштабах. В большинстве случаев именно такого рода компетенция' характерна для федеральных органов исполнительной власти различных организационно-правовых форм.

3. По порядку и способам образования выделяются органы исполнительной власти:

– образуемые главами государств. Так, Президент РФ фактически формирует Правительство РФ, образует федеральные органы исполнительной власти. Аналогичны полномочия президентов республик, входящих в состав РФ;

– образуемые органами законодательной (представительной) власти. Такой порядок предусмотрен конституциями некоторых республик. Например, в Республике Дагестан правительство образуется Государственным Советом;

– образуемые самими органами исполнительной власти. Так, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрена возможность образования им органов при Правительстве (сейчас, например, в качестве федерального органа исполнительной власти действует Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ). Кроме того, федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои внутриотраслевые территориальные органы.

– в отдельных случаях наблюдается способ избрания. Однако он не имеет отношения к образованию самих органов исполнительной власти, так как избираться могут лишь руководители некоторых из них.

Так, избираются главы администраций краев, областей и т.п. Председатели правительств республик Коми и Хакасии избираются населением.

4. По порядку разрешения подведомственных вопросов различают:

– коллегиальные органы, в которых основные вопросы компетенции решаются по большинству членов данного органа (например, коллегиальными являются государственные комитеты и федеральные комиссии); естественно, коллегиальными являются и правительства;

– единоначальные органы, в которых полномочия решать основные вопросы сосредоточены в руках руководителя (все остальные органы).

5. По организационно-правовым формам, что находит свое выражение прежде всего в их наименовании. В настоящее время действуют следующие органы исполнительной власти: правительства; министерства; государственные комитеты; федеральные комиссии; федеральные службы; федеральные надзоры; российские агентства. Это федеральный уровень. Но и на региональном уровне практически действуют органы, совпадающие по наименованию с первыми тремя их видами.

Кроме того, в краях, областях РФ функционируют администрации; в городах федерального значения – мэрии (г. Москва). В числе исполнительных органов можно обнаружить департаменты, инспекции, управления, комитеты, отделы и т.п.

Следующим вопросом логично предположить характеристику системы органов исполнительной власти. Это так. Однако прежде следует особо рассмотреть роль Президента Российской Федерации в организации и осуществлении исполнительной власти.

2. Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти. Принципы – это важнейшие политико-правовые и организационно-правовые основы организации и деятельности органов исполнительной власти.

1. Федерализм является ведущим принципом такого рода, определяющим не только построение системы исполнительных органов, но и характер их взаимоотношений.

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (ст. 5 Конституции РФ). Все они – равноправные субъекты Федерации.

Федеративные отношения в их государственно-управленческом выражении заключаются прежде всего в том, что между органами исполнительной власти РФ и ее субъектов осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий в сфере государственного управления (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Соответственно определены предметы ведения Российской Федерации: установление системы, порядка организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти и их формирование; управление объектами федеральной государственной собственности; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; федеральные экономические службы; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе; внешняя политика; оборона и безопасность, оборонное производство; защита государственной границы; метеослужба, стандарты, геодезия и картография; федеральная государственная служба (ст. 71 Конституции РФ).

Определены также предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; разграничение государственной собственности; природопользование, охрана окружающей среды; общие вопросы образования, науки и культуры; осуществление мер по борьбе с чрезвычайными ситуациями; административное и административно-процессуальное законодательство и др. (ст. 72 Конституции РФ).

Установлено, что вне указанных пределов ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). Так, в частности, исполнительную власть в них осуществляют образуемые ими исполнительные органы.

Принцип федерализма предполагает также возможность взаимной передачи части полномочий, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 78 Конституции РФ).

2. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти вытекает непосредственно из подзаконности осуществляемой ими государственно-управленческой деятельности. Его непосредственным выражением является верховенство Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации, а также законодательства РФ и ее субъектов по отношению к любым правовым актам, издаваемым органами исполнительной власти; обязанность строгого соблюдения требований законодательства на всех уровнях государственно-управленческой деятельности и каждым должностным лицом; обеспечение неуклонного исполнения норм законодательства в сферах деятельности, отнесенных к ведению соответствующих органов исполнительной власти; соблюдение, обеспечение реализации и защита государственно-управленческими средствами прав и законных интересов всех участников управленческих отношений, установленных действующим законодательством.

3. Принцип учета особенностей объектов государственно-управленческой деятельности. Его значимость определяется результатами процессов приватизации, развития частноправовых институтов, законодательным закреплением статуса общественных объединений, дальнейшим развитием комплекса прав и свобод граждан.

Соответственно органы исполнительной власти призваны избирать различные методы управляющего воздействия, используя в ограниченных пределах средства непосредственного управления, в более широком масштабе средства государственного регулирования, а также различные формы взаимодействия и сотрудничества, а также координации.

Вместе с тем данный принцип лежит в основе организации систем отраслевого и межотраслевого управления, использования в процессе государственно-управленческой деятельности методов централизованного и децентрализованного руководства, сочетания общефедеральных и территориальных (региональных) интересов.

4. Принцип разумного сочетания коллегиальности и единоначалия в организации и деятельности органов исполнительной власти обеспечивает учет коллективного мнения при решении основных вопросов государственно-управленческой деятельности. С этой целью широкое развитие получает система различного рода консультативных, координационных, совещательных советов, комиссий, комитетов и пр., образуемых при соответствующих органах исполнительной власти. При этом некоторые исполнительные органы (например, государственные комитеты) образуются в качестве коллегиальных. В других органах действуют коллегии (например, в министерствах). В то же время единоначалие является средством обеспечения должной дисциплины, необходимой для деятельности исполнительно-распорядительного характера, а также для установления режима ответственного управления под руководством единоначального руководителя.

Коллегиальность полезна при выработке управленческих решений, а единоначалие – непременный атрибут собственно государственно-управленческой деятельности.

5. Из предыдущего принципа вытекает следующий – ответственность органов исполнительной власти в целом и каждого государственного служащего за порученный им участок государственно-управленческой работы. Этот принцип закрепляется в положениях о конкретных органах исполнительной власти. Так, Положением о Министерстве природных ресурсов РФ на него возложена ответственность за управление государственным фондом недр, использование и управление водным фондом. Министр при этом несет персональную ответственность за выполнение руководимым им министерством возложенных на него задач.

6. Принцип гласности работы органов исполнительной власти предполагает широкое обнародование, доведение до всеобщего сведения через средства массовой информации наиболее значимых результатов своей работы, в том числе нормативных правовых актов. Единственное ограничение связано с содержанием в названных актах сведений, составляющих государственную тайну.