32. Способы обеспечения законности деятельности органов исполнительной власти.

Существует особая система государственных органов, на которые возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности в деятельности органов исполнительной власти. Применяемые ими различные правовые и организационные формы и методы деятельности, практические приемы, операции обобщенно называются способами обеспечения законности. В то же время все органы исполнительной власти и должностные лица должны обеспечивать соблюдение законности в своей деятельности.

К основным способам обеспечения законности относят контроль и надзор (иногда объединяют – контрольно-надзорную деятельность).

Весьма своеобразную систему средств обеспечения законности (или специальных гарантий) выстраивает Д.Н. Бахрах. Он считает, что все авторы говорят не о способах, а о формах одного способа обеспечения законности – государственного контроля.

Иногда к способам обеспечения законности относят контроль, надзор и проверку исполнения. Иногда – также жалобы граждан.

Обобщенно контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров. В теории управления контроль понимается не только как способ обеспечения законности, но и как функция управленческой деятельности и как стадия управленческого процесса.

Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы, (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности.

В литературе отмечается несколько видов контроля (некоторые называют из способами обеспечения законности).

По времени осуществления различают предварительный, текущий и последующий контроль.

Цель предварительного контроля состоит в предупреждении, профилактике нарушений; текущего - в выяснении состояния законности, в вынесении оценки правильности совершаемых действий объектами контроля; и последующего - в проверке реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов.

В зависимости от объема обследуемой деятельности выделяют общий и специальный контроль. Общий предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельности подконтрольного объекта, специальный контроль состоит в осуществлении проверки деятельности подконтрольного объекта за определенными видами или по четко определенному вопросу.

По форме проверки контроль бывает фактическим, когда проверяется деятельность контролируемого, идокументальным, когда проверяются документы.

Это не исчерпывающий перечень видов контроля. Так, например, Бахрах Д.Н. выделяет еще профессиональный(например, аудиторский) и «иерархический» (вышестоящей инстанции) контроль.

Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Надзор состоит в постоянном, систематическом наблюдении специальных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. Различают два вида надзора: общий надзор прокуратуры и административный надзор органов исполнительной власти. Различие – прокуратура надзирает извне за деятельностью органов исполнительной власти, а административный надзор осуществляется органами исполнительной власти вовне ее системы – за деятельностью граждан и организаций.

Отличие контроля от надзора:

1. В зависимости от объекта контроля. При контроле проверяется как законность, так и целесообразность деятельности, а при надзоре лишь законность;

2. В зависимости от отношений между субъектом и объектом. Контроль осуществляется вышестоящими органами, а надзор - организационно не связанными органами;

3. В зависимости от последствий проверки. При контроле проверяющий может отменить, изменять акты и привлекать виновных к ответственности, а при надзоре проверяющий может указать только на нарушение.

4. В зависимости от возможности оперативного вмешательства. При контроле – субъект может вмешиваться, при надзоре – нет.

В литературе обсуждается вопрос о правильной терминологии. Контроль со стороны суда, прокуратуры, Президента является по данной схеме надзором. Хотя в литературе и законодательстве обычно речь идет о судебном и президентском контроле.

Представляется, что вышеприведенные разграничения надзора и контроля относятся к сфере государственного управления, за пределами административно-правовых категорий данная схема не применяется.

Говоря о государственном контроле как способе обеспечения законности, важно отметить и то, что контрольные и подконтрольные органы, как правило, соподчинены. При этом контроль может быть внешним, когда он осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства, и внутренним, когда контрольные органы входят в ведомственную систему.

Государственный контроль подразделяется на общий, когда охватывается вся деятельность проверяемого органа, и специальный, когда проверка осуществляется по определенным вопросам.

Надзор как способ обеспечения законности заключается в постоянном систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью государственных органов, должностных лиц и граждан с целью выявления нарушений законности.

При этом надзор отличается от контроля прежде всего тем, что органы надзора и поднадзорные органы не находятся в отношениях подчиненности (например, государственные инспекции, прокуратура). Кроме того, надзорные органы выявляют у поднадзорных только нарушения законности, но не целесообразности.

Надзор подразделяется на два вида: прокурорский и административный.

Обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц как способ обеспечения законности состоит в том, что каждый вправе обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы. Кроме того, в соответствии с Законом Российской Федерации от 27 апреля . "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"*(129) каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.