Глава 2. Стадии правотворчества

2.1 Правотворческая инициатива

Как уже отмечалось, правотворчество охватывает два этапа – предпроектный и проектный. Специфика проектного этапа состоит в том, что он включает в себя ряд последовательно сменяющих друг друга стадий, образующих в совокупности правотворческий процесс как разновидность юридического процесса в широком смысле слова. Таких основных стадий четыре:

1) Правотворческая инициатива;

2) обсуждение проекта нормативного правового акта;

3) Принятие нормативного правового акта;

4) обнародование принятого акта.

Применительно к законами важнейшим видам подзаконных актов (указы Президента, правительственные постановления) основные положения правотворческого процесса закреплены в Конституции РФ, конституциях (уставах) субъектов РФ, Регламентах правотворческих органов и других законодательных актах.

Правотворческая инициатива – право компетентных органов, организаций и лиц возбуждать перед правотворческим органом вопрос об издании, изменении или отмене нормативного правового акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его правотворческим органом. Правотворческая инициатива может быть реализована в форме предложения или законопроекта и должна иметь необходимое экономическое, социальное и правовое обоснование.

Статья 104 Конституции РФ устанавливает круг субъектов, обладающих правом инициировать принятие, изменение и отмену законов как актов парламента.

Таким правом обладают: Президент РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

В отношении законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, Конституция РФ требует наличие обязательно заключения Правительства РФ.

На стадии подготовки законопроекта к его внесению в правотворческий орган определяющими для социального механизма правотворчества являются две основные задачи- выявление социальных факторов, их учет и измерение, а также согласование выражающих этих факторы интересов. Именно на их оптимизацию должно быть прежде всего направлена деятельность субъекта законодательной инициативы.

Что касается последующих функциональных задач – согласования выражающих основные (правообразующие) факторы разнообразных плюралистических интересов, их оптимального сочетания и отражения в содержании законопроекта, то они решаются в основном на следующей стадии – обсуждения законопроекта, прежде всего в парламентских комитетах. Осуществлению этой функциональной задачи призваны способствовать эксперты, консультанты, аналитические центры парламента.

Повышение профессионализма депутатов, активизация роли науки и специалистов в ходе правотворчества – необходимые условия улучшения качества принимаемых нормативных правовых актов и предпосылки эффективности содержащихся в них норм. В этом направлении на федеральном уровне делается немало: обе палаты Федерального Собрания, президентские структуры, Министерство юстиции РФ и другие федеральные органы государственной власти широко привлекают научных работников к подготовке законопроектов.

Очевидно, что повышение научной обоснованности подготавливаемых законопроектов и их экспертизы в первую очередь связано с социально-экономическими проблемами и упирается в материальную независимость ученых. Однако достичь определенных положительных результатов в данном вопросе частично возможно и с помощью мер организационного характера.

Прежде всего в Регламентах палат парламента и в актах, определяющих порядок правоподготовительной деятельности Президента РФ и правительства страны, следует предусмотреть обязательность проведения независимой научной экспертизы не только всех рассматриваемых законопроектов, но и планов законоподготовительных работ. В Регламентах палат Федерального Собрания целесообразно также закрепить право ответственного за проект комитета потребовать проведения независимой экспертизы кардинальной поправки, внесенной депутатом в ходе первого или второго чтения.

Во-вторых, следует законодательно закрепить статус эксперта: его право участвовать в рассмотрении соответствующего проекта и его обсуждении; право на вознаграждение за проведенную экспертизу; право выступать в СМИ в поддержку отстаиваемой им точки зрения. Крайне важно установить правило, что в качестве независимого научного эксперта не могут быть привлечены лица, принимающие или принимавшие участие в работе подготовительных групп, образованных комитетами палат парламента для подготовки и доработки данного законопроекта. Аналогичный запрет должен распространяться и на участие в экспертизе НИИ, подведомственных внесшему законопроект субъекту законодательной инициативы.

В идеале научное обеспечение должно пронизывать все стадии правотворческого процесса. Более того, наука прежде всего призвана быть генератором новых идей о развитии законодательства и о целесообразных путях его обновления, т.е. давать толчок правотворчеству еще на предпроектном этапе, в том числе в ходе научно-практических конференций, на страницах газет и журналов и т.д.

Подобно тому, как изобретатель заинтересован в том, чтобы участвовать в организации внедрения своего изобретения, специалист-юрист, автор той или иной идеи, обычно также стремится участвовать на всех этапах претворения ее в жизнь в виде закона. Однако практически это возможно в полной мере лишь если специалист – автор той или иной идеи сам является депутатом. К сожалению, среди депутатов Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Федерации число юристов вообще и ученых-юристов в частности явно не соответствует потребностям перевода правотворчества на научную базу. Все это прямо сказывается на качестве принимаемых законов.

Ценность правовых идей, предлагаемых специалистами-юристами, в том числе являющимися депутатами законодательных органов, во многом определяется объемом информации, которой они располагают. В этом проявляется взаимодействие в процессе правотворчества научного и информационного обеспечивающих факторов. Способствует этому и хорошая организация работы правотворческого органа, в том числе наличие у него активно функционирующей социологической и аналитической службы.

В связи с необходимостью совершенствования не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов РФ особое значение приобретают сравнительно-правовые исследования. Объектом исследований должны быть нормативные правовые акты субъектов РФ и практика их применения. Такие исследования целесообразно проводить и публиковать как применительно ко всем или нескольким субъектам, так и в рамках регионов.

Предоставление всем субъектам Федерации Конституцией РФ права на издание законов предполагает соблюдение общепризнанных стандартов правотворчества на местах. В связи с этим возник ряд вопросов, которые нуждаются в своем политико-правовом и юридико-правовом осмыслении. Среди них в литературе отмечались следующие: а) соотношение правотворчества в субъектах Федерации с общими тенденциями регионального правового регулирования, что предполагает в свою очередь исследование правотворческого процесса в субъектах Федерации и региональной правовой политики; б) проблемы прогнозных оценок законодательного развития регионов и подготовки модельных региональных законов; в) проведение научно-правовых экспертиз правотворческой деятельности регионов, их законодательных инициатив на федеральном уровне; г) организация информационных систем регионального правотворчества и правотворчества зарубежных государств.

Необходимо также предусмотреть механизмы приведения актов регионального правотворчества в соответствие с федеральным законодательством и установить порядок ответственности должностных лиц руководящих государственных органов субъектов Федерации за принятие актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству

Научное обеспечение правотворчества требует активного влияния науки на процесс создания как законов, так и издаваемых на их основе подзаконных нормативных актов, конкретизирующих и развивающих положения закона. Не последнюю роль играет при этом уровень используемой при подготовке закона законодательной техники. Дело в том, что качество закона, с точки зрения его информативности, во многом зависит от степени конкретности содержащихся в нем нормативных предписаний. Это связано о тем, что при переходе от этапа правотворчества к этапу правореализации действенность вновь изданного закона во многом определяется массивом содержащейся в нем информации, который обратно пропорционален числу имеющихся в законе отсылок к другим нормативным актам. С этой точки зрения ситуация в стране достаточно неблагоприятная. Даже в таком подготовленном в целом на достаточно высоком уровне законе, как Гражданский кодекс РФ, чуть ли не в каждой статье содержатся отсылки к конкретным законам, просто к закону либо к определенному законом порядку.

Значимость научного фактора для повышения социальной обоснованности процесса создания законов прямо пропорциональна масштабу намечаемого правотворческого мероприятия. Она возрастает например, при проведении систематизации и кодификации отдельных отраслей и институтов законодательства, не говоря уже об упорядочении судебной системы в целом, а тем более при проведении правовой реформы в Российской Федерации.

На стадиях обсуждения и принятия проекта нормативного правового акта существенное значение имеет планирование законопроектных работ, хотя в организации этого вида деятельности в центре, а тем более на местах многое далеко не совершенно. Планы законоподготовительных работ палат Федерального Собрания пока не сориентированы на создание единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы федерального законодательства. Крайне неравномерны по объему и значимости для общества многие включаемые в план законопроекты. Совершенствование планирования законоподготовительной деятельности возможно и необходимо также за счет консолидации и укрупнения проектов, включаемых в план. Важную роль в этом направлении выполняет в России Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, в состав которой входят представители субъектов права законодательной инициативы, а также ученые-юристы.