2 Формы противодействия коррупции

В СФЕРЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

Воздействие на преступность – родовое понятие, охватывающее все формы социального противодействия преступности: всё, что делает и что может делать человечество для избавления от преступности либо для ограничения этого зла в некоторых социально терпимых пределах, есть воздействие на преступность.

Проявление электоральной преступности как негативной криминологической категории получило отражение в сфере правовых запретов. Таким образом, государство и общество демонстрирует своё отрицательное отношение к этому виду преступности, стремление избавиться от неё, пытаются предотвратить совершение таких деяний. Социальное отрицание электоральной преступности – это негативная оценка обществом деяний, представляющих опасность (как для общества в целом, так и для отдельных людей), установление запретов на них, социальные акции по предотвращению и пресечению таких деяний¹.

В отечественной криминологии противодействие преступности рассматривается также как многоуровневая система государственных и общественных мер, направленных на устранение, ослабление или нейтрализацию причин и условий преступности, в том числе и электоральной преступности.

Законодательная формулировка противодействия коррупции, закрепленная в ст. 1 ФЗ "О противодействии коррупции", гласит, что под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:  а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);  б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);  в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

В качестве основных элементов (форм) системы противодействия электоральной коррупции можно выделить институт правовой ответственности за правонарушения коррупционного характера в сфере избирательного процесса, а также систему мер противодействия данному негативному социально-правовому институту, которую следует разделить на следующие блоки: социальные; правовые; организационно-управленческие; идеологические и иные меры противодействия¹ (см. приложение).

Рассмотрим систему мер противодействия коррупции в избирательном процессе.

Среди социальных мер мы считаем нужным выделить совершенствование субъектного состава политической системы современного российского общества, то есть формирование качественно нового политического корпуса, который своей работой смог бы в перспективе изменить в лучшую сторону политическую систему современной России. В частности, предлагается введение штрафных санкций к так называемым рекламным кандидатам, которые без всяких вынуждающих обстоятельств отказываются от депутатского мандата. Также к социальным мерам противодействия электоральной преступности в современном российском обществе следует относить налаживание эффективного государственного и общественного механизма контроля за порядком поступления и использования материальных и финансовых средств в поддержку того или иного кандидата на избираемую государственную должность, за деятельностью политических партий, движений, избирательных объединений (или их представителей), участвующих в избирательных процессах. На наш взгляд, для этого необходимо всеми доступными правовыми средствами обеспечить "прозрачность" бюджета избирательной кампании участников избирательных процессов для отечественных и зарубежных средств массовой коммуникации, а через них и для избирателей и иных участников избирательных процессов.

Не менее значимы в системе мер пресекающего воздействия на электоральную преступность в современном российском обществе социальные меры, заключающиеся в улучшении социального положения не только представителей органов государственной власти и местного самоуправления, но и всего населения страны. Тогда малообеспеченные слои населения не будут "продавать" свое избирательное право за небольшую денежную сумму или иные материальные блага. Обеспеченность достойными заработной платой и жильём членов общества, обладающих правом голоса, привела бы к их неподкупности и значительно снизила бы вероятность проявления электоральной коррупции в современном российском обществе.

Не менее важны правовые меры противодействия электоральной преступности в современном российском обществе, к которым относится совершенствование некоторых отраслей отечественного законодательства. По мнению специалистов, необходимо совершенствовать избирательное законодательство, как на федеральном, так и на региональном (местном) уровне¹. Сегодня в условиях реформирования российской политической системы нужно усилить контроль за всей предвыборной цепочкой: от процедуры регистрации кандидатов до пристального внимания к источникам получения финансовых и материальных средств и их расходованием, отпущенных на избирательную кампанию; усилить юридическую и политическую ответственность кандидатов за несоблюдение действующего российского законодательства, разработать полный перечень возможных правонарушений, которые смогут повлечь за собой не только административную, но и уголовную ответственность. Такая законопроектная работа отечественными специалистами различных отраслей права уже проводится, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

На наш взгляд, для противодействия электоральной преступности необходимо устранить противоречия между федеральным и местным избирательным законодательством, так как эти противоречия ведут к путанице и непониманию для участников избирательного процесса своих прав, законных интересов и механизмов их защиты.

Практика применения действующего российского избирательного законодательства показала, что для выявления коррупциогенных факторов, а также для эффективного совершенствования законодательства крайне необходим постоянный мониторинг применения действующего законодательства. Данной мере посвящена Методика мониторинга правоприменения законодательства о противодействии коррупции¹.

В отечественной юридической литературе, посвящённой проблемам реализации избирательных прав, довольно часто встречаются предложения по совершенствованию действующего российского гражданско-процессуального законодательства. Прежде всего, это относилось к несовершенству процедурного порядка защиты избирательных прав, так как ранее действующее российское законодательство об обжаловании нарушений избирательных прав было наполнено неоднозначными предписаниями, которые существенно осложняли его практическое использование². Ныне действующий Гражданский процессуальный кодекс РФ³ году, включает в себя специальную главу 26 - "Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" . Причём в эту главу уже вносились поправки, которые значительно расширили рамки процессуального регулирования защиты избирательных прав и права на участие в референдуме. Можно сделать вывод, что действующее гражданское процессуальное законодательство отвечает современным требованиям развития демократического государства в Российской Федерации. Несмотря на это, работа по совершенствованию данной отрасли права по защите избирательных прав должна продолжаться и дальше.

Наиболее дискуссионными являются предложения по совершенствованию федерального законодательства о средствах массовой информации, касающиеся участия СМИ в избирательном процессе. В частности, специалистами в области разработки политических технологий высказывается мнение, что избирательные штабы кандидатов на избираемые государственные должности нередко навязывают СМИ "войну компроматов", используют их в качестве средств реализации "грязных" избирательных технологий¹. Такое положение противоестественно, поскольку общественная миссия средств массовой информации в демократических государствах и государствах, вставших на демократический путь формирования органов власти, - отстаивать демократические нормы и принципы, обеспечивать честные и прозрачные выборы. Поэтому необходимы некоторые ограничения, которые позволяли бы СМИ противостоять попыткам дискредитации как их самих, так и демократических институтов власти теми лицами, которым они мешают реализовать свои политические цели или потребности.

Не теряет свою значимость среди правовых мер антикоррупционная экспертиза правовых актов. Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов содержатся в Федеральном законе от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"¹, Постановлении Центральной Избирательной Комиссии России от 24 ноября 2010 года № 228/1503-5 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации"². Нормативное регулирование проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов на региональном уровне (на примере Ростовской области) содержится в Областном законе от 12 мая 2009 года № 218-ЗС "О противодействии коррупции в Ростовской области"³, а также в Постановлении Избирательной комиссии Ростовской области от 27 ноября 2009 г. № 37-45 "Об утверждении Положения о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принятых Избирательной комиссией  Ростовской области, и их проектов"⁴. Антикоррупционная экспертиза актов проводится по результатам мониторинга их применения. Мониторинг проводится Правовым управлением Центральной избирательной комиссии РФ. Основанием проведения антикоррупционной экспертизы проекта акта является представление управлением, ответственными за подготовку проекта акта, в правовое управление вышеуказанного проекта, согласованного в установленном порядке для его рассмотрения на заседании ЦИК России. Антикоррупционная экспертиза проводится в течение 10 рабочих дней с даты поручения Руководителя Аппарата ЦИК России, либо со дня поступления проекта акта в Правовое управление. При мониторинге осуществляются: сбор информации о практике применения актов; анализ и оценка получаемой информации о практике применения актов и результатов наблюдения за их применением. По результатам антикоррупционной экспертизы готовится заключение.

В качестве организационно-управленческих мер противодействия электоральной преступности в современном российском обществе, необходимо создание специальной комиссии при Совете Безопасности Российской Федерации, а в субъектах Федерации - при соответствующих органах и муниципальных организациях с участием общественных групп избирателей. Эти комиссии должны выступать не только механизмом общественного контроля за чистотой выборов, но и своевременно информировать правоохранительные органы о всех правонарушениях и преступлениях, которые совершаются в условиях избирательного процесса и, таким образом, находить недостатки в действующем российском федеральном и региональном избирательном законодательстве, проводить разработку комплексных программ по предупреждению электоральной преступности. Необходима дальнейшая поддержка деятельности общественных наблюдательных советов, которые стали бы инструментом соблюдения законности, а также поддержки и защиты средств массовой информации. Также должны создаваться и другие общественные комитеты, т.е. должна обеспечиваться гласность и публичность всего избирательного процесса.

Сегодня очевидно, что прогнозирование и моделирование избирательных процессов, успешное проведение избирательных кампаний, чёткая и эффективная работа избирательных комиссий и правоохранительных органов по профилактике и предупреждению нарушений избирательного процесса, в том числе и электоральных преступлений, невозможны без постоянного обмена информацией и опытом как между избирательными комиссиями и правоохранительными органами, так и внутри указанных структур, без внедрения передовых технологий. Поэтому необходимо продолжать дальнейшее усовершенствование оснащения администраций районов и городов комплексом Государственной автоматизированной системы "Выборы", которая позволяет обеспечить компьютерную обработку данных об избирателях, проживающих на соответствующих территориях, и автоматизировать процесс подготовки избирателей на местном уровне. В целях улучшения работы правоохранительных органов необходимо усовершенствовать как техническое, так и финансовое оснащение указанных органов, что обеспечило бы разработку комплекса мер по профилактике и противодействию электоральных преступлений с использованием новых технологий, на основе информационных данных, полученных со всех регионов страны.

Для нейтрализации идеологических факторов, детерминирующих электоральную преступность в современном российском обществе, необходимо использование профилактических мер. Профилактика электоральной преступности должна быть направлена в первую очередь на повышение правовой культуры организации и проведения выборов и референдумов. Субъектам избирательного процесса в этом должны помочь средства массовой информации, путём предоставления достоверной информации о выборах, кандидатах на избираемые должности и их доверенных лицах. При этом органы государственной и муниципальной власти должны требовать от СМИ и их учредителей строгого соблюдения действующего законодательства, муниципальных условий и программной концепции вещания. Если государство не принимает должных мер, способствующих объективному, сбалансированному, достоверному информированию граждан средствами массовой информации, то становится возможным манипулирование общественным мнением, что при значительных масштабах этого явления неизбежно ведёт к дезинформации и дезориентации значительной части граждан по важным вопросам общественно-политической жизни, к фактическому отчуждению, отстранению их от управления делами государства и бесконтрольности органов власти со стороны гражданского общества, то есть к фиктивной демократии. Поэтому эффективное правовое регулирование деятельности СМИ, сочетающее действенные гарантии свободы массовой информации и меры защиты от злоупотреблений этой свободой, - важное и необходимое (хотя и недостаточное) условие для демократического развития общества. По данному вопросу в Ростовской области имеются позитивные изменения. В частности, было принято постановление Правительства Ростовской области, закрепляющее комплекс мер по повышению правовой культуры избирателей¹.

Ранее мы выделяли категории населения, которые в большей степени подвергнуты коррупциогенному воздействию. Такое категорирование, как нам представляется, необходимо для целей адресных мер работы с ними для противодействия коррупции. К таким мерам относятся:

- прежде всего, через средства массовой информации акцентировать внимание не только на повышение активности избирателей, но и на разъяснение принципов избирательного права, т.е. правовое просвещение избирателей (например, объяснять, что получение подарков от кандидатов или членов их групп поддержки – это подкуп; а тайна голосования – это то, что наш выбор никто не имеет права контролировать и т.д.);

- обеспечить независимость членов избирательных комиссий от представителей власти, заинтересованных в определённом результате итогов голосования;

- осуществлять повышение уровня профессиональной подготовки кадров системы избирательных комиссий Российской Федерации;

- проводить правовое обучение различных категорий участников избирательного процесса (прежде всего формировать у них адекватные представления об избирательном праве, оказывать систематическую научно-методическую и практическую помощь);

- создание эффективной информационно-аналитической и образовательной избирательной инфраструктуры в Российской Федерации (в соответствии с которой образовать консультативную сеть по работе с политическими общественными объединениями, кандидатами на выборные должности, их доверенными лицами, наблюдателями, инициаторами проведения референдумов и средствами массовой информации).

Хотелось бы отметить, что индивидуально-профилактическая работа должна проводиться уже со школьной и студенческой скамьи, для обеспечения формирования у молодёжи стереотипов легитимного поведения в условиях избирательного процесса. С этой целью необходимо содействовать юридическим вузам и юридическим факультетам вузов в организации экспериментальной практики студентов в избирательных комиссиях различных уровней, активно привлекать студенческую молодёжь в легитимный избирательный процесс. Также необходимо в данном направлении формирование целенаправленной государственной молодёжной политики.

В избирательном процессе существенный момент его содержания составляет политическое (гражданское) доверие избирателей к государственным институтам и органам, обеспечивающим организацию и проведение выборов. Гражданское доверие, являясь неотъемлемым элементом правовой культуры, определяет смысл современного избирательного процесса как механизма воспроизводства власти и избирательного права как отрасли публичного права, регулирующего эту важнейшую общественную функцию. Для России в историческом плане характерен феномен политической борьбы. Противостояние различных политических сил не ослабевает и в нынешнее время. Поэтому общепрофилактическое значение может иметь снижение политического напряжения в стране, а также укрепление вертикали власти, федеративных связей между субъектами РФ.

В данном направлении необходим системный подход к противодействию электоральной преступности, в первую очередь, направленный на преодоление теневых явлений в финансовой сфере, экономике и политике, и не только на выборах, но и вне их. Открытость выборов и всего политического процесса является также важнейшим фактором противодействия электоральной преступности.

Не менее важным фактором противодействия является укрепление структур гражданского общества и его влияния на политический процесс и на выборы, в частности, а также формирование нетерпимости к коррупции¹. Именно усиление воздействия структур гражданского общества на политический процесс способно, с одной стороны, сформировать ответственных избирателей, а с другой - обеспечить соблюдение реальных интересов граждан на выборах, т.е. снизить уровень электоральной преступности. Ведь на выборах граждане отдают свои голоса кандидатам и политическим партиям, перекладывая на них ответственность за решение своих проблем. И только реальное развитие структур гражданского общества может способствовать формированию в России групп социально ответственных граждан, которые, с одной стороны, могли бы самостоятельно решать многие общественные проблемы, а с другой - выступать в роли эффективных лоббистов общественных приоритетов и потребностей.

Главным же направлением в преодолении электоральной коррупции должно стать, на наш взгляд, формирование бескомпромиссной политической воли государства в деле практической реализации антикоррупционных программ.

В настоящее время общепризнанно, что ни отдельные страны, ни международные организации не могут справиться с коррупцией самостоятельно, без помощи друг другу. Транснациональность коррупции на современном этапе исторического развития требует принятия глобальных мер на международном уровне для нейтрализации угрозы, которую она представляет для безопасности всего мирового сообщества. Необходима международная антикоррупционная стратегия как комплекс правовых, политических, организационных мер, направленных на: 1) формирование антикоррупционной настроенности общества; 2) повышение осведомлённости о вреде коррупции; 3) обеспечение международных стандартов квалификации коррупционных правонарушений, унификации юрисдикционных параметров; 4) создание атмосферы прозрачности, в первую очередь, в финансовой сфере для обеспечения возможности выявления коррупционных деяний; 5) соблюдение принципа неотвратимости наказания; 6) обеспечение справедливого возмещения ущерба от коррупционных преступлений пострадавшим субъектам. На достижение последующих указанных целей антикоррупционной политики направлены международно-правовые акты различных международных организаций. Однако, в большинстве своём они решают лишь отдельные аспекты проблемы коррупции и, к сожалению, не существует отдельного международно-правового акта, посвященного противодействию электоральной коррупции.

Главным международным актом в сфере борьбы с коррупцией следует считать Конвенцию ООН против коррупции, принятую Генеральной ассамблеей ООН 1 ноября 2003 года¹. На основе данного документа в Российской Федерации строится стратегия противодействия борьбы с коррупцией, в т.ч. в избирательном процессе. ООН считает, что борьба с коррупцией это обязанность государств и для ее эффективного исполнения необходим, прежде всего, всеобъемлющий и междисциплинарный подход к профилактике коррупции, который не должен сводиться только к мерам уголовного преследования. Конвенция обращает внимание на необходимость создания специализированных государственных органов по борьбе с коррупцией (ст. 6, 36), на организацию подбора кадров в аппарат государства (ст. 7), на принятие кодексов поведения для служащих и иных должностных лиц (ст. 8), на привлечение гражданского общества к борьбе с коррупцией, в первую очередь, через доступ к информации о деятельности государственных органов (ст. 13). Конвенция предлагает странам-участницам признать в качестве коррупции и криминализировать не только подкуп должностных лиц (ст. 15, 16, 18), но и хищения государственного имущества (ст. 17), злоупотребление должностными лицами служебным положением (ст. 19), незаконное обогащение (ст. 20). Уголовно наказуемым предлагается признавать не только предоставление, но и обещание или предложение какого-либо незаконного преимущества, а так же вымогательство взятки (ст. 15, 16, 18). Государства призывают ввести уголовное наказание за подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц международных публичных организаций (ст. 16). ООН ставит вопрос о введении ответственности юридических лиц за коррупцию (ст. 26). Государствам предлагается принять законодательные меры по защите свидетелей и лиц, сообщающих о фактах коррупции (ст. 32-33), обеспечить возмещение вреда, который получают лица в результате коррупционных деяний (ст. 35).

ООН призывает государства-участники международных отношений к активному сотрудничеству в борьбе с коррупцией, в том числе к оказанию технической помощи в расследовании фактов коррупции и возвращении финансовых средств, полученных в результате коррупционных операций в страны, которым они принадлежат. Регулированию этих отношений посвящена почти половина объема текста Конвенции (Глава 4-6. Ст. 43-62).

Также следует отметить другие международно-правовые акты, посвященные данной проблеме: Конвенция Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности¹, Уголовно-правовая конвенция о коррупции² и другие. Не менее интересен документ, получивший название "Двадцать руководящих принципов борьбы против коррупции", закрепленный в резолюции 24 (97), принятой Комитетом Министров Совета Европы 6 ноября 1997 года. Данный документ не имеет обязательной юридической силы, носит характер рекомендаций для стран, входящих в Совет Европы, т.е. обращен в том числе и к России, и содержит комплексное решение проблем коррупции.

В результате проведенного в данном подразделе исследования мы исследовали механизм противодействия коррупции в избирательном процессе, и предложили систему мер для преодоления электоральной коррупции.